一、汝城縣建制村撤并的背景分析
汝城縣，隸屬于湖南省郴州市，位于湖南省東南部，與廣東、江西兩省接壤，有“雞鳴三省，水注三江(湘江、珠江、贛江)”之美稱。全縣土地面積2401平方公里，鄉鎮區劃調整前轄9個鄉10個鎮(少數民族鄉鎮5個)，308個行政村19個居委會，總人口40萬。2015年5月，汝城縣下發《鄉鎮區劃調整改革工作實施方案》，在全縣范圍內全面開展建制村撤并工作。此次鄉鎮區劃調整改革，按照優化結構、合理布局、規模適度、有利發展的要求，此次鄉鎮區劃調整的目標任務是并鄉鎮5個，合并建制村90個，重點工作是合并人口在10000人以下的小微鄉鎮和人口不足5000人的民族鄉，以及人口在1000人以下的建制村。同時，汝城縣成立由6名縣級領導帶隊19名骨干組成鄉鎮區劃工作組深入到全縣19個鄉鎮，為鄉鎮區劃調整和規模太小的建制村的合并制定方案提供第一手資料。據統計，我國目前共有300多萬個自然村、69萬個建制村， 80%的自然村人口在500人以下。村莊數量多、規模小、分布散，是典型的內耗型空間結構。當前在工業化、城鎮化、市場化、國際化的形勢下，推行建制村撤并十分必要而急迫，是統籌城鄉發展、建設社會主義新農村、推進脫貧攻堅、全面建成小康社會的內在要求，也是經濟社會發展的客觀規律。
（一）建制村撤并是城鎮化發展的必然趨勢。城鎮特有的“集聚效應”，吸引農村人口持續向城鎮轉移。過去的10年，我國城鎮化率保持年均0.8-1個百分點的增長速度，每提高1個百分點，就相當于1000萬人口從農村轉移到城鎮。2006年-2015年，我縣年均城鎮化率達41.48個百分點，累計轉移農村人口達10萬人，由此導致空心村、閑置地、廢棄地現象日益突出。根據國際經驗，當一國城鎮化率達到70％時，整個社會進入城鄉一體化階段，農村人口沒有必要繼續向城鎮轉移。一方面是農村、農民不可能消失，另一方面是農村人口若干年內持續減少，因此，建制村撤并就成為必然選擇。
（二）建制村撤并是轉變農業生產方式的迫切需要。實施建制村撤并，是農村生產關系的一次變革，有利于緩解農業生產面臨的資源、環境和市場壓力，進一步加快農業現代化進程。一是有利于土地集約化。建制村撤并，實質上是轉移和重組土地產權，實現土地產權制度創新的過程。將原本屬于多個村的耕地整合為一個村所有，土地承包經營權將在更大范圍內進行流轉，推進農業產業化。二是有利于農具機械化。集體機械可以集約使用、互補余缺；個人機械也便于通過市場化運作，在更大范圍內發揮作用。三是有利于勞動力和服務組織化。在一個小村范圍內，由于人少地少，有共同生產經營需求的農民不多；由于青壯年外流，有資金、技術實力和管理能力擔當組織牽頭責任的不多。開展建制村撤并后，有共同生產經營需求的農戶增多，能夠擔當組織牽頭責任的人才增多，農民分工與合作的客觀條件進一步具備，各類合作經濟組織必將廣泛興起。龍頭企業、鄉鎮站所與各村聯合創辦合作組織，也必然降低成本、提高效益。
（三）建制村撤并是轉變農村社會管理方式的迫切需要。一是有利于降低村級政權運轉成本。一個建制村存在，就需要成立黨支部、村委會以及群團組織，建立辦公場所，配備辦公設施，并發放村干部誤工補貼。由于服務對象不多，管理隊伍龐大，行政職能弱化，造成了執政成本過高的問題。建制村撤并后，建制村和村干部總量減少，村務開支必然大幅度減少；各村財力相對增強，村干部報酬問題相對容易解決；各村服務對象大量增加，村級政權運轉成本必然降低。據統計，我縣每減少一個建制村，年均減少支出8萬元，最高的達20萬元。本輪建制村撤并減少建制村90個，減少村官300多個，同時至少減少村干部補貼開支432萬元，節約辦公經費等1200多萬元。二是有利于選配素質過硬的村班子。目前部分農村干部年齡偏大、文化偏低、素質不高，有的村級班子長期處于軟弱、渙散、癱瘓狀態。這些問題的一個重要原因在于各村中青年勞力外流，年輕黨員不多，后備干部不多，選干部、配班子時只能“矮子里面拔將軍”。建制村撤并后，由于村莊減少，所需村干部總量必定減少；就一個村而言，人才相對增多，無疑擴大了選擇范圍，可以選配素質更高的村級班子。三是有利于推進村民自治。在建制村撤并的情況下，有監督、議事、協調、管理意識與能力的黨員、村民增多，黨員、干部、群眾來源于原先多個村，也必將促使村級班子、村干部更加注重民主執政、依法執政、科學執政。各村人口增多，思想文化融合，一村一姓、聚族而居的局面被打破，宗族作用逐漸萎縮，必將進一步強化村民自治的思想和組織基礎。同時，建制村撤并有利于鄉鎮黨委政府加強宏觀指導。有利于鄉鎮干部減少重復性勞動，提高管理效能。鄉鎮黨委、政府可以輕裝上陣，集中人力、物力、財力，進一步加強和改進對農村工作的領導。
（四）建制村撤并將為下一步村莊撤并打下良好基礎。隨著城鎮化的持續推進，原有自然村大幅萎縮，甚至消失。為了適應城鎮化、市場化、脫貧攻堅和全面建成小康的需要，在建制村撤并后，開展村莊撤并，進行資源整合勢在必行，建制村撤并是村莊撤并的一個前奏。通過建制村撤并，原有行政區域界限被打破，優勢資源進一步向中心村、大村集聚，
推動新住宅和公共生活設施建設，擴大公益設施共享面，減少對資源的需求和對環境的影響，給村莊撤并提供了內在動力。同時，通過建制村撤并，充分發揮村民自治和民間組織作用，給村莊撤并提供了良好的外部社會條件。
二、汝城縣建制村撤并存在的問題分析
（一）思想轉變難，影響政策實施。一方面村干部思想觀念沒有轉變。村干部擔心區劃調整后，選不上，連任難，而這些村干部都代表著部分村落集體，仍具有一定的影響力和號召力。特別是新老班子換屆時，落選方容易產生“拒斥心理”，參與競選者都是農村有頭有面的人物，其背后往往有一幫人在支撐和謀劃，這些人中一部分人就轉化為“另類”，與當選干部不合作，成為今后工作中的“絆腳石”。同時，現有村干部在支部里往往要擺老資格，新支書的駕馭能力大打折扣，決策時，“自行其意”的思想嚴重，很難從新村角度去把握，支部意見難以統一。另一方面群眾思想觀念沒有轉變。群眾擔心發展被“邊緣化”，辦事難、讀書難、看病難等等，在建制村撤并的前后對政府政策產生埋怨和抵觸情緒。
（二）行政管理難，影響便民服務。一是村級行政事務增多。并村后，村管理服務范圍擴大，人口增多，農村各種社會事務性工作相應增多，新的矛盾增多，情況更加復雜，而并村后干部職數相對減少，后續管理工作難度會加大。二是治理難度加大。用老村的辦法來治理新村行不通，新干部對合并進來的村情況不了解，開展工作受到限制。調研過程中村干部普遍反映，現有辦公設施不夠，黨員教育學習會議召集成本高。干部居住分散，碰頭商量事情難度大。各村原有的“土政策”差異大，過度到新村后，政策延續執行難度大等等。三是便民服務工作難到位。建制村撤并后，學校、衛生室等公共服務設施將布局調整，一些公用服務站點將會被撤銷合并，加之農村道路交通等基礎設施并不完善，保留的公共服務機構短期難以達到應有的輻射半徑和服務水平，造成一部分偏遠村組特別是山區偏遠村組群眾辦事、就醫、上學困難。并村后，村辦公室外遷，有的人生地不熟，有的路遠，給村民辦事帶來不便，對村民的各項服務很難保證。
（三）資產債務難，產生新的糾紛。一方面群眾對資產債務處置存在疑慮。建制村撤并，各村的集體資源資產多寡不均，債權債務也不統一，普遍存在“大村不愿意與小村分利”，“富村不愿意給窮村還債”的現象。盡管在并村過程中，政府已出臺意見確保資產不平調和各方利益受保護，明確一些具體的制度措施，但村民還是擔心隨著時間推移，自己的利益會慢慢侵吞。若不妥善處理，勢必激發新村矛盾，甚至引發群體性事件。另一方面群眾對既得優惠政策存留的疑慮。在調研過程中，一些國家政策傾斜村擔心并村后優惠政策受到影響，特別是一些省級扶貧村，擔心優惠政策被取消。同時，部分弱勢小村，擔心在爭取公共服務項目資金時失去優勢，發展逐漸被“邊緣化”。
（四）資源整合難，阻礙產業發展。一是村干部對新村發展思路普遍不清。調研中發現，問及村干部對合并后村級發展有什么打算，普遍思路不清或根本沒有思考，有發展規劃的也只是局限于本村。二是對現有村級資源整合缺乏辦法。對尚有集體收入的建制村，如未征土地的耕種、征用發展用地兌現、村代征地問題、山林管理問題，如果利益處理不當，可能會影響各項改革的推進，甚至產生新的矛盾。三是對發展資源的爭議競爭。以白水瑤族鄉扶蒼山村為例，我縣扶蒼山開發已經被列入十三五旅游發展規劃，已經有多家競爭開發扶蒼山旅游產業。2015年按規劃將發龍村、水口村、豐城村合并為扶蒼山村，但由于扶蒼山80%的山林權屬歸豐城村所有，且歷史沿革扶蒼山道路及景點集中在豐城村，因在并村過程中三村未達成一致，最終豐城村未并入扶蒼山村，在扶蒼山開發中勢必產生競爭行為，會影響整體發展。
（五）城邊農村融城難，政策執行不一。隨著城鎮化建設不斷推進，一些城邊村土地已逐步被征收，區位上已經融入到城區，并在此次行政區域調整中被劃入街道辦事處管理，但是融城難題依舊存在。一方面這些村的村干部既要管理社區事務，又要管理農村事務，但村級運轉經費和村干部工資不及社區的一半，“同工不同酬”現象嚴重；另一方面，這些村的村民建房審批、計生罰款等行政審批和稅費征收項目執行著較高的城區標準，兵役補貼、低保、工傷死亡補助等社會福利政策去執行著較低的農村標準，“同城不同命”的現象嚴重。
三、破解建制村撤并問題的對策建議
建制村撤并是經濟社會發展的客觀規律，是新形勢下農村改革發展的必然產物。建制村撤并矛盾錯綜復雜，事務千頭萬緒。如何未雨綢繆、理順關系、促進融合發展，事關農村穩定和長遠發展的大局，事關全面建成小康社會大局。必須從大局和高度出發，樹牢“大村”的理念，以科學的發展觀為指導，著力解決存在的共性和個性問題，方能激發出新村的優勢，實現農村的和諧發展。
（一）在落實區域調整政策上，堅持統籌兼顧協調推進。建制村撤并要抓住時間節點，要保證平穩過渡。撤并前，要早宣傳、早發動，讓基層干部群眾充分認識到行政區劃調整的重大意義。對長期在外務工的村民，進行電話聯系，分別征求意見，確保全縣村民家喻戶曉、人人皆知。撤并中，要給干部群眾預留撤并的“緩沖期”，避免短期內潛辦推進造成對立；在制定撤并方案的時候充分尊重群眾意愿和歷史沿襲，不能簡單的“拉郎配”，減少基層震蕩；在加快城市擴容減少的同時，要配套推進城邊村改社區、村改居步伐，杜絕區劃調整中“同城不同命”等現象。撤并后，要加強村干部學習培訓，召開群眾會議，統一思想，共謀發展；要做好落選村干部、村老干部、老黨員的思想工作，引導他們加入到村級發展建設中來。
（二）在完善村級治理上，堅持問題導向對癥下藥。一是配強臨時村干隊伍。在新村合并后新村班子尚未選舉前的過渡期間，要及時組建臨時工作小組主持新村工作，臨時工作小組成員可以由鄉鎮駐村領導干部、第一書記、原合并兩村優秀村支干部組成，確保過渡期間村級工作正常開展。新設立的村要按照人口比例適當增加村干部職數和辦公經費，允許村支委在過渡期臨時聘請落選村干，并計滿過渡聘用村干部工齡。二是明確過渡時期村干部待遇和村級工作經費。例如，我縣規定建制村合并后，村干部的待遇和村級工作經費依然保留至2017年7月止。2017年村委會換屆落選的村干部，在本次合并建制村工作中表現良好、起到積極作用的、經鄉鎮街道綜合考評合格的、離享受村老干部補貼待遇差3年以內的給予享受村老干部補貼待遇。村級工作經費保留至2017年7月。三是優化村干責任分工。要打破村干部“群分、類聚”格局，解決“人浮于事”的突出問題，進一步“細化分工，明確職責”，淡化“老村界”，促進融合，最后達到統一領導的目標。在工作片劃分和干部的調配環節，充分發揮黨組織的引領作用，打破行政壁壘和人際關系網，把責任固定下來，把“抱團”的思想給徹底沖散。四是盡快縮短合并村的磨合期。加快推進新村村級工作規范化建設，建立重大村務公決制、村級事務聽證制、村級事務提議制、村級財務公示制、財務管理制度、財務審計制度、民主聽證會制度、村干部工作報告制和村民事務全程代理服務制等相關工作制度，規范村務決策程序，暢通村情民意交流渠道。加強財務管理，確保新村規范運作，進一步規范財務操作規程，嚴格財務管理制度，加強對財務管理人員的培訓，加大村務公開力度，提高村務透明度。
（三）在優化便民服務上，堅持以人為本加大投入。一是加大涉農資金整合力度，提升撤并建制村財力保障。要以湖南省列入財政部涉農資金整合試點的機遇，強力推進我縣涉農資金整合。出臺相關扶持政策，設立建制村撤并專項資金，在涉農資金方面給予撤并建制村，特別是對偏遠村莊的財政傾斜力度，為村組“強身健體”。二是加大部門協調配合，推進合并村組基礎設施建設。縣直各職能部門要協調配合，統一立項，優先解決合并村組的基礎設施不完善、公共服務水平低下等問題。組織、民政部門要加快推進被撤并建制村便民服務站的建設；交通部門要加快推進合并村組之間的道路聯通和提質升級；水利部門要及時解決合并村的集體飲水問題；衛生、教育部門要在保持原有服務站點大體不變基礎上，加大投入優化學校、衛生服務所基礎設施配套建設，避免加劇“上學難、就醫難、辦事難”的問題。三是加大村組活動中心建設，實行村干部坐班代辦制度。新合并村組后，黨員干部隊伍壯大，村級服務對象增多，會出現現有辦公設施不夠，場地擁擠的現象，要因地制宜地整合現有辦公資源、擴建村組活動中心，使黨員教育學習和村級會議召開由足夠的場地，以使基層組織生活開展“硬起來”、經常性地持續下去。
針對干部居住分散，群眾辦事找不到人的現象，嚴格執行村干部坐班代辦制度。要求村干部輪流到村級服務中心辦公，每天必須保證有兩名村干部在崗，法定假日也要保證有人值班。嚴格坐班、輪流坐班，隨時處理村內事務，傾聽民聲，了解民意，解決民需，讓群眾擺脫“找人難、辦事難”的困境，杜絕村干部只忙活自己的“一畝三分地”，基層陣地“唱空城計”的現象。要進一步完善和規范黨務政務公開欄，確保群眾辦事便利化，懸掛“村干部公示牌”，標明村干部基本信息和聯系方式，保持手機暢通，隨時解決村內事務。
（四）在資產債務處理上，堅持理清關系民主理財。一是全面加強撤并村組資產債務清理。例如，我縣村級財務清理工作由縣農經站制定方案，財政局配合，鄉鎮街道負責實施，建立了以村支書部書記任組長，村、組干部和村民代表參加的村級清產核資組，負責本村集體資產和債權債務的清理工作，并將清理結果張榜公布，做好“明白賬”。二是積極化解村級債務，防控村集體資產流失。要剝離撤并建制村各資產債務，統一制定處理方案。設立專項資金，通過財政轉移支付、專項資金撥付等形式，逐年逐步化解鄉鎮、村級集體債務；及時出臺撤并建制村閑置資產處置方案，盤活辦公場所，確保國有資產保值增值。三加強農村“三資”管理，曬出村級賬本。資金、資產、資源的“三資”管理，貫穿村務管理的全過程，是老百姓最關注的內容，也是關系到新并村級是否穩定、和諧的大事。既要把它當成“財務”管理，也要把它當成“矛盾”來管理。要做到摸清底子，登記造冊；建立“三資”處置小組和監督小組，做到依法、公正、公開，處理情況資料整理歸檔，同時要在村民代表大會上公開報告，保證村民的知情權，減少村干部濫用職權的機會，減少因此而上交、上訪的各種信訪問題。四是加強制度執行，嚴厲打擊違法違規行為。制定建制村撤并賬務管理制度規范，杜絕建制村撤并前的突擊花錢、違規舉債、變賣集體資產等行為，村級資產財務要按照債務與收益由各原始村負責收益和償還，新合并村所產生的收入和開支實行新賬統一管理。在并村工作中，由縣紀委下發相關文件，對全縣干部在并村工作中，亂表態、打招呼、干預干擾并村工作，以及推諉扯皮、不作為、亂作為、違規轉移、轉借、轉讓集體資源等行為進行嚴厲問責，用最嚴“戒尺”為并村工作“保駕護航”。
（五）在村級經濟發展上，堅持整合資源共同致富。要牢牢堅持“產業主導，全面發展”主體戰略，整合農村發展資源，集中公共投入，拓展和優化農村產業發展空間。一是加大發展規劃指導。縣直和鄉鎮（街道）要成立工作組，利用縣級第一書記駐村、鄉鎮干部聯村和脫貧攻堅對接等，因地制宜，一村一策，加大對撤并建制村發展規劃指導。要最大限度地給鄉鎮下放事權、財權和人財，發動鄉鎮（街道）加大撤并建制村產業發展建設，明確被撤并村組區域發展定位。二是加大撤并建制村產業扶持投入。在每年的公共財政支出中，安排一定比例資金投入到基礎設施和民生項目建設，推動撤并建制村均衡發展；要結合精準扶貧工作，強化產業幫扶，加快完善土地流轉經營、林權認定抵押、發展農業合作社等精準扶貧措施，進一步推動農村資源整合，實現農民脫貧致富。三是打造村級為民務實班子。鄉黨委政府要加強對新村首屆班子工作的引導，幫助其深入分析村情、充分挖潛、找準發展的定位和方向。要配齊配齊村級領導班子，培養吸引一批年富力強、思想覺悟高、有帶頭發展致富意愿和奉獻精神的黨員積極分子到村級組織中來。要加強村級干部的培訓，引導其站在發展全局，杜絕小團體、小算盤的狹隘思想。村干部心中要時刻有一本“發展藍圖”和“明白賬”，整合資源優勢，努力鞏固壯大村級集體經濟；要有一套清廉機制，著力加強村級黨員干部的黨風廉政建設，實行村干部履職承諾和辭職承諾制度的約束。四是充分利用民間資本和智囊。鄉鎮和村組要充分引導激發民間組組、在外知名人士投身建設家鄉熱情，善于吸引和利用民間資本和民間智囊，走共同發展的路子，只有這樣才能搶抓到更多的機遇，實現更好、更快的發展。五是針對村民對并村的誤區。建議預留時間，讓民間有識之士廣泛參與討論，避免少數村干部“一言堂”、個人主義思想。如扶蒼山村的撤并，建議由鄉政府成立工作組，深入基層調研，廣泛征集村民意見，從在扶蒼山發展全局的高度，將豐城村并入扶蒼山村，謀劃整體發展，促進山區脫貧致富和發展共享。
作者單位：汝城縣財政局
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