上海的集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革自2014年開始，并預(yù)計(jì)于2017年基本完成。作為全國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)底子最厚的地區(qū)，上海的集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革被各界寄予厚望；如今已進(jìn)入第二個(gè)年頭，明年就是“交卷”的時(shí)候了。
然而近期調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)，上海集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革仍存在以下問題，尤其是政經(jīng)“分而不離”，仍是“三塊牌子一套人馬”。為何會(huì)出現(xiàn)這種情況？改革遇到了何種障礙呢？
改革的基本情況
為推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，上海市進(jìn)行了核資清產(chǎn)、農(nóng)齡調(diào)查、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、建立公司或合作社等多個(gè)階段。各區(qū)縣一般以農(nóng)齡為基礎(chǔ)，結(jié)合土地等要素，進(jìn)行股份分配。目前參與集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的是非資源性經(jīng)營資產(chǎn)。
目前產(chǎn)權(quán)改革的集體經(jīng)濟(jì)組織主要采取股份合作社、有限責(zé)任公司、社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社三種形式，一般以發(fā)展租賃業(yè)務(wù)為主，積極探索其他管理集體資產(chǎn)模式。
2014年10月24日，上海市政府發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革若干意見》，全市644個(gè)村開始村級產(chǎn)權(quán)制度改革，至2014年底全市有542個(gè)村已完成改革。至此，全市已有784個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立了有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社或經(jīng)濟(jì)合作社。未撤村改制的建立社區(qū)股份合作社的有600多家。上海市正以建立農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社為主要改革模式，推動(dòng)具備條件的村全部啟動(dòng)改革。
而社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社雖然被認(rèn)為是上海市改制后集體經(jīng)濟(jì)組織最主要的形式，但其性質(zhì)缺乏全國性的認(rèn)定。社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社由區(qū)縣政府頒發(fā)證明書，并可憑證明書申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼證，到金融機(jī)構(gòu)開設(shè)賬戶，建立會(huì)計(jì)制度，實(shí)行收益分配制度。
社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社有以下特點(diǎn):
一是社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社不具備法人地位，只需要繳納企業(yè)所得稅，成員獲得分紅后，不需要繳納個(gè)人所得稅。
二是由上海市農(nóng)委統(tǒng)一頒發(fā)的《上海市農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織證明書》(以下簡稱“證明書”)，并憑證明書向質(zhì)量技監(jiān)部門申請獲得組織機(jī)構(gòu)代碼。
三是農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社雖不具備法人地位，但可以作為投資主體興辦企業(yè)。
社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社，量化集體資產(chǎn)后，以農(nóng)齡為主要依據(jù)，將股份分發(fā)給社員，社員根據(jù)股份享有分紅的權(quán)利。其管理模式也與公司并無差別，實(shí)行公司化的“三會(huì)”管理，即作社員(代表)大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。
社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社法律性質(zhì)不明確
《憲法》第八條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)……國家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”
由此可見，在憲法上集體經(jīng)濟(jì)組織具有重要的地位，并可以參與市場經(jīng)營活動(dòng)，但是并未明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律性質(zhì)和組織形式。
《土地管理法》第十條也規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理……已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”
由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有管理村集體資產(chǎn)的權(quán)利，可對村土地、資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營、管理、收益。
社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社作為原集體經(jīng)濟(jì)組織改制后設(shè)立的組織，正經(jīng)營管理集體財(cái)產(chǎn)，參與市場經(jīng)營活動(dòng)。但因欠缺全國性的法律對社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社的法律地位進(jìn)行規(guī)定，因此社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社的法律性質(zhì)是法人還是非法人存在爭議;如果是法人的話，是企業(yè)法人、農(nóng)民專業(yè)合作社法人還是社團(tuán)法人，都是值得探討的。
主體地位不明確，與村民委員會(huì)關(guān)系混亂
長期以來村黨支部、村委會(huì)、村民代表會(huì)議與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織高度合一，在功能上、財(cái)務(wù)上、管理上不分家。但在組建社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社后，“三會(huì)”制度(理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、社員大會(huì))的建立及其客觀運(yùn)行上要求村委會(huì)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離。
無論改制前或改制后的村集體經(jīng)濟(jì)組織，都兼具經(jīng)濟(jì)功能和社區(qū)功能的雙重功能。在村委會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)資金無財(cái)政保障的情況下，村委會(huì)、村經(jīng)合作社之間如何合理分工、如何建立科學(xué)規(guī)范的組織制度、管理約束機(jī)制已成為新的問題。
社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社作為集體資產(chǎn)的管理者，應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理職能，具有獨(dú)立的地位。但由于農(nóng)村長期由村民委員會(huì)管理，社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社仍被村民委員會(huì)控制，依附于村民委員會(huì)，影響經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮。這是一定歷史發(fā)展的結(jié)果。
我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的演化經(jīng)歷了由初級合作社———高級合作社———人民公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)———鄉(xiāng)村基層組織的演化過程。而村民委員會(huì)正是在村的演化過程中逐步形成的。在改革開放以前，村一級是由生產(chǎn)大隊(duì)統(tǒng)一經(jīng)營、管理農(nóng)民集體所有的生產(chǎn)資料。撤社建鄉(xiāng)后，生產(chǎn)經(jīng)營、管理職能由大隊(duì)轉(zhuǎn)向村委會(huì)。村委會(huì)延續(xù)了生產(chǎn)大隊(duì)經(jīng)營、管理農(nóng)民集體所有財(cái)產(chǎn)的職能，享有村農(nóng)民集體所有的土地的發(fā)包權(quán)、對集體財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)以及作為訴訟主體參與訴訟活動(dòng)。
因此，在這一演變過程中，村民委員會(huì)其實(shí)是在行使村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，具有了管理集體經(jīng)濟(jì)的職能。在產(chǎn)權(quán)改革準(zhǔn)備過程中，也是由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)、核查資產(chǎn)等一系列前期準(zhǔn)備工作。產(chǎn)權(quán)改革完成后，仍有不少村仍然是“三塊牌子一套人馬”，村民委員會(huì)牢牢掌握集體經(jīng)濟(jì)管理，社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社形同虛設(shè)。
社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社自身管理問題
社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社，是集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體財(cái)產(chǎn)折股量化到個(gè)人。
它的實(shí)質(zhì)是將集體資產(chǎn)的所有權(quán)和分配權(quán)分離，全體社員成為社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社的股東，股東享有知情權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和分配權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。但實(shí)踐中，存在社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社資產(chǎn)和收益狀況缺乏公開，社員代表實(shí)質(zhì)不能代表社員，維護(hù)社員權(quán)利的情況。
產(chǎn)權(quán)改革后，原村民成為社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社的“股東”，原村員有權(quán)參加社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社的社員大會(huì)或社員代表大會(huì)，社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社應(yīng)及時(shí)向原村員公開資產(chǎn)狀況。《物權(quán)法》第六十二條規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財(cái)產(chǎn)的狀況。”《農(nóng)業(yè)法》七十三條第三款同樣也規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)對涉及農(nóng)民利益的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民公開，并定期公布財(cái)務(wù)賬目，接受農(nóng)民的監(jiān)督。”
因此，社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社作為集體經(jīng)濟(jì)組織的形式之一，也應(yīng)當(dāng)向原村民公布資產(chǎn)和經(jīng)營狀況。但在實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民缺乏了解經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營狀況的途徑，股民的知情權(quán)流于形式。
參加社員代表大會(huì)的成員比例不盡合理，一般都是由村委會(huì)推選的老黨員。由于年齡、文化等的限制，這些代表一般不理解社員代表大會(huì)上審議的內(nèi)容，無法有效行使管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。社員代表制度執(zhí)行不力也導(dǎo)致了社員對經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營狀況的不了解，對社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社缺乏信心，影響產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)行。
另外，試點(diǎn)中還存在“土地作為資源性資產(chǎn)是否應(yīng)進(jìn)行量化”、“改制后出生的嬰兒是否是集體組織成員”等具體操作問題，也存在爭議。
社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社是產(chǎn)權(quán)制度改革的創(chuàng)新，對保障農(nóng)民利益也具有至關(guān)重要的作用。但目前社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社法律地位缺乏、與居委會(huì)關(guān)系混亂、社員權(quán)利無法保障等一系列問題，都將影響社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社的發(fā)展，影響農(nóng)民利益。
對此，應(yīng)當(dāng)通過立法確立社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社的企業(yè)法人地位，給予社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社必要的經(jīng)營自主權(quán)。與村委會(huì)實(shí)行分離，村委會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障。優(yōu)化社員代表的結(jié)構(gòu)，使社員代表有能力代表社員，并加強(qiáng)信息公開。通過完善法律和其他財(cái)政、稅收制度促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社的發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)行。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》
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