原題:城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的開發(fā)區(qū)管理體制改革:問題與對(duì)策
基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的開發(fā)區(qū)治理轉(zhuǎn)型”(編號(hào)：12AZZ006);江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“江蘇開發(fā)區(qū)行政管理體制改革研究”(編號(hào)：11ZZB003)
我國(guó)開發(fā)區(qū)的發(fā)展實(shí)際上是一個(gè)人為的城鎮(zhèn)化過程。開發(fā)區(qū)建設(shè)所帶來的資本集聚、產(chǎn)業(yè)集聚及由此引起的人口集聚，導(dǎo)致了所在區(qū)域的城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化過程中，開發(fā)區(qū)由早先功能單一的工業(yè)園區(qū)，逐步演變?yōu)槎喙δ艿木C合性“城市新區(qū)”或“新城鎮(zhèn)”。開發(fā)區(qū)演化成現(xiàn)代化新城區(qū)、新城鎮(zhèn)之后，其社會(huì)管理任務(wù)日趨繁重，管理體制存在的問題愈為突出。改革開發(fā)區(qū)管理體制，應(yīng)對(duì)開發(fā)區(qū)空間變化、社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的新挑戰(zhàn)，增創(chuàng)開發(fā)區(qū)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，是當(dāng)前開發(fā)區(qū)發(fā)展急需解決的問題。
一、開發(fā)區(qū)的發(fā)展：一個(gè)城鎮(zhèn)化的過程
自1984年國(guó)家決定設(shè)立可以實(shí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)的某些政策、采用特殊管理手段的開發(fā)區(qū)以來，全國(guó)已批準(zhǔn)建立各類國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)496家，其中國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)219家、國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)129家、保稅區(qū)13家、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)15家、出口加工區(qū)63家、旅游度假區(qū)等其他類型的國(guó)家開發(fā)區(qū)57家，各省批準(zhǔn)建立的各類省級(jí)開發(fā)區(qū)總量超過1164家。開發(fā)區(qū)設(shè)立的最初目的是在國(guó)家優(yōu)惠政策支持下，更大規(guī)模地利用國(guó)外資金、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步。其選址一般都是在離城市有一定空間距離、易封閉管理的遠(yuǎn)郊區(qū)，地理上屬于農(nóng)村地域，以便利用農(nóng)村土地資源與國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和資金合作進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)，結(jié)果是帶來資本集聚、產(chǎn)業(yè)集聚，并由此引起人口集聚，逐步演變?yōu)槌鞘行聟^(qū)。
蘇州工業(yè)園區(qū)是一個(gè)由農(nóng)村地區(qū)，開發(fā)建設(shè)成為現(xiàn)代化新城的典型。1994年中國(guó)和新加坡兩國(guó)政府決定在蘇州古城東郊合作開發(fā)建設(shè)工業(yè)園區(qū)。經(jīng)過首期利用鄰近古城的有利條件，建成一個(gè)以工業(yè)為主體、擁有高水平商業(yè)活動(dòng)空間的中心小區(qū)，二期建成高新技術(shù)中心小區(qū)，三期建成大型加工工業(yè)為主體的中心小區(qū)，逐步建成擁有60萬常住人口的功能綜合配套的新城。循此規(guī)劃，開發(fā)建設(shè)20多年來，蘇州工業(yè)園區(qū)早已從原先的一片阡陌田野發(fā)展成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的高科技園區(qū)和現(xiàn)代化、國(guó)際化新城區(qū)。南京高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，1988年起步時(shí)只是一片以零星建筑、自然的農(nóng)田和丘陵為主的土地，現(xiàn)在則建設(shè)發(fā)展成為具有綜合功能的城市新區(qū)。[1]上海浦東經(jīng)過20多年的開發(fā)建設(shè)，也從盡是稻田菜地的“鄉(xiāng)下”演變成了一座現(xiàn)代化的國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心和高科技新城。
開發(fā)區(qū)的發(fā)展成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種推進(jìn)模式，已獲得人們的共識(shí)。從長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的實(shí)踐看，由于開發(fā)區(qū)的建立以及外資的引入，導(dǎo)致第二、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快，所在區(qū)域整體的城鎮(zhèn)化水平在短時(shí)間內(nèi)得到大幅度提升。[2]這種開發(fā)區(qū)帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)化的模式被稱為“開發(fā)區(qū)模式”，是一種人為的城鎮(zhèn)化過程。[3]開發(fā)區(qū)建設(shè)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的人為的快速推進(jìn)，既源于開發(fā)區(qū)自身的城鎮(zhèn)化，也源于開發(fā)區(qū)對(duì)周邊地區(qū)的城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)。開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展過程作為一個(gè)城鎮(zhèn)化過程，具體表現(xiàn)為：開發(fā)區(qū)地域上的農(nóng)村人口由于經(jīng)濟(jì)開發(fā)而失去土地，轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，其生活方式也隨開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的非農(nóng)化發(fā)展向城市生活方式轉(zhuǎn)變;開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施按城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)展開建設(shè)，開發(fā)區(qū)的物質(zhì)空間形態(tài)向城鎮(zhèn)形態(tài)轉(zhuǎn)變;原有的延續(xù)千年的第一產(chǎn)業(yè)消失，代之以迅速興起的第二、第三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變;開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集，引起了人口聚集，人口規(guī)模迅速擴(kuò)大，且異質(zhì)性增強(qiáng)，城市特質(zhì)持續(xù)增多。開發(fā)區(qū)發(fā)展還快速帶動(dòng)周邊農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化。周邊農(nóng)村以道路交通為主的基礎(chǔ)設(shè)施投資逐步展開，第二、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)顯著增加，相應(yīng)地帶來了人口集聚，人口結(jié)構(gòu)變化和居民生活方式的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。
由國(guó)家政策驅(qū)動(dòng)和地方政府推動(dòng)，開發(fā)區(qū)從初期只是功能簡(jiǎn)單的外向型工業(yè)園區(qū)，發(fā)展演變成后期的多功能綜合性“城市新區(qū)”。這種政府和政策主導(dǎo)的“城鎮(zhèn)化”過程，是中國(guó)城鎮(zhèn)化區(qū)別于西方的一個(gè)重要特征。它不僅帶來了所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、社會(huì)全面轉(zhuǎn)型、自然與人文環(huán)境的持續(xù)變化，而且影響著其各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理，也必然引起開發(fā)區(qū)管理的變化和政府治理的轉(zhuǎn)型。
二、開發(fā)區(qū)發(fā)展中的管理體制變革：基于江蘇經(jīng)驗(yàn)的分析
出于引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)為初始動(dòng)機(jī)之一的開發(fā)區(qū)，從其誕生之日起，即注重借鑒境外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，在體制建設(shè)方面進(jìn)行各種嘗試和探索，形成了獨(dú)特的開發(fā)區(qū)管理體制，成為制度創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”。具有創(chuàng)新的管理體制，是開發(fā)區(qū)之所以成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域城鎮(zhèn)化引擎和載體的原因之一。而這種一開始就有創(chuàng)新的開發(fā)區(qū)管理體制在30多年的發(fā)展進(jìn)程中又歷經(jīng)多次調(diào)整變革，其體制、機(jī)構(gòu)及管理內(nèi)容和方式等，都隨開發(fā)區(qū)空間規(guī)模的擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及外部環(huán)境的變化而不斷地進(jìn)行著調(diào)整和變化，試圖始終保持其體制創(chuàng)新功能，與開發(fā)區(qū)發(fā)展保持協(xié)調(diào)和適應(yīng)。
江蘇是全國(guó)舉辦開發(fā)區(qū)時(shí)間早、發(fā)展快、規(guī)模大、效益優(yōu)的省份，目前建有各類國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)60家、省級(jí)開發(fā)區(qū)近100家，其開發(fā)區(qū)管理體制的變化大體上經(jīng)歷了體制初創(chuàng)、體制規(guī)范、體制回歸與創(chuàng)新并舉等三個(gè)發(fā)展階段。
體制初創(chuàng)始于1984年。1984年開發(fā)區(qū)啟動(dòng)建設(shè)時(shí)，各地建立精簡(jiǎn)、高效的開發(fā)管理機(jī)構(gòu)，意在創(chuàng)造吸引外資的“小環(huán)境”。例如，地處蘇州古城護(hù)城河之西、早期稱為“河西新區(qū)”的蘇州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，開發(fā)初期建立“河西新區(qū)開發(fā)指揮部”，負(fù)責(zé)新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，下設(shè)工程項(xiàng)目部等7個(gè)機(jī)構(gòu)，非常精簡(jiǎn)。1992年初調(diào)整建立河西新區(qū)管理委員會(huì)和黨的工作委員會(huì)，實(shí)行“兩塊牌子一套班子”，本著精簡(jiǎn)、高效的原則，在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)新區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)、生產(chǎn)、管理等工作，享有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，具體工作機(jī)構(gòu)僅設(shè)一辦十局共11個(gè)。同時(shí)建立“經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司”負(fù)責(zé)項(xiàng)目招商。
1992年之后，開發(fā)區(qū)建立比較規(guī)范的，又與一般行政區(qū)相區(qū)別的獨(dú)特的管理體制，進(jìn)入體制規(guī)范階段。開發(fā)區(qū)普遍地設(shè)立黨的工作委員會(huì)、管理委員會(huì)，作為當(dāng)?shù)攸h委、政府或上級(jí)黨委、政府的派出機(jī)構(gòu)，并實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”，全面負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理。具體權(quán)限則大小不一，有些是副地市級(jí)建制，享受省轄市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限;有些則屬于縣處級(jí)建制或副縣級(jí)建制，享受同級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。也有個(gè)別的開發(fā)區(qū)如蘇州工業(yè)園區(qū)，享受了省級(jí)政府的某些經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。管委會(huì)通常設(shè)置數(shù)量較少、人員精簡(jiǎn)的若干與上級(jí)或當(dāng)?shù)卣块T并不一一對(duì)應(yīng)，而是綜合性很強(qiáng)的工作部門。凡是開發(fā)建設(shè)所必需的管理內(nèi)容，管委會(huì)及其部門都不受或很少受當(dāng)?shù)卣牪块T的干涉。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)的管理主體——中共蘇州工業(yè)園區(qū)工作委員會(huì)和蘇州工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，分別是中共蘇州市委和市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)園區(qū)范圍內(nèi)的行政區(qū)域統(tǒng)一實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府職能。初期，管委會(huì)僅下設(shè)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展局等7個(gè)局，不求與上級(jí)政府對(duì)口，真正形成了“小政府、大社會(huì)”的管理體制。再如，昆山開發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)下設(shè)9個(gè)機(jī)構(gòu)，與昆山市委、市政府的54個(gè)部門對(duì)口銜接，同樣形成了比較完善而又精簡(jiǎn)高效的管理體制。[4]
21世紀(jì)初，經(jīng)歷了近20年發(fā)展的開發(fā)區(qū)，其管理體制在原先逐步規(guī)范的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了分化現(xiàn)象。有些開發(fā)區(qū)繼續(xù)保持其精簡(jiǎn)、高效的管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，有些則出現(xiàn)了職能增多、機(jī)構(gòu)增多，甚至向舊體制回歸的趨勢(shì)。例如，一些開發(fā)區(qū)通過與行政區(qū)合并，實(shí)行“兩區(qū)合一”的體制來彌補(bǔ)管理職能缺位問題，并解決管理機(jī)構(gòu)合法性問題。2002年，蘇州高新區(qū)與周邊地區(qū)所在的行政區(qū)——蘇州市虎丘區(qū)實(shí)施政區(qū)合并，開發(fā)區(qū)依托虎丘區(qū)(保留虎丘區(qū)名稱)設(shè)立一級(jí)政府，設(shè)置區(qū)人大、區(qū)政府等機(jī)構(gòu)。高新區(qū)管委會(huì)與虎丘區(qū)人民政府實(shí)行“兩塊牌子一套班子”。但是，這種兩區(qū)合并，帶來的是機(jī)構(gòu)增多、人員膨脹，乃至摩擦。不同體制間的沖突和磨合，對(duì)區(qū)域管理可能帶來更多負(fù)能量。
本世紀(jì)初，開發(fā)區(qū)管理體制出現(xiàn)向舊體制回歸跡象的同時(shí)，也出現(xiàn)再次尋求體制創(chuàng)新的新氣象。這時(shí)，國(guó)家出臺(tái)了一系列有關(guān)地方行政管理體制及開發(fā)區(qū)管理體制改革，進(jìn)一步規(guī)范開發(fā)區(qū)管理體制的規(guī)定。國(guó)家有關(guān)部門2005年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見》強(qiáng)調(diào)開發(fā)區(qū)要“堅(jiān)持和完善精簡(jiǎn)高效的管理體制”。而實(shí)際上，其精神并未得到有效貫徹。許多開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)由于新增職能，數(shù)量和規(guī)模都有擴(kuò)大。蘇州高新區(qū)1992年時(shí)僅有工作人員80多名，2000年前后增至300多名，而如今，編制性質(zhì)復(fù)雜的各類工作人員達(dá)千余人。啟動(dòng)開發(fā)區(qū)管理體制新一輪改革勢(shì)在必行。
三、開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型與管理體制面臨的問題
開發(fā)區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了重要的“增長(zhǎng)極”作用，但在全面深化改革的新時(shí)期，開發(fā)區(qū)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)新挑戰(zhàn)，管理體制面臨新問題。
近年來，開發(fā)區(qū)再次面臨內(nèi)外環(huán)境的重大變化，包括優(yōu)惠政策的終結(jié)、土地調(diào)控力度的加強(qiáng)、勞動(dòng)力成本的上升、節(jié)能環(huán)保壓力的增大等等，促使開發(fā)區(qū)加快實(shí)行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)型升級(jí)成必然趨勢(shì)。
事實(shí)上，開發(fā)區(qū)管理體制本來就先天不足。多重因素導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管理體制面臨的問題愈趨突出。主要問題有：
(一)管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明確。開發(fā)區(qū)的主要管理機(jī)構(gòu)——管委會(huì)，作為市政府的派出機(jī)構(gòu)并沒有明確的法律地位。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，……可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。”其中未有城市政府可設(shè)立“街道辦事處”以外的“派出機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，更未有設(shè)區(qū)的市——地級(jí)市可以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的規(guī)定。而現(xiàn)實(shí)中，許多國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的管委會(huì)主要是作為地級(jí)市政府的派出機(jī)構(gòu)存在和運(yùn)行的。有關(guān)地方立法和部門規(guī)章只是對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為地方政府派出機(jī)構(gòu)已經(jīng)存在的基本事實(shí)予以確認(rèn)。如國(guó)家科技部《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》明確：高新區(qū)管理的主要主體是當(dāng)?shù)氐牡厥屑?jí)以上人民政府，管委會(huì)作為開發(fā)區(qū)日常管理機(jī)構(gòu)，可以行使省市級(jí)規(guī)劃、土地、工商等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理。這個(gè)規(guī)定回避了“派出機(jī)構(gòu)”問題，而明確管委會(huì)是“開發(fā)區(qū)日常管理機(jī)構(gòu)”。雖然，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見》規(guī)定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)一般是所在地市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu);在地方性法規(guī)上，像江蘇這樣的地區(qū)，省人大常委會(huì)通過的《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會(huì)是開發(fā)區(qū)所在市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理。但這些部門規(guī)章、地方性法規(guī)與《地方組織法》并不配套。基于地方立法而存在的開發(fā)區(qū)，不具備法定的地位和權(quán)限的同時(shí)，在有些地區(qū)還導(dǎo)致區(qū)內(nèi)居民作為公民的選舉權(quán)缺失。一些地級(jí)市所轄開發(fā)區(qū)由于不是一級(jí)政府，區(qū)內(nèi)又未設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府，因而法律賦予的公民直接選舉縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。變通的辦法是：通過依托鄰近的行政區(qū)選舉人大代表的途徑實(shí)現(xiàn)公民選舉權(quán)。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)居民作為選民，擁有參加鄰近的另一個(gè)區(qū)——姑蘇區(qū)人大代表選舉的權(quán)利。一個(gè)地區(qū)的公民去選舉另一個(gè)地區(qū)的人大代表，并通過人大選舉和監(jiān)督那個(gè)區(qū)的政府，而那個(gè)區(qū)政府并不管理選舉它的那些公民所在區(qū)域公共事務(wù)，這是現(xiàn)有開發(fā)區(qū)管理體制帶來的尷尬。顯然，這與依法治國(guó)要求有差距。
(二)管理權(quán)限范圍較為模糊，機(jī)構(gòu)不斷膨脹。開發(fā)區(qū)管委會(huì)缺乏法律地位的尷尬，使開發(fā)區(qū)實(shí)際上淪為所在城市——母城下屬的一般行政區(qū)。這種狀況的直接后果是上級(jí)政府及其部門對(duì)開發(fā)區(qū)不恰當(dāng)?shù)闹苯痈深A(yù)，致使開發(fā)區(qū)作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域所應(yīng)有的管理權(quán)限范圍比較模糊，或上級(jí)政府的職能權(quán)限授權(quán)不足，有些事項(xiàng)開發(fā)區(qū)不得不呈報(bào)上級(jí)政府及其部門，影響工作效率。為應(yīng)對(duì)上級(jí)政府及其部門對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)工作的直接干預(yù)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)又不得不成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)并配備專門工作人員，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)逐步膨脹。
(三)開發(fā)區(qū)管理體制的優(yōu)勢(shì)弱化，向傳統(tǒng)體制回歸的趨勢(shì)明顯。開發(fā)區(qū)建立的新型管理體制受制于開發(fā)區(qū)外部管理體制改革滯后的影響，加之開發(fā)區(qū)空間規(guī)模擴(kuò)大、人口增加，及由此帶來的公共事務(wù)增多，開發(fā)區(qū)管理逐步擴(kuò)展到承擔(dān)較多的社會(huì)管理職能，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員增多，先前高效率的管理架構(gòu)發(fā)生變異，向傳統(tǒng)體制回歸趨勢(shì)明顯。以精干、高效著稱的蘇州工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，從原先的七局一室等8個(gè)機(jī)構(gòu)，發(fā)展為目前的十五局兩委四室等21個(gè)機(jī)構(gòu)，還有20多個(gè)掛靠機(jī)構(gòu)合署辦公，另有國(guó)家稅務(wù)局等一批派駐機(jī)構(gòu)，這樣，園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)實(shí)際上與上級(jí)政府一一對(duì)應(yīng)了。[5]原先的那種機(jī)構(gòu)精干狀況已不復(fù)存在。
(四)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能與社會(huì)管理職能之間缺乏平衡。開發(fā)區(qū)初期的主要職能是土地開發(fā)和招商引資，后來增加環(huán)境治理等職能，以及更多的公共服務(wù)。文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治安等社會(huì)公共事務(wù)隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的推進(jìn)，空間規(guī)模的擴(kuò)大和人口的集聚而日趨增多。目前，更多的社會(huì)管理職能需要開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。而實(shí)際狀況是，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能仍然偏強(qiáng)，社會(huì)管理職能顯得較弱，與開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)社會(huì)管理的需求不相適應(yīng)。這也是某些生產(chǎn)安全事故在開發(fā)區(qū)頻發(fā)的重要原因之一。
(五)社會(huì)管理法治缺失更趨明顯。承擔(dān)日趨增多的社會(huì)管理任務(wù)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)——管委會(huì)本身缺乏法律依據(jù)，而這個(gè)機(jī)構(gòu)管理開發(fā)區(qū)社會(huì)事務(wù)所依據(jù)的是各種由開發(fā)區(qū)管委會(huì)制定的條例、辦法等。由于開發(fā)區(qū)管委會(huì)自身法律地位不明確，其制定的條例、辦法就成了沒有多少法律效力，甚至是不合法的文件。管委會(huì)的具體行政行為由此處于“不合法”的危險(xiǎn)境地，許多社會(huì)管理職能難以合法有效承擔(dān)，乃至對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)及公共安全的監(jiān)管能力顯得不足，而大量的社會(huì)事務(wù)管理職能的增加又必需開發(fā)區(qū)強(qiáng)化其社會(huì)管理，提升社會(huì)治理能力。按照依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的要求，“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。[6]由此，如何解決開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)管理職能方面面臨的違法風(fēng)險(xiǎn)，成為一個(gè)棘手問題。
四、開發(fā)區(qū)管理體制的改革路徑
城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的社會(huì)管理事務(wù)日趨繁重而法治缺失日趨凸顯等諸多問題，使開發(fā)區(qū)管理體制改革成為必然。改革既是為開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供動(dòng)力和制度保障，也是主動(dòng)適應(yīng)開發(fā)區(qū)功能和形態(tài)變化對(duì)公共管理的新要求。開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展亦即開發(fā)區(qū)功能從經(jīng)濟(jì)功能向城市功能轉(zhuǎn)換過程中，面臨越來越多的社會(huì)管理任務(wù)，原有的管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，都已不適應(yīng)開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展的需要，單一的管委會(huì)這種不具有完整政府職能的管理體制必須向能夠同時(shí)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能和社會(huì)管理職能的新體制轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行體制設(shè)計(jì)，以解決開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位問題以及實(shí)際運(yùn)行中的法治缺失問題，重理開發(fā)區(qū)管理職能，強(qiáng)化社會(huì)管理，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)開發(fā)，并保持機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)高效，增創(chuàng)開發(fā)區(qū)管理體制新優(yōu)勢(shì)。
(一)以法治化為導(dǎo)向，推進(jìn)開發(fā)區(qū)新型管理體制的再設(shè)計(jì)
許多開發(fā)區(qū)已成為擁有大量居民的城市新區(qū)，而管理居民事務(wù)的機(jī)構(gòu)并不通過居民的選舉產(chǎn)生，這在民主理論上是難以解釋的。基本的政府原理告訴我們，合法性的基礎(chǔ)是同意，缺乏同意的政府，其管理是難以有效和持續(xù)的，“這也就是為什么立法機(jī)關(guān)要由人民直接選舉的最根本原因”。[7]我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表直接選舉制度表明，現(xiàn)有的基層政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)政府，以及市(縣級(jí))政府，都是建立在公民直接選舉人大代表這一民主制度基礎(chǔ)上的產(chǎn)物。這在開發(fā)區(qū)卻成了例外。有些國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)自身作為地級(jí)市政府的派出機(jī)構(gòu)存在，之下又未設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府，至多基于城市管理的需要，分設(shè)若干街道辦事處進(jìn)行基層事務(wù)管理，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)內(nèi)公民選舉權(quán)缺失，及公民表達(dá)利益訴求的基本渠道缺乏。城鎮(zhèn)化了的開發(fā)區(qū)，應(yīng)當(dāng)按照民主和法治的要求建立一級(jí)政府，形成以開發(fā)區(qū)管理體制為主導(dǎo)、開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理體制優(yōu)勢(shì)疊加的新體制，使之具有管理社會(huì)事務(wù)的合法性。換言之，開發(fā)區(qū)與所在或鄰近的行政區(qū)融合，或者成為獨(dú)立的行政區(qū)，建立一級(jí)政府，由具有法定地位的一級(jí)政府行使社會(huì)管理職能，使原先由管委會(huì)行使的社會(huì)管理職能合法化。這樣，既可解決開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)法律地位不明，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中缺乏行政主體地位和行政執(zhí)法資格的問題，也有助于解決公共管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生過程中的民主問題。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，作為一級(jí)政府，開發(fā)區(qū)政府只設(shè)置社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，而不重復(fù)設(shè)置由管委會(huì)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面管理職能的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，保留開發(fā)區(qū)管委會(huì)，實(shí)行“兩塊牌子一套班子”的體制，管委會(huì)仍然作為上一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，利用其高規(guī)格授權(quán)的優(yōu)勢(shì)，行使經(jīng)濟(jì)開發(fā)的規(guī)劃和調(diào)控職能，亦即開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能和社會(huì)管理職能由名義上的兩個(gè)組織分擔(dān)，從而獲得效率和合法性的平衡。由于一般地方政府所具有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能在開發(fā)區(qū)由管委會(huì)承擔(dān)，開發(fā)區(qū)的政府就成為真正意義上的公共服務(wù)型和社會(huì)管理型政府。
(二)從開發(fā)區(qū)新的功能定位和空間形態(tài)出發(fā)，重塑開發(fā)區(qū)管理職能，強(qiáng)化社會(huì)管理，優(yōu)化開發(fā)建設(shè)
吸收利用外國(guó)直接投資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)體制創(chuàng)新，是我國(guó)建立和發(fā)展開發(fā)區(qū)的最初目的。開發(fā)區(qū)在其30多年的發(fā)展中，也比較圓滿地達(dá)成了這些目的。當(dāng)下的開發(fā)區(qū)管理體制改革則要從有助于開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)出發(fā)，使其應(yīng)有的產(chǎn)業(yè)集聚功能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能繼續(xù)得到有效釋放的同時(shí)，平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民生福祉的改善，使開發(fā)區(qū)的社會(huì)功能得到有效實(shí)現(xiàn)。社會(huì)功能是開發(fā)區(qū)作為一個(gè)城市新區(qū)的基本功能。解決貧困問題、提供醫(yī)療衛(wèi)生和教育服務(wù)、發(fā)展社會(huì)福利、完善社會(huì)保障、追求社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)和諧等等，都是開發(fā)區(qū)作為一個(gè)具有大量異質(zhì)性人口居住區(qū)的城市新區(qū)應(yīng)有的功能。促進(jìn)開發(fā)區(qū)社會(huì)功能的完善，成為開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的基本職能和主要任務(wù)。
作為城市新區(qū)，開發(fā)區(qū)擁有越來越多的社會(huì)事務(wù)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)管理。作為開發(fā)區(qū)，其開發(fā)功能仍然不可或缺，但要優(yōu)化開發(fā)建設(shè)，更多地由企業(yè)參與和承擔(dān)開發(fā)功能，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更應(yīng)如此。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)區(qū)按照傳統(tǒng)模式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)的空間已相當(dāng)有限，在已經(jīng)走完了以政府為主、政府與企業(yè)共同開發(fā)建設(shè)的道路之后，政府可以逐步退出開發(fā)，而將職能重心偏向宏觀調(diào)控。管委會(huì)作為上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，以其高位統(tǒng)籌和調(diào)控開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且重在形成促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的良好的政策和公共服務(wù)環(huán)境。
(三)以公共服務(wù)社會(huì)化為方向進(jìn)行制度創(chuàng)新，繼續(xù)保持開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)高效優(yōu)勢(shì)
“小政府大社會(huì)”是開發(fā)區(qū)管理體制的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。這些優(yōu)勢(shì)不能隨開發(fā)區(qū)管理職能的擴(kuò)張而弱化，更不能因開發(fā)區(qū)一級(jí)政府的設(shè)立和管委會(huì)機(jī)構(gòu)的仍然保留而消失。城鎮(zhèn)化使開發(fā)區(qū)規(guī)模擴(kuò)大、人口增加，公共服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)，帶來更多公共事務(wù)需要管理。管理職能增加轉(zhuǎn)而管理機(jī)構(gòu)增多和管理成本增加應(yīng)該是常理。但應(yīng)當(dāng)通過制度創(chuàng)新來繼續(xù)保持開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)高效優(yōu)勢(shì)。
當(dāng)今一些發(fā)達(dá)國(guó)家在政府職能擴(kuò)張和政府責(zé)任膨脹的背景下，基于政府的能力有限，而盡可能地把公共事務(wù)交由社會(huì)組織去承擔(dān)，推進(jìn)政府公共管理職能社會(huì)化，從而實(shí)現(xiàn)“工作更好，成本更少”的改革目標(biāo)。其內(nèi)含的理念和所積累的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)開發(fā)區(qū)管理體制改革中首先吸收和借鑒，從而使開發(fā)區(qū)回歸其制度創(chuàng)新“試驗(yàn)田”功能。公共服務(wù)社會(huì)化，是政府公共管理職能社會(huì)化的重要路徑。打破政府壟斷提供公共服務(wù)的方式，建立多元參與的公共服務(wù)機(jī)制，著力推進(jìn)公共服外包，由政府之外的非政府、非企業(yè)的所謂“第三類部門”生產(chǎn)和供應(yīng)公共服務(wù)，承擔(dān)政府做不好、做不了或不能做、不該做，企業(yè)做亦未必有效的社會(huì)事務(wù)，這是當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。國(guó)外開發(fā)區(qū)的成功典型——美國(guó)硅谷，作為一個(gè)自發(fā)形成的特殊的高科技開發(fā)園區(qū)，政府在其中的管理權(quán)限十分有限，而硅谷制造集團(tuán)、西部電子制造商協(xié)會(huì)等各種非政府組織非常活躍，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中發(fā)揮了十分積極的作用，它們與地區(qū)政府代表協(xié)力解決開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)所共同面臨的諸如交通堵塞、環(huán)境治理、教育發(fā)展等社會(huì)和政治問題。 [10]社區(qū)組織也承擔(dān)了許多與居民生活密切相關(guān)的公共事務(wù)如文化、教育、衛(wèi)生等。政府與非政府組織及企業(yè)的合作治理，使企業(yè)在沒有被過度干預(yù)，相反在只有財(cái)政稅收激勵(lì)的情況下，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。國(guó)外開發(fā)區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)尤其值得我國(guó)開發(fā)區(qū)推進(jìn)新一輪制度創(chuàng)新所借鑒。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)逐步走向完善的當(dāng)今中國(guó)，原來或許應(yīng)該由政府包攬的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、養(yǎng)老乃至社會(huì)治安等公共事務(wù)，都可以吸引私人資本參與，或鼓勵(lì)私人資本與政府合作，形成政府與非政府組織互助合作的新型公共服務(wù)體系，以減輕政府負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力之不足。這方面，蘇州工業(yè)園區(qū)曾創(chuàng)造了一些可以推廣的成功范例。
在推行公共服務(wù)社會(huì)化，以減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)，對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)管，保證其有效地生產(chǎn)和供應(yīng)符合社會(huì)需要的公共服務(wù)，是政府不可或缺的責(zé)任。因?yàn)槔碚撋希茌犝麄€(gè)社會(huì)公共事務(wù)是政府應(yīng)盡的職責(zé)，它的每一項(xiàng)活動(dòng)都是“道德的”，只是由于能力有限，而不被看作是“經(jīng)濟(jì)的”活動(dòng)。[10]更為關(guān)鍵的是，政府要明確劃定購(gòu)買公共服務(wù)的范圍和方向。一方面向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，另一方面將可能失敗或公眾不滿意的已經(jīng)社會(huì)化市場(chǎng)化的服務(wù)及時(shí)收回或移交其他組織，確保公共服務(wù)質(zhì)量。開發(fā)區(qū)政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，同時(shí)推進(jìn)公共服務(wù)外包，讓更多社會(huì)組織參與到公共服務(wù)中來，以繼續(xù)保持開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)高效優(yōu)勢(shì)，是開發(fā)區(qū)管理體制改革的路徑選擇。
參考文獻(xiàn)：略
作者系蘇州大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)，政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)行政管理》2016年第6期
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