人口城鎮化與土地城鎮化的協調發展，從微觀上關系到城鎮居民的生產生活空間及居民幸福感的大小，從中觀上關系到城鎮空間布局及交通通達性，從宏觀上關系到糧食安全與經濟社會發展。但是，在當前我國人口城鎮化與土地城鎮化的關系上，不少人存在較大的認識偏差，認為我國土地城鎮化相對人口城鎮化過快，要求嚴格控制城鎮用地擴張。然而，這不利于正確處理人口城鎮化與土地城鎮化的關系和促進二者協調發展。
認識偏差背后的內因和外因
內因之一：城鎮化與耕地面積呈現“負相關”關系。隨著城鎮化率的提高，我國耕地面積明顯減少，二者之間貌似存在明顯的“負相關”關系。出于保護耕地底線及維持糧食自給自足的考慮，政府被迫采取了嚴格控制城鎮用地擴張的政策。實際上，在我國現行土地利用制度下，城鎮用地擴展基本不會影響耕地紅線及糧食安全。從國土資源部公布的耕地增減成因數據看，1999—2008年建設占用對耕地面積減少的責任僅為17％，而生態退耕、農業結構調整的影響分別為56％、23％。并且，1997年以來耕地占補平衡政策的實施，使建設占用的耕地均通過開發復墾整理等方式得到彌補。
內因之二：農民工群體在農村和城鎮的“雙重占地”加劇土地資源緊張。當前，我國城鎮人均建設用地面積不到農村人均居民點用地的50％，這意味著當農村人口進入城鎮后，如果能夠把農村人口原有的居民點用地部分地復墾為耕地，城鎮化反而會節約耕地資源。但是，由于戶籍制度及土地制度等制約，規模龐大的農民工及其家屬子女未能市民化，這些人口既占用了城鎮建設用地，還保留甚至擴大了宅基地等農村居民點用地。其結果是，在我國城鎮化進程中，在農村常住人口減少的同時，農村居民點用地不減反增。這加劇了我國土地資源的緊張，特別是耕地資源的緊張。
內因之三：工業用地粗放利用。由于經濟發展及招商引資競爭的需要，地方政府曾長時間免費或低價出讓工業用地，這使得城鎮建設用地中的工業用地利用粗放。中央政府雖然多次要求提高工業用地利用效率，但當前工業用地粗放利用的現象仍然比較普遍。加上不少地方普遍出現的“大廣場”、“大馬路”等，使得不少人由此判斷我國土地城鎮化相對人口城鎮化過快。確實，與發達國家相比，我國工業用地比例明顯偏高；但在另一面，我國居住用地比例明顯偏低。居住用地的供給不足，不僅推高了房價，不利于農民進城，還造成城鎮居民居住空間狹小、幸福感不足以及交通擁堵頻發。
外因：盲從于西方國家“城鎮蔓延”相關研究。在第二次世界大戰之后，西方國家普遍出現了城鎮土地增長明顯快于城鎮人口增長的現象。比如，據美國人口普查局統計，在1950—1980年間，美國100萬人以上的大城市人口增加了74．5％，城市用地增加了221．6％，城市人均用地從434．7平方米增加至801．1平方米，增加了84．3％。當前，美國城鎮人均用地已超過1100平方米。在這種背景下，西方國家多認為“城鎮蔓延”帶來的影響是負面的，應該積極控制城鎮土地擴張。
主要建議
第一，加快推進市民化進程，破解進城農民的宅基地閑置問題。加快推進市民化進程，是解決農民工群體在城鎮和農村“雙重占地”現象的根本途徑。與此同時，需要努力破解進城農民的宅基地限制問題，可以借鑒重慶地票經驗，通過市場手段，引導鼓勵農民復墾宅基地為耕地等農用地，為城鎮建設用地擴張提供指標。而農民憑借閑置宅基地整理獲得的收入，將為其在城鎮買房安居提供一定支持，有利于化解當前高企的房地產庫存。
第二，以大城市地區為重點，推進新型城鎮化。從城鎮等級來看，城市人均建設用地面積明顯少于縣城，而后者又明顯少于建制鎮。從人口規模來看，城鎮規模越大，人均用地面積也越小。從土地利用效率來看，城鎮建設用地供給應優先考慮城市，特別是規模較大的城市。國土資源部數據表明，2009—2013年，我國城市土地面積增幅為14．5％，明顯小于建制鎮21．7％的增幅；小規模、經濟發展水平低的城市用地增長速度較快。這意味著，由于城鎮化發展重點的不同，近幾年我國土地資源并沒有得到更為充分的利用。
第三，研究適度提高規劃城鎮人均建設用地標準，增加居住用地供給比例。我國建設部門當前執行的規劃城市人均建設用地、規劃建制鎮人均建設用地標準等，均基本沿襲了20世紀90年代的相關文件。然而，當時并未執行耕地占補平衡政策，對包括耕地在內的各類土地面積數據掌握也較為粗糙，這意味著當前執行的規劃標準很可能并非為在糧食安全、經濟發展、居民幸福感等多因素之間的最佳平衡，需要重新研究。并且，從長遠來看，居住用地占城鎮建設用地的比例是明顯需要提高的。結合當前我國房地產市場運行情況來看，應加大對一線城市的居住用地供給，抑制房地產價格過快增長。
（作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所博士后）
中國鄉村發現網轉自：中國經濟新聞網
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