原題：適應(yīng)引領(lǐng)新常態(tài)，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)更穩(wěn)妥更健康
近年來(lái)，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序、有效流轉(zhuǎn)已逐漸成為湖南農(nóng)業(yè)發(fā)展的基調(diào)：2011年起，我省開始向農(nóng)民“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”；截至2016年6月，全省流轉(zhuǎn)耕地面積2015.17萬(wàn)畝，占總耕地面積的38.46%。農(nóng)地管理制度得到進(jìn)一步完善，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)破題，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)效率和農(nóng)民收入有了提高，精細(xì)農(nóng)業(yè)有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
當(dāng)前，我省農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)入了新常態(tài)，其速度、結(jié)構(gòu)和動(dòng)力發(fā)生了顯著變化。一是流轉(zhuǎn)速度逐漸增快且增幅波動(dòng)較大。但高交易費(fèi)用對(duì)流轉(zhuǎn)速度和效率有影響，甚至出現(xiàn)了毀約棄耕等“逆流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象；二是流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)主體多元化發(fā)展。盡管仍以轉(zhuǎn)包和出租為主（分別占比34.46%、45.21%），但流轉(zhuǎn)方式、模式不斷創(chuàng)新，產(chǎn)生了益陽(yáng)信托模式、懷化“股田制”模式、長(zhǎng)沙農(nóng)地合作社模式、澧縣農(nóng)民專業(yè)合作社模式和衡陽(yáng)安邦公司模式等等，流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化；三是從驅(qū)動(dòng)力看，經(jīng)歷了自發(fā)流轉(zhuǎn)、政府推動(dòng)流轉(zhuǎn)后，市場(chǎng)的決定性作用日益發(fā)揮。
在農(nóng)地流轉(zhuǎn)新常態(tài)下，如何創(chuàng)新農(nóng)地制度、釋放農(nóng)村改革紅利、培育發(fā)展新動(dòng)能，是科學(xué)推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須面對(duì)的課題。
堅(jiān)持“三權(quán)分置”行動(dòng)綱領(lǐng)不動(dòng)搖
所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是農(nóng)地制度改革的總方向、農(nóng)村政策的基石，既打基礎(chǔ)又管長(zhǎng)遠(yuǎn)，既保持了政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又符合地方創(chuàng)新發(fā)展的要求。
科學(xué)界定“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。厘清“三權(quán)”的權(quán)利邊界及相互關(guān)系，重在落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，圍繞“三權(quán)”形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局和規(guī)范高效的運(yùn)行機(jī)制。關(guān)鍵是做實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)、做強(qiáng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)混合所有制經(jīng)濟(jì)；重點(diǎn)抓好經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化、資源性資產(chǎn)確權(quán)、公益性資產(chǎn)管護(hù)等工作，穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，著力推進(jìn)承包權(quán)的價(jià)值化、財(cái)產(chǎn)化；保護(hù)依法形成的流轉(zhuǎn)關(guān)系、正當(dāng)?shù)霓r(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)創(chuàng)新放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式。瀏陽(yáng)市宅基地制度和資興市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒推廣。
錨定“三權(quán)分置”的目標(biāo)。“三權(quán)分置”有助于推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，但更要從農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定“三個(gè)維度”錨定其目標(biāo)。應(yīng)始終把最大限度增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)民權(quán)益和改善民生問題作為“三權(quán)分置”的根本立足點(diǎn)和第一目標(biāo)；要通過提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效；要健全農(nóng)村集體資產(chǎn)法律法規(guī)體系，把控好農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)面。
把握“三權(quán)分置”的基本原則。一是充分尊重農(nóng)民意愿。把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民的土地權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；二是守住底線。要守住集體資產(chǎn)防侵的紅線、農(nóng)民利益防損的底線；三是循序漸進(jìn)。現(xiàn)階段應(yīng)著力于農(nóng)地市場(chǎng)的完善和農(nóng)地管理制度的調(diào)整，要由點(diǎn)及面、審慎推進(jìn)；四是因地制宜。當(dāng)前全省農(nóng)地改革工作進(jìn)展很不平衡，需要聚焦重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力。
明晰農(nóng)地制度改革的行動(dòng)路線圖
在深化農(nóng)村改革的決勝期、發(fā)展精細(xì)農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵期和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的提速期，需要進(jìn)一步明晰農(nóng)地制度改革的行動(dòng)路線圖。
牽好農(nóng)地確權(quán)頒證這個(gè)“牛鼻子”。農(nóng)地確權(quán)頒證是鞏固、完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要舉措。按照“2017年底前全省要全面完成任務(wù)”的要求，當(dāng)前我省農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作進(jìn)入了重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵攻堅(jiān)階段，必須抓好抓細(xì)：繼續(xù)推行摸底制圖、調(diào)查指界、公示確認(rèn)的“三步工作法”，優(yōu)化確權(quán)路線模式；嚴(yán)格把好矢量確認(rèn)、農(nóng)戶確認(rèn)、群眾認(rèn)可和數(shù)據(jù)歸檔四關(guān)；重點(diǎn)做好資金管理、工作底圖、檔案保管、政策宣傳等工作，堅(jiān)持承包地塊、面積、合同、權(quán)證“四到戶”和證、賬、簿、地“四相符”；完善相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)和信息應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)，在推進(jìn)抵押擔(dān)保、涉農(nóng)補(bǔ)貼、承包權(quán)有償退出、農(nóng)田整治等方面創(chuàng)新探索，加快推動(dòng)確權(quán)頒證成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。
抓實(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這項(xiàng)主體工作。一是穩(wěn)產(chǎn)能、保安全。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策重點(diǎn)是發(fā)展糧食規(guī)模生產(chǎn)，要監(jiān)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向和用途，堅(jiān)決保障國(guó)家糧食安全；二是降成本、保收入。要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式和形式，有效降低流轉(zhuǎn)費(fèi)用、增加流轉(zhuǎn)收入，平等保護(hù)承包者和經(jīng)營(yíng)者的利益；三是轉(zhuǎn)方式、保生態(tài)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)要保證生態(tài)安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)生產(chǎn)綠色、健康、生態(tài)、高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品；四是強(qiáng)主體、重支持。要培育新型經(jīng)營(yíng)主體和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并在財(cái)政扶持、項(xiàng)目安排、用地保障、金融支持等方面予以傾斜，促進(jìn)農(nóng)業(yè)支持方式轉(zhuǎn)型；五是補(bǔ)短板、保效率。應(yīng)提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)公共服務(wù)，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量和效率。
樹起農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展的“四大支柱”
一是用法律制度建設(shè)保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)。應(yīng)制定出臺(tái)支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“1+X”政策體系，探索“X”方面的配套性政策措施：制定《湖南省土地流轉(zhuǎn)工作條例》，使土地流轉(zhuǎn)有法可依；制定《湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策》，推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策特別是補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型；各級(jí)政府制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策及發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的具體措施；推進(jìn)農(nóng)民落戶城市計(jì)劃，探索開展農(nóng)戶承包地市場(chǎng)化有償、意愿退出試點(diǎn)。
二是用規(guī)劃引領(lǐng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。在農(nóng)地利用規(guī)劃中，要嚴(yán)守土地功能分區(qū)，在鼓勵(lì)發(fā)展區(qū)和限制發(fā)展區(qū)推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)；健全以流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點(diǎn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理制度；推進(jìn)合同標(biāo)準(zhǔn)化、履約法制化、管理常態(tài)化、準(zhǔn)入門檻嚴(yán)格化、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)化，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制和糾紛調(diào)解仲裁體系；健全確權(quán)成果督查機(jī)制和全程監(jiān)督機(jī)制，避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)。
三是加大農(nóng)地流轉(zhuǎn)社會(huì)服務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控。建設(shè)專業(yè)化、會(huì)員制的“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村資源流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)”，健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；建立健全地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)、檔案管理系統(tǒng)和土地信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)；健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策咨詢體系、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，探索流轉(zhuǎn)價(jià)格形成和評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)金制度等；以規(guī)模監(jiān)控為重點(diǎn)，從源頭上防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)；推廣農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善管理辦法、機(jī)制；引導(dǎo)金融服務(wù)和信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，健全融資配套政策與服務(wù)體系；擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，通過財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶參保投保。
四是建立農(nóng)地治理體系，發(fā)揮協(xié)同作用。要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府主要在建章立制、服務(wù)和監(jiān)管上推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，全面指導(dǎo)農(nóng)地有序化治理；要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)整村整鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)；要從主體關(guān)系、利益關(guān)系、合同管理、糾紛處理等方面建設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的良性治理關(guān)系；實(shí)施“百企千社萬(wàn)戶”工程，加快新型經(jīng)營(yíng)主體和新型職業(yè)農(nóng)民培育；加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，建立專門的分級(jí)備案制度。
作者系湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南日?qǐng)?bào) 2017年08月17日
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