1983年春，社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通帶領(lǐng)調(diào)查組第6次訪問(wèn)江村，此時(shí)距他寫(xiě)作經(jīng)典著作《江村經(jīng)濟(jì)》已經(jīng)過(guò)去了45年。在江村所在的江蘇省吳江縣進(jìn)行調(diào)研的一個(gè)月期間，他發(fā)現(xiàn)自1950年代到1970年代初，吳江縣小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量一直處于停滯甚至下降狀態(tài)。以銅羅鎮(zhèn)為例，1952年全鎮(zhèn)人口2475人，到1982年人口普查時(shí)這一數(shù)字已經(jīng)降到2007人，30年來(lái)城鎮(zhèn)人口下降了19%。
費(fèi)孝通曾多次公開(kāi)提到這一經(jīng)歷。按照他的預(yù)想，照此下去，農(nóng)村人口都涌進(jìn)城市，只會(huì)帶來(lái)西方國(guó)家正在經(jīng)歷的“大城市病”。當(dāng)時(shí)，中國(guó)的全國(guó)人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到12億，有人估計(jì)，在未來(lái)20年內(nèi)，全國(guó)大約有5億左右的農(nóng)村人口會(huì)離開(kāi)農(nóng)業(yè)。費(fèi)孝通認(rèn)為，中國(guó)城市化要走小城鎮(zhèn)模式，要“及早研究小城鎮(zhèn)社區(qū)的空間布局”，“農(nóng)民安心在小城鎮(zhèn)生活，才是小城鎮(zhèn)發(fā)展的出路。”
后來(lái)，他先后撰寫(xiě)了《小城鎮(zhèn)，大問(wèn)題》等一系列文章，對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性進(jìn)行呼吁。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，理論上一直是中國(guó)近30年來(lái)城市化道路的一種選擇。然而，在具體實(shí)踐過(guò)程中，大城市的瘋狂擴(kuò)張以及多種其他因素，卻擠壓了小城鎮(zhèn)的生存發(fā)展空間。衰落，成為小城鎮(zhèn)面臨的普遍現(xiàn)實(shí)。
“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”
中國(guó)小城鎮(zhèn)的形成，是商品生產(chǎn)和商品交換日益發(fā)展的產(chǎn)物。《禮記》中所記載的“貨力為己，大人世及以為禮，城郭溝池以為固”，就是小城鎮(zhèn)興起的象征。換句話說(shuō)，從一開(kāi)始，中國(guó)的小城鎮(zhèn)就擔(dān)負(fù)著一種角色，即聯(lián)結(jié)城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)紐帶和區(qū)域性的行政、商業(yè)中心。
費(fèi)孝通在《小城市，大問(wèn)題》一文中對(duì)于小城鎮(zhèn)的這種角色進(jìn)行了描述。當(dāng)時(shí)，他在吳江發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)擺渡船與外界進(jìn)行商品交易。小鎮(zhèn)下屬的鄉(xiāng)村將購(gòu)買(mǎi)需求寫(xiě)好，放在船上的搖籃里，一旦船靠岸，小鎮(zhèn)的人就會(huì)聚集而來(lái)按照搖籃里寫(xiě)的需求準(zhǔn)備物品。依靠著兩三百條船，小鎮(zhèn)成為商品和物資的集聚地。不過(guò)，這時(shí)候的小城鎮(zhèn)都處于一種自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)，依附于農(nóng)業(yè)，所交換的產(chǎn)品基本上是為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村服務(wù)的小農(nóng)具和簡(jiǎn)單的日用消費(fèi)品，市場(chǎng)非常狹小。
早在1955年6月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)關(guān)于設(shè)置市鎮(zhèn)建制的決定和標(biāo)準(zhǔn)》中，就明確了小城鎮(zhèn)的定位：市、鎮(zhèn)是工商業(yè)和手工業(yè)的集中地。出于規(guī)范的考慮，在標(biāo)準(zhǔn)中，建制鎮(zhèn)被規(guī)定為經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)的鎮(zhèn)，其常住人口在2000人以上，其中非農(nóng)業(yè)人口占50%。
不過(guò)，小城鎮(zhèn)的繁榮卻是從上世紀(jì)80年代開(kāi)始的。當(dāng)時(shí)，農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)力的積極性空前高漲，大批農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，興辦第三產(chǎn)業(yè)。
就是在這一時(shí)期，費(fèi)孝通在吳江縣進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，原本凋敝的小城鎮(zhèn)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展而有重新勃興的趨勢(shì)。他判斷，這將是我國(guó)農(nóng)村又一次大變革的開(kāi)始。他的相關(guān)思考最終變成寫(xiě)成《小城鎮(zhèn)，大問(wèn)題》《小城鎮(zhèn)，再探索》《小城鎮(zhèn)，蘇北初探》《小城鎮(zhèn)，新開(kāi)拓》等四篇文章，產(chǎn)生了極大的影響。他所主張的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”思想，由此成為改革開(kāi)放初期農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主流思想之一。
當(dāng)時(shí)，在團(tuán)中央任職的李克強(qiáng)正在攻讀北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士、博士學(xué)位，他也注意到這一現(xiàn)象。李克強(qiáng)的論文《論我國(guó)經(jīng)濟(jì)的三元結(jié)構(gòu)》榮獲了中國(guó)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)學(xué)界最高獎(jiǎng)項(xiàng)——孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)的論文獎(jiǎng)，其中提到：“需要根據(jù)農(nóng)村工業(yè)部門(mén)趨向于集中分布的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，因勢(shì)利導(dǎo)，使農(nóng)村人口順乎自然地向小城鎮(zhèn)集中，并不失時(shí)機(jī)地進(jìn)行交通運(yùn)輸?shù)仍O(shè)施的建設(shè)，逐步發(fā)展中小城市。”
與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，大城市迅速崛起所引發(fā)的大城市病問(wèn)題引起了中國(guó)的注意。1800年以前，百萬(wàn)人口以上的大城市全世界只有兩座；至1900年發(fā)展到17座，平均近7年增加1座；1950年至1980年期間更發(fā)展到243座，平均每年增加近6座。在世界范圍內(nèi)，人口500萬(wàn)以上的大城市在1950年只有6座，到1982年這一數(shù)據(jù)已達(dá)到25座。
大城市的迅速擴(kuò)展帶來(lái)的后果顯而易見(jiàn)。上世紀(jì)六七十年代，東京城市病進(jìn)入最為嚴(yán)重的時(shí)期，表現(xiàn)為人口、勞動(dòng)力的集中導(dǎo)致地價(jià)上漲、環(huán)境惡化、生活成本增加等。而倫敦則出現(xiàn)“霧都”事件。
因此，在鄉(xiāng)村集市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，1980年中共中央書(shū)記處要求“今后北京人口任何時(shí)候都不要超過(guò)一千萬(wàn)”。同年，全國(guó)城市規(guī)劃會(huì)議明確提出，“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針。這對(duì)于已經(jīng)啟動(dòng)的小城鎮(zhèn)發(fā)展顯然是一個(gè)極大的促進(jìn)，全國(guó)各地隨即普遍制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政，并普遍征收城鎮(zhèn)維護(hù)費(fèi)，以促進(jìn)小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)。
1987年到1991年，全國(guó)新設(shè)城鎮(zhèn)1737個(gè)，平均每年增加347個(gè)；1992年一年全國(guó)新設(shè)城鎮(zhèn)2084個(gè)，比前5年的總和還多347個(gè)，1993年到1994年則有1671個(gè)。
然而，在清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授蔡繼明看來(lái)，這時(shí)候鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，是一種低級(jí)的、初級(jí)的城鎮(zhèn)化，因?yàn)樗皩?shí)際上造成了資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞”。
被大城市“碾壓”
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，上世紀(jì)80年代一度紅火的農(nóng)村集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)漸漸消失，小城鎮(zhèn)的發(fā)展動(dòng)力也因此銳減。這個(gè)時(shí)候，小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略顯得有些不合時(shí)宜了。1989年公布的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》將城市發(fā)展方針定為，“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”。
這一提法的初衷是不希望大量人口聚集到大城市，避免出現(xiàn)某些發(fā)展中國(guó)家常見(jiàn)的大城市里的貧民窟。然而，在這一時(shí)期，土地城市化成為GDP和財(cái)政快速增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力，特大城市和大中城市的地域規(guī)模迅速擴(kuò)大，而且出現(xiàn)城市越大聚集經(jīng)濟(jì)效益越明顯的趨勢(shì)。
這一動(dòng)力的影響持續(xù)至今，并呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)的鮮明特征，即政府先做規(guī)劃，使得城市規(guī)劃面積不斷擴(kuò)大；然后開(kāi)始征地，對(duì)外招商引資、建新城。而小城鎮(zhèn)的發(fā)展相比之下則黯然失色，城鄉(xiāng)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。
1998年，中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中若干重大問(wèn)題的決定》中正式提出了“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的問(wèn)題。1999年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基在九屆全國(guó)人大二次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中說(shuō)，“要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。”同年，時(shí)任中共中央總書(shū)記江澤民也在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個(gè)大戰(zhàn)略。”
但是，小城鎮(zhèn)的衰落趨勢(shì)并沒(méi)有得到有效遏制。小城鎮(zhèn)人口大量外流、經(jīng)濟(jì)蕭條，小城鎮(zhèn)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)之間的紐帶作用愈發(fā)松散，有的縣域城鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口只有7000人左右，相當(dāng)多的建制鎮(zhèn)居民數(shù)量不足5000人。
與此同時(shí)，鄉(xiāng)村的空心化已經(jīng)是不可回避的現(xiàn)實(shí)。隨著全國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和勞動(dòng)力成本的上漲，鄉(xiāng)村工業(yè)越來(lái)越失去了原來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)力，新興產(chǎn)業(yè)逐步向大中城市和工業(yè)園區(qū)、新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)聚集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空了；其次，年輕人都出外打工闖世界，巨大的城鄉(xiāng)差距使他們不愿意再生活在鄉(xiāng)村，農(nóng)村成為老年人社會(huì)，農(nóng)業(yè)成為老年人的工作。
在此情況下，失去生存基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的欠債問(wèn)題也越來(lái)越突出，據(jù)有關(guān)學(xué)者的調(diào)查估計(jì)，現(xiàn)在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)2000多億元。高額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)大大削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力，有些地方甚至發(fā)不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資。
“總體看，小城鎮(zhèn)缺乏政策支持，人口向大中城市集中越來(lái)越明顯，小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展總體還相當(dāng)滯后。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師趙暉總結(jié)，小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后最根本的原因、也是面臨的最大挑戰(zhàn)，就是我國(guó)塔式級(jí)別化行政體制使優(yōu)質(zhì)資源向上一級(jí)行政中心集聚，處于最底層的小城鎮(zhèn)很難發(fā)展。
2015年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到56.1%，新增城鎮(zhèn)人口達(dá)5.59億人。在如此大規(guī)模快速城鎮(zhèn)化背景下，中國(guó)大城市病問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。2011年，中國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)規(guī)模達(dá)2.11億人，而城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口僅0.7億人，前者是后者的3倍。
另一組數(shù)據(jù)也提供了證明：1949年，全國(guó)城市總數(shù)為132個(gè)，其中特大城市僅5個(gè)，2012年中國(guó)城市總數(shù)為657個(gè)，其中特大城市為66個(gè)。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇、環(huán)境質(zhì)量下降、交通擁堵嚴(yán)重、空氣污染嚴(yán)重、房?jī)r(jià)上漲過(guò)快等問(wèn)題凸顯。“全世界人口超過(guò)500萬(wàn)的大城市，97%在中國(guó)。中國(guó)的城市變?yōu)榱恕活^(大城市)喘不過(guò)氣，一頭(小城鎮(zhèn))嗷嗷待哺’。”新常態(tài)智庫(kù)研究院院長(zhǎng)彭真懷說(shuō)。
浙江的啟示
相比于中國(guó)城市的發(fā)展困境，歐美國(guó)家卻開(kāi)辟了另一條發(fā)展道路，即著重于促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，尤其是發(fā)展有特色的小鎮(zhèn)，將人口和就業(yè)以及相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施聚集在小鎮(zhèn)上。
居住在特色小鎮(zhèn)已成為許多人的追求。德國(guó)的城市化率已達(dá)90%以上，其中70%的人口居住在小城鎮(zhèn)。美國(guó)格林尼治的對(duì)沖基金小鎮(zhèn)，一個(gè)鎮(zhèn)上就聚集了500多家對(duì)沖基金，對(duì)沖基金規(guī)模占了全美國(guó)接近三分之一的規(guī)模。美國(guó)加利福尼亞州的門(mén)羅帕克，納斯達(dá)克一半以上的高科技公司的投資都來(lái)自這個(gè)小鎮(zhèn)。瑞士東部小鎮(zhèn)達(dá)沃斯更是作為世界經(jīng)濟(jì)論壇舉辦地和冰雪運(yùn)動(dòng)勝地而聞名于世。
國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)給予中國(guó)政府和學(xué)者不少啟發(fā)。畢竟在中國(guó)目前也已出現(xiàn)了類(lèi)似的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。比如，中國(guó)的紡織業(yè)已經(jīng)逐步從大城市轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)，形成三大名鎮(zhèn)：以化纖布紡織為特色的浙江紹興柯橋鎮(zhèn)，以毛紡織為特色江蘇江陰新橋鎮(zhèn)，以棉紡織為特色的山東鄒平魏橋鎮(zhèn)，其生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平、品種質(zhì)量、市場(chǎng)占有率在全球都居第一位。
2014年，浙江省政府開(kāi)始打造特色小鎮(zhèn)，隨后這一模式被全國(guó)所仿照。2016年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部公布《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出到2020年我國(guó)將培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。
對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，尋求一條新的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已經(jīng)迫在眉睫，培育新生中小城市成為國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。2017年的《政府工作報(bào)告》提出，“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。”
中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長(zhǎng)、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵認(rèn)為，未來(lái)，小城鎮(zhèn)將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)饽夭实囊还P。而特色小鎮(zhèn)的提出，是對(duì)我國(guó)三十年城市化道路的一種總結(jié)：我們或許可以通過(guò)合理的城市群、大中小城市分布，推進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展來(lái)更好地帶動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
李鐵說(shuō)，“在特色小鎮(zhèn)的空間里，推動(dòng)所需創(chuàng)業(yè)成本較低的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而尋求一種新型的城鎮(zhèn)化道路。這個(gè)意義是很重大的。”不過(guò)，他也表示，必須在城市管理體制和資源分配上給小城鎮(zhèn)更多的機(jī)會(huì)，這樣才能使小城鎮(zhèn)利用它的優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納更多的人。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：咸寧新聞網(wǎng) 2017-07-20
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