摘要：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革直面實(shí)踐亂象，正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。社會(huì)實(shí)證研究顯示，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨著諸多現(xiàn)實(shí)障礙：登記、頒證等確權(quán)工作尚未完成、法律規(guī)范尚未更新，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的合法性存疑，集體建設(shè)用地規(guī)劃的公開性以及集體和成員參與不足，各主體間的收益分配不均。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市亟待立法回應(yīng)，即構(gòu)建初始設(shè)立、登記和頒證等制度，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的法律瑕疵進(jìn)行補(bǔ)正，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的特殊性。確立土地利用總體規(guī)劃的法律地位，保障集體和成員的規(guī)劃參與權(quán)和村莊規(guī)劃?rùn)?quán)。政府只參與入市收益的二次分配，并維護(hù)集體的收益分配權(quán)。
關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 入市 實(shí)證解析 立法回應(yīng)
引言
我國(guó)《物權(quán)法》僅在第一百五十一條對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)做出原則性規(guī)定，未能就集體建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)及得喪變更等問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)、完整地制度構(gòu)建。該種模糊規(guī)定的后果是：一方面，《物權(quán)法》將政策性較強(qiáng)，特殊性較大，理論研究尚不成熟，很難在短期內(nèi)取得共識(shí)的集體建設(shè)用地使用權(quán)問(wèn)題，留待《土地管理法》和國(guó)家政策去具體調(diào)整和規(guī)范，避免了在敏感問(wèn)題上的糾纏，保證了《物權(quán)法》的及時(shí)出臺(tái)；但另一方面，將本應(yīng)由作為私法基本法的《物權(quán)法》規(guī)定的內(nèi)容交由主要規(guī)定公法內(nèi)容的《土地管理法》去規(guī)制，無(wú)疑將會(huì)沖淡集體建設(shè)用地使用權(quán)的私權(quán)屬性，可能會(huì)影響集體和成員對(duì)該用益物權(quán)所生利益的公平享有。
正因《物權(quán)法》的規(guī)范缺位，導(dǎo)致實(shí)踐中問(wèn)題層出，如集體土地征收泛化所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題。改革開放以來(lái)，我國(guó)集體土地征收制度烙下了行政主導(dǎo)的印記，并引發(fā)諸多問(wèn)題：由于公共利益認(rèn)定與征收補(bǔ)償中的行政主導(dǎo)性，導(dǎo)致集體土地征收泛化以及嚴(yán)重失衡的利益分配格局，最終侵害了集體和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。如何使集體土地征收真正回歸公益、使“商業(yè)征收”回歸集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，真正厘清政府和市場(chǎng)的邊界成為熱議的話題。從這個(gè)意義上講，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是解決集體土地征收補(bǔ)償不公問(wèn)題的關(guān)鍵。又如我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地分布嚴(yán)重不均衡的問(wèn)題。我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為3.41億畝，其中集體建設(shè)用地2.84億畝，集體建設(shè)用地是城市建設(shè)用地的5倍，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人均數(shù)量的3.8倍。如何在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地與集體土地的“同等入市、同價(jià)同權(quán)”，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，真正使市場(chǎng)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源配置起決定性作用，使農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程，分享土地價(jià)值增值的成果亦成為廣受關(guān)注的議題。
鑒于實(shí)踐中的種種亂象，國(guó)家政策層面隨后開始對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行了新一輪的調(diào)整和規(guī)范。中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“十八屆三中全會(huì)《決定》”）提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。十八屆三中全會(huì)《決定》首次確立了同地同權(quán)理念，指明了集體建設(shè)用地制度以市場(chǎng)化為基調(diào)的改革方向。2014年“一號(hào)文件”《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》進(jìn)一步提出：加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。
《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》明確指出：暫時(shí)調(diào)整實(shí)施集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。該規(guī)定明顯誤讀了十八屆三中全會(huì)《決定》的意涵，十八屆三中全會(huì)《決定》所稱“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”不僅包括存量也涉及增量，既涵括以出讓為主的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，也包括以租賃和作價(jià)入股為主的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)。但新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的生成必然指涉城鄉(xiāng)規(guī)劃的變更和建設(shè)用地指標(biāo)的分配，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)用地指標(biāo)直接支撐地方政府的“土地財(cái)政”，涉及地方政府的根本利益，地方政府并無(wú)意愿將寶貴的建設(shè)用地指標(biāo)分配給集體。若將試點(diǎn)范圍限定在存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，則僅關(guān)涉土地二級(jí)市場(chǎng)，根本不存在出讓的問(wèn)題，似應(yīng)表述為“轉(zhuǎn)讓”。該規(guī)定確立了存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)路徑，一方面，這并不涉及農(nóng)民的基本生存用地，控制了改革可能引發(fā)的總體風(fēng)險(xiǎn)；但另一方面，我國(guó)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地總量?jī)H約3000萬(wàn)畝，多數(shù)村莊并無(wú)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也使此次試點(diǎn)對(duì)壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的意義并不顯著。
本文從兩次社會(huì)實(shí)證調(diào)研中探究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的現(xiàn)狀與問(wèn)題，并據(jù)此提出立法回應(yīng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的具體舉措。
一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)證解析
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的理論價(jià)值不難證成，實(shí)踐中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作已然全面推開，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵在于構(gòu)建法律規(guī)則體系，特別是立法層面的規(guī)范與回應(yīng)。法律規(guī)范源于實(shí)踐，法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中現(xiàn)狀如何、到底存在哪些問(wèn)題是進(jìn)行立法回應(yīng)前應(yīng)首先明確的議題。有鑒于此，2012年7月和2014年7月，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中國(guó)農(nóng)地法律制度研究中心（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)地中心”）就集體建設(shè)用地使用權(quán)問(wèn)題先后進(jìn)行兩次專題社會(huì)實(shí)證調(diào)研。
（一）社會(huì)實(shí)證研究情況簡(jiǎn)介
2012年7月，農(nóng)地中心成員先后前往黃石下陸區(qū)和大冶市，黃岡黃州市和浠水縣，咸寧咸安區(qū)和嘉魚縣，武漢市江夏區(qū)和蔡甸區(qū)、孝感市孝南區(qū)和安陸市、襄陽(yáng)市襄州區(qū)和南漳縣，荊門市沙洋縣和東寶區(qū)，宜昌市猇亭區(qū)和枝江市，以及潛江市等地開展集體建設(shè)用地問(wèn)題調(diào)研，每個(gè)縣（市、區(qū)）選擇2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇2個(gè)行政村，共計(jì)72個(gè)行政村，每個(gè)行政村選擇6戶，共發(fā)放問(wèn)卷432份，回收問(wèn)卷432份，調(diào)查形式為入戶調(diào)查，下文所引用的數(shù)據(jù)便是以72村調(diào)研所回收的432份問(wèn)卷為基礎(chǔ)素材綜合分析后得到的（以下簡(jiǎn)稱“72村調(diào)研”）。調(diào)查問(wèn)卷內(nèi)容主要分為三大板塊：第一板塊是調(diào)查村莊集體建設(shè)用地的基本情況，包括村莊集體建設(shè)用地的種類、村辦企業(yè)用地情況及審批程序和集體建設(shè)用地使用權(quán)頒證情況等；第二板塊是集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、規(guī)劃與閑置管理問(wèn)題。包括集體建設(shè)用地的設(shè)立和規(guī)劃需遵循的原則、編制集體建設(shè)用地利用規(guī)劃應(yīng)遵循的程序和集體建設(shè)用地閑置的管理責(zé)任。第三板塊是集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與收益分配問(wèn)題。包括集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、入股和抵押應(yīng)具備的實(shí)體條件和程序要件，以及集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的具體分配方案。
2014年7月，農(nóng)地中心成員先后在湖北省宜昌市宜都市、夷陵區(qū)、安徽省宣城市寧國(guó)市和江西省南昌市進(jìn)賢縣以深度訪談方式就十八屆三中全會(huì)《決定》出臺(tái)后集體建設(shè)用地的新問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)研。調(diào)研訪談提綱主要包括四大內(nèi)容：村莊集體公益性建設(shè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的現(xiàn)狀、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的新發(fā)展、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的流轉(zhuǎn)程序與利益分配以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的國(guó)家管制.
（二）社會(huì)實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題
第一，集體建設(shè)用地使用權(quán)的登記、頒證等確權(quán)程序尚未完成，現(xiàn)行《土地管理法》并不允許集體建設(shè)用地直接入市，集體及使用權(quán)人權(quán)利受限。由于集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作尚未完成，集體建設(shè)用地的范圍與邊界無(wú)法確定。在72村調(diào)研中，大多數(shù)集體建設(shè)用地使用權(quán)并未登記、頒證。已經(jīng)領(lǐng)證的僅占28.4%，即使宣稱已經(jīng)領(lǐng)證的村莊也因種種理由無(wú)法出示權(quán)證。2013年，我國(guó)已完成集體土地所有權(quán)的確權(quán)工作，但集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)工作至今尚未完成。在此情況下，不但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地私下流轉(zhuǎn)的狀況無(wú)法得到有效的遏制，還會(huì)使集體公益性建設(shè)用地受到不當(dāng)侵蝕。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在中部三省部分地區(qū)已出現(xiàn)在農(nóng)用地和部分集體建設(shè)用地上擅自修建向社會(huì)銷售的商業(yè)住宅或向社會(huì)招租的“標(biāo)準(zhǔn)廠房”等經(jīng)營(yíng)性建筑設(shè)施。
由于《物權(quán)法》對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)范缺失，而現(xiàn)行《土地管理法》尚未修改，仍不允許集體建設(shè)用地直接入市，作為所有權(quán)人和使用權(quán)人無(wú)法充分享有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)收益。在現(xiàn)行法律框架下，集體建設(shè)用地使用權(quán)仍不能出讓、租賃或作價(jià)入股，導(dǎo)致集體巨大的土地權(quán)益無(wú)法實(shí)現(xiàn)；作為使用權(quán)人，由于受制于現(xiàn)行法律制度，其權(quán)利受到一定的影響和限制，如由于集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押缺乏法律依據(jù)，銀行等金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心債務(wù)人無(wú)力還貸時(shí)處置作為抵押財(cái)產(chǎn)的集體建設(shè)用地使用權(quán)會(huì)遭遇法律障礙，致使其優(yōu)先受償權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因而不愿放貸。
第二，多數(shù)村莊并無(wú)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，部分存量集體公益性建設(shè)用地的合法性存疑；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制完成后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。從中部三省調(diào)研情況來(lái)看，多數(shù)村莊并無(wú)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。在72村調(diào)研中，當(dāng)問(wèn)及你們村近8年來(lái)新增集體建設(shè)用地主要由哪種土地轉(zhuǎn)變而來(lái)時(shí)，30.5%的受訪農(nóng)戶表示沒有新增集體建設(shè)用地，“四荒”地（14.3%）與宅基地（3.9%）所占比例較小；新增集體建設(shè)用地主要來(lái)自耕地（林地、草地等）的占47.6%。當(dāng)問(wèn)及使用耕地的轉(zhuǎn)用行為經(jīng)過(guò)了哪些部門批準(zhǔn)時(shí)，除13.6%的受訪農(nóng)戶不清楚外，村委會(huì)（村民小組）（16.4%）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府（15.5%）、縣（市、區(qū)）政府（19.2%）是主要選擇，3.9%的受訪農(nóng)戶表示經(jīng)過(guò)省級(jí)政府批準(zhǔn)，0.7%的受訪農(nóng)戶表示未經(jīng)批準(zhǔn)。可見，在2004年《土地管理法》修訂實(shí)施后，新增集體建設(shè)用地?cái)?shù)量大大減少。
社會(huì)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，存量集體公益性建設(shè)用地可類型化為兩種形態(tài)：已確權(quán)和未確權(quán)的集體公益性建設(shè)用地。其中，未確權(quán)的集體公益性建設(shè)用地又可分為：集體或成員經(jīng)過(guò)法定程序變更而成的集體公益性建設(shè)用地和未經(jīng)法定程序擅自將未利用地、農(nóng)用地變更而成的集體公益性建設(shè)用地。由于地方政府對(duì)集體公益性建設(shè)用地的管制不力，造成實(shí)踐中屬于已確權(quán)的數(shù)量較少，而屬于未確權(quán)中擅自變更用途的數(shù)量較多，如何對(duì)該部分存量集體公益性建設(shè)用地從法律層面進(jìn)行妥善處理是個(gè)難題。
在72村調(diào)研中，44.6%的受訪農(nóng)戶明確表示所在村沒有開辦企業(yè)，51.7%的受訪農(nóng)戶表示所在村有企業(yè)建設(shè)用地。問(wèn)及在你們村開辦企業(yè)，用地都經(jīng)過(guò)了哪些程序時(shí)，經(jīng)過(guò)村委會(huì)（村民小組）同意（47.6%）或本集體成員（代表）會(huì)議同意（41.3%）是受訪者的主要選擇，而由建設(shè)單位或個(gè)人向縣（市、區(qū)）土地管理部門提出建設(shè)用地申請(qǐng)（36.5%）或由縣（市、區(qū)）政府頒發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證（27.4%）的相對(duì)較少。可見，半數(shù)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地并未辦理審批手續(xù)，即使辦理手續(xù)的也主要是經(jīng)過(guò)本集體成員（代表）會(huì)議和村委會(huì)（村民小組）同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違法使用集體土地的表現(xiàn)為以下兩種情況：其一，符合規(guī)劃要求，但未經(jīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批手續(xù)；其二，不符合規(guī)劃要求，也未辦理任何手續(xù)，直接占用集體土地。由于用地審批手續(xù)不完備，導(dǎo)致對(duì)該部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)工作難以進(jìn)行，如何處理該部分集體建設(shè)用地成為難題。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地是存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主要類型，由于法律制度缺失，導(dǎo)致在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過(guò)程中，部分地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的處置存在較多不規(guī)范的情形。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程中，有的地方對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)不作評(píng)估或?qū)υu(píng)估結(jié)果作隨意的修正和壓低；部分地方政府通過(guò)流轉(zhuǎn)方式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)移到改制后的企業(yè)名下。出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要，部分地方政府和集體對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違規(guī)用地的監(jiān)督處罰較輕、監(jiān)管缺乏力度。有數(shù)據(jù)顯示，75%的基層土地管理部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違規(guī)用地監(jiān)督不力，從而催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地隱性市場(chǎng)。如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后集體建設(shè)用地使用權(quán)的取得及其合法性等問(wèn)題，是論及存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必須直面的難題。
第三，集體建設(shè)用地規(guī)劃的公開性以及集體和成員參與不足。公權(quán)力實(shí)施集體建設(shè)用地規(guī)劃的主要政策工具是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃決定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)模，城鄉(xiāng)規(guī)劃決定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的布局。土地利用總體規(guī)劃是對(duì)中長(zhǎng)期內(nèi)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體系中的新增建設(shè)用地規(guī)模、用途及空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃和管制。在土地利用規(guī)劃編制實(shí)踐中，其運(yùn)作機(jī)制是自上而下的，下級(jí)規(guī)劃必須以上位規(guī)劃為依據(jù)。由于建設(shè)用地指標(biāo)屬于稀缺資源，建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量對(duì)各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，因此，規(guī)劃編制的每個(gè)層級(jí)都力圖在規(guī)劃編制過(guò)程中通過(guò)擠壓下一層級(jí)建設(shè)用地指標(biāo)的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)本級(jí)建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量的最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。地方政府與中央政府的目標(biāo)并不一致，地方政府往往更重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視農(nóng)用地?cái)?shù)量。地方政府往往更愿意引入大產(chǎn)業(yè)、大項(xiàng)目，進(jìn)行大規(guī)模的城市建設(shè)，以征收農(nóng)用地為代價(jià)以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這必然使處于規(guī)劃層級(jí)最低的集體建設(shè)用地指標(biāo)在規(guī)劃上被擠占。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集體建設(shè)用地?cái)?shù)量計(jì)劃和利用規(guī)劃完全處于缺失的狀況。集體和成員作為利益相關(guān)者的參與度較低，各級(jí)政府作為規(guī)劃編制者實(shí)際上主導(dǎo)著土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定，集體及其成員難以有效地監(jiān)督規(guī)劃制定和實(shí)施過(guò)程中的公平性問(wèn)題；地方政府出于自身利益考量，在建設(shè)用地利用規(guī)劃和數(shù)量計(jì)劃制定中并不具備中立的法律地位，也無(wú)法完成社會(huì)公共利益代言者的角色。從中部三省調(diào)研情況來(lái)看，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在編制和實(shí)施過(guò)程中，集體和成員的知曉度與參與度非常低，導(dǎo)致其成為規(guī)劃編制和實(shí)施中的弱勢(shì)群體。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后的村莊規(guī)劃?rùn)?quán)并未由集體或成員依法行使，反而成為公權(quán)力介入鄉(xiāng)村土地管制的合法工具。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第22條規(guī)定了村莊規(guī)劃的內(nèi)涵與制定程序，但實(shí)踐中，與城市規(guī)劃相比，村莊規(guī)劃顯得較為滯后。由于受人力、財(cái)力和機(jī)構(gòu)不健全等方面的限制，我國(guó)大部分村莊規(guī)劃水平普遍不高，部分村莊甚至沒有任何規(guī)劃，各級(jí)政府對(duì)村莊規(guī)劃的管理也十分薄弱。訪談后得知，受訪者對(duì)于村莊規(guī)劃的知曉度和參與度非常低，村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，經(jīng)集體成員（代表）大會(huì)討論同意的情形并不多見。
第四，各主體對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配不均衡。收益的合理分配是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題的核心。學(xué)界關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配的主要爭(zhēng)議在于地方政府是否應(yīng)當(dāng)參與收益的分配。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)地區(qū)，多數(shù)地方政府參與入市收益的分配，如廣東省江門市、安徽省蕪湖市、江蘇省無(wú)錫市、江蘇省蘇州市、江蘇省宿遷市、安徽省池州市、廣東省順德市等地。至于哪級(jí)政府參與分配及其具體比例如何，各試點(diǎn)地方又有不同規(guī)定，可進(jìn)一步細(xì)化為：市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)政府均參與分配的，如安徽省池州市、江蘇省無(wú)錫市、江蘇省蘇州市、安徽省蕪湖市等，其中市、縣（區(qū)）級(jí)政府參與分配比例一般為10%，池州市縣（區(qū)）級(jí)政府參與分配比例為20%；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村委會(huì)參與分配、市、區(qū)級(jí)政府不參與的，如江蘇省宿遷市。也有少數(shù)地方政府不參與流轉(zhuǎn)收益的分配，如河南省鶴壁市、山東省濟(jì)源市、江蘇省南京市等城市。在72村調(diào)研中，只有6.7%的受訪農(nóng)戶希望地方政府參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配，支持度非常之低。從中部三省調(diào)研情況來(lái)看，僅有寧國(guó)市對(duì)此有規(guī)定，《寧國(guó)市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用管理辦法（試行）》第18條規(guī)定：土地所有者應(yīng)當(dāng)按照土地出讓金或者土地收益的5—20%向市政府繳納土地增值收益和10%的耕地保護(hù)資金。可見，寧國(guó)市政府最多可獲得30%的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益。
在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的話語(yǔ)體系中，各界過(guò)分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的分配權(quán)，事實(shí)上，在72村調(diào)研中，當(dāng)受訪農(nóng)戶被問(wèn)及您希望集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益如何分配時(shí)，由本集體和本集體成員分享支持度最高（59.2%），其次是本集體單獨(dú)享有（20.9%）、本集體成員分享（13.2%），本集體、本集體成員和地方政府分享（5.3%）、本集體和地方政府分享（0.7%）、本集體成員和地方政府分享（0.7%）支持度較低。可見，超過(guò)百分之八十的受訪農(nóng)戶認(rèn)同集體獲取部分入市收益。如何在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配中平衡政府、集體和成員三者的利益，亟待頂層設(shè)計(jì)。
二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的立法回應(yīng)
（一）制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)條例》，構(gòu)建初始設(shè)立、登記和頒證等制度
首先，專門制定出臺(tái)《集體建設(shè)用地使用權(quán)條例》。對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行立法回應(yīng)，既可對(duì)《物權(quán)法》進(jìn)行修訂，也可在《土地管理法》修訂中加入相關(guān)內(nèi)容，但這兩種思路筆者都不贊成。《物權(quán)法》屬于民事基本法，應(yīng)當(dāng)保持其穩(wěn)定性。十八屆三中全會(huì)《決定》出臺(tái)后，部分用益物權(quán)規(guī)則如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定位、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)分離交易等還處試錯(cuò)階段，尚不具備對(duì)《物權(quán)法》用益物權(quán)篇進(jìn)行全面修訂的現(xiàn)實(shí)條件。而《土地管理法》主要屬于公法范疇，在公法中對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行詳盡規(guī)定，將可能導(dǎo)致行政權(quán)力對(duì)土地權(quán)利的過(guò)多干預(yù)，影響土地權(quán)利作為私法權(quán)利的基本屬性。在農(nóng)地用益物權(quán)中，相較于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)化程度最高，其法律規(guī)則亦自成體系。從1992年南海試驗(yàn)開始，安徽蕪湖、江蘇蘇州、河南安陽(yáng)、浙江湖州等地先后進(jìn)行了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試驗(yàn)；在地方立法層面，廣東、安徽、河北、湖北和上海等省市均出臺(tái)了地方性法規(guī)。筆者認(rèn)為：在十八屆三中全會(huì)《決定》已經(jīng)決意對(duì)集體建設(shè)用地制度進(jìn)行改革，《土地管理法》修改再次被提上議事日程的背景下，根據(jù)物權(quán)法定的制度要求，可由修改后的《土地管理法》就集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)地位作出原則性規(guī)定，再由《集體建設(shè)用地使用權(quán)條例》對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的得喪變更與管理制度。
其次，在《集體建設(shè)用地使用權(quán)條例》中構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓和集體公益性建設(shè)用地劃撥“雙軌制”的初始設(shè)立制度。《物權(quán)法》第137條規(guī)定：設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。據(jù)此，設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的原因，可以是法律行為，也可以是事實(shí)行為。基于法律行為設(shè)定他物權(quán)是他物權(quán)產(chǎn)生的常態(tài)。“出讓和劃撥”兩種設(shè)立方式是依使用權(quán)人在取得建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)是否支付對(duì)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)所作的分類。但建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式是否僅有出讓和劃撥兩種方式，學(xué)界有不同的見解。通說(shuō)認(rèn)為：建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立方式僅限于“出讓”和“劃撥”兩種。雖然該條文中使用了“等方式”一語(yǔ)，但在物權(quán)法定主義之下，該“等”為“等內(nèi)等”，而非“等外等”。該“等”為“未來(lái)設(shè)立方式的發(fā)展留下了空間”。也有學(xué)者指出：“建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)定除了出讓、劃撥外，法律不排除其他方式，如出資方式。”筆者認(rèn)為：建設(shè)用地使用權(quán)的初始設(shè)立以出讓、劃撥方式為主，也不排除法律法規(guī)所規(guī)定的其他方式，如在國(guó)有企業(yè)改制中建設(shè)用地使用權(quán)的作價(jià)入股方式。但為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地分類和初始設(shè)立制度，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓方式設(shè)立，城鄉(xiāng)公益性建設(shè)用地使用權(quán)以劃撥方式設(shè)立。在建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)租賃和作價(jià)入股已逐步淡出制度視野后，租賃和作價(jià)入股亦不應(yīng)成為集體建設(shè)用地使用權(quán)的初始設(shè)立方式，但仍可以作為土地二級(jí)市場(chǎng)上的流轉(zhuǎn)方式。集體建設(shè)用地使用權(quán)初始設(shè)立制度應(yīng)遵循《物權(quán)法》第137條之規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓方式設(shè)立，集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)以劃撥方式設(shè)立。創(chuàng)設(shè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度是統(tǒng)一城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)初始設(shè)立制度的現(xiàn)實(shí)需要，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓機(jī)制，最終使市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用。
最后，搭建完整的集體建設(shè)用地使用權(quán)登記、頒證等確權(quán)制度。在尊重歷史、保護(hù)各方合法權(quán)益的原則下，對(duì)存量集體建設(shè)用地進(jìn)行分類確權(quán)，從法律上清晰界定農(nóng)用地與集體建設(shè)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與集體公益性建設(shè)用地之間的邊界，這是存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律基礎(chǔ)。從確權(quán)主體上看，我國(guó)自上世紀(jì)五十年代開始形成了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的地權(quán)傳統(tǒng)，在村民小組這個(gè)“熟人社會(huì)”范圍內(nèi)，保存著土地制度歷史變遷的最完整信息、現(xiàn)實(shí)中土地的狀況包括地塊面積、分布及土地質(zhì)量等，因此需將集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)中的信息提供主體明確界定為村民小組。由村委會(huì)對(duì)各村民小組的信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、整理和確認(rèn)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的確權(quán)工作進(jìn)行指導(dǎo)，而各級(jí)政府應(yīng)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作所需經(jīng)費(fèi)進(jìn)行保障。從確權(quán)程序上看，四川省成都市已經(jīng)形成了一套相對(duì)完整的農(nóng)村土地確權(quán)工作流程，可據(jù)此對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行清理。對(duì)集體公益性建設(shè)用地所存在的審批手續(xù)問(wèn)題應(yīng)考量是否違反土地用途管制：在不違反土地用途管制的前提下，對(duì)尚在使用的公益性建設(shè)用地完善確權(quán)手續(xù)，鼓勵(lì)集體將閑置的公益性建設(shè)用地復(fù)墾；對(duì)違反土地用途管制的集體公益性建設(shè)用地，應(yīng)由土地管理部門恢復(fù)土地原狀。
（二）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的法律瑕疵進(jìn)行補(bǔ)正，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的特殊性
《集體建設(shè)用地使用權(quán)條例》是為集體建設(shè)用地使用權(quán)的取得和行使等提供制度規(guī)范的法律文件，應(yīng)在其中對(duì)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行分類處理。我國(guó)于1986年開始第一輪土地利用總體規(guī)劃制定工作，換言之，在1986年之前，我國(guó)并沒有具有法律效力的土地利用總體規(guī)劃，因此，對(duì)于1986年之前已經(jīng)形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，本著尊重歷史和法不溯及既往的原則，若當(dāng)時(shí)已經(jīng)履行了必要的批準(zhǔn)手續(xù)，則應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其合法性。在1986年土地利用總體規(guī)劃實(shí)施后，在不違反土地利用總體規(guī)劃的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后的企業(yè)尚未取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)依法補(bǔ)辦用地手續(xù)并補(bǔ)交集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓金，方可取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)并辦理權(quán)屬證書；若違反土地利用總體規(guī)劃中關(guān)于用途管制規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，根據(jù)《土地管理法》第73條和第76條之規(guī)定，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。已經(jīng)取得權(quán)屬證書的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地可以依法轉(zhuǎn)讓，進(jìn)入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)。對(duì)該部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，應(yīng)本著節(jié)約用地的原則，統(tǒng)一規(guī)劃和管理，并將之納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍，可再行出讓。而未取得權(quán)屬證書的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，則不得進(jìn)入市場(chǎng)。
存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不是一個(gè)新問(wèn)題，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)諸多問(wèn)題的新表述，入市只是問(wèn)題的表象，存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律制度設(shè)計(jì)的根本仍在于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的得喪變更問(wèn)題。從理論上講，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，其范圍更為寬泛。但根據(jù)《土地管理法》第43條之規(guī)定，存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主體部分只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是過(guò)渡時(shí)期產(chǎn)生的具有中國(guó)特色的農(nóng)村工業(yè)化的產(chǎn)物，隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化及自身改制的完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的內(nèi)涵和特征已發(fā)生了根本性變化：95%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)完成改制，僅存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，集體股的比重也大幅降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多地呈現(xiàn)出現(xiàn)代企業(yè)的一般特征。從企業(yè)形態(tài)上看，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)演變?yōu)楹虾醴梢?guī)定的現(xiàn)代企業(yè)形式，演變?yōu)楣局啤⒐煞莺献髦啤⒑匣镏苹騻€(gè)人獨(dú)資企業(yè)等形式。現(xiàn)階段已經(jīng)很難、并且也沒有必要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行單獨(dú)區(qū)分和管理，而應(yīng)該和市場(chǎng)中的其他企業(yè)主體同等對(duì)待，以商事主體統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行類型化管理。鑒于存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主體部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)真正符合《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定的已經(jīng)很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的性質(zhì)和功能均已發(fā)生較大變化，因此，有必要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的范圍進(jìn)行重新界定。《集體建設(shè)用地使用權(quán)條例》應(yīng)當(dāng)繼續(xù)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，但應(yīng)禁止再以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請(qǐng)和審批新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地應(yīng)通過(guò)補(bǔ)辦集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)及補(bǔ)繳出讓金的方式實(shí)現(xiàn)合法化，并將存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地全部納入有償使用的軌道。集體應(yīng)將閑置兩年以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地收回，并將收回的閑置鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的制度平臺(tái)。在構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)初始設(shè)立制度的基礎(chǔ)上，逐步消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的特殊性。作為普通的商事主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)符合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)取得的一般法律規(guī)則。
（三）確立土地利用總體規(guī)劃的法律地位，新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)納入土地利用年度計(jì)劃管理，保障集體和成員的規(guī)劃參與權(quán)和村莊規(guī)劃?rùn)?quán)
首先，應(yīng)明確土地利用總體規(guī)劃的龍頭法律地位，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行數(shù)量管制。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。實(shí)踐中，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在著較多的沖突和矛盾。這種沖突和矛盾產(chǎn)生的根源是地方政府之間“GDP錦標(biāo)賽”的短期目標(biāo)與中央政府保持耕地總量、保障糧食安全的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)之間的不一致。筆者認(rèn)為，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃管制上，應(yīng)首先立足于保證耕地的數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)保障國(guó)家糧食安全的優(yōu)先目標(biāo)。但地方政府也會(huì)利用城鄉(xiāng)規(guī)劃這一重要的規(guī)劃“武器”，利用城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制權(quán)歸各地方政府的便利，將“城鄉(xiāng)規(guī)劃先行”放置到頭等重要的位置，利用地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)松動(dòng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)地方政府的現(xiàn)實(shí)束縛。因此，有必要樹立土地利用總體規(guī)劃在規(guī)劃領(lǐng)域的最高權(quán)威性，厘清土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，通過(guò)制定《土地利用規(guī)劃法》從而實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃法的龍頭法地位，確立城鄉(xiāng)規(guī)劃必須服從土地利用規(guī)劃的法律規(guī)則。只有從法律上明晰土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，才能協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量穩(wěn)定之間的關(guān)系。
我國(guó)建設(shè)用地管理體制下，中央政府對(duì)建設(shè)用地的掌控主要通過(guò)土地利用年度計(jì)劃中的建設(shè)用地指標(biāo)。建設(shè)用地指標(biāo)系統(tǒng)的配置是一個(gè)主觀性較強(qiáng)、技術(shù)含量較低的評(píng)判體系。中央政府主要通過(guò)自上而下的土地利用計(jì)劃編制方法，將建設(shè)用地指標(biāo)逐級(jí)向下分解，無(wú)法從宏觀上和微觀層面提高指標(biāo)分解的合理性，加之難以對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估，導(dǎo)致土地利用年度計(jì)劃脫離實(shí)際的情況屢有發(fā)生。那么，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否還需納入土地利用計(jì)劃，通過(guò)年度建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行控制呢？筆者認(rèn)為：正如不能因?yàn)檎泄ぷ魅藛T腐敗就廢除政府一樣，雖然土地利用年度計(jì)劃存在滯后性等問(wèn)題，但在新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的情況下，僅有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃而不將集體建設(shè)用地納入建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行年度控制，可能導(dǎo)致新增集體建設(shè)用地供應(yīng)的過(guò)快增長(zhǎng)以及年度間供應(yīng)的不平衡，會(huì)對(duì)我國(guó)耕地?cái)?shù)量管制和建設(shè)用地市場(chǎng)產(chǎn)生不良影響。據(jù)此，對(duì)新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而言，其一，應(yīng)通過(guò)新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用計(jì)劃，保持耕地總量，防止由于比較收益差別，導(dǎo)致耕地大量轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；其二，通過(guò)專項(xiàng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地計(jì)劃，根據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給量對(duì)各產(chǎn)業(yè)用地需求量進(jìn)行綜合平衡、優(yōu)化取舍，確定合理的用地目標(biāo)和時(shí)序，保障各產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其三，通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量的有計(jì)劃供給，凸顯國(guó)家宏觀調(diào)控在建設(shè)用地市場(chǎng)中的重要地位，避免集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地投放數(shù)量過(guò)多或過(guò)少。
其次，構(gòu)筑法律規(guī)則體系保障集體及其成員對(duì)集體建設(shè)用地規(guī)劃的參與權(quán)。土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)空間資源進(jìn)行分配、對(duì)空間權(quán)利行使進(jìn)行規(guī)范的法律文件。公眾參與土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃決策是現(xiàn)代國(guó)家公共決策的制度慣例，我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六對(duì)此亦有明確規(guī)定。在涉及集體建設(shè)用地的各類規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中，應(yīng)真正、充分保障集體和成員的參與權(quán)，并明確集體和成員參與集體建設(shè)用地規(guī)劃的具體法律程序。在涉及集體建設(shè)用地的規(guī)劃編制過(guò)程中，真正、充分聽取集體和成員的意見，改變集體及其成員在規(guī)劃編制中毫無(wú)話語(yǔ)權(quán)的弱勢(shì)地位。在72村調(diào)研中，關(guān)于編制集體建設(shè)用地利用規(guī)劃應(yīng)遵循的程序，經(jīng)本集體成員（代表）會(huì)議三分之二以上同意（94.9%）和征求本集體和集體土地使用權(quán)人的意見（85.2%）得到了受訪農(nóng)戶的普遍贊同。
最后，做實(shí)集體及其成員所享有的村莊規(guī)劃?rùn)?quán)。其一，保障集體及其成員在村莊規(guī)劃中的主體地位。集體及其成員參與村莊規(guī)劃的制定程序有利于將集體建設(shè)用地所涉及的各種利益內(nèi)化于村莊規(guī)劃之中，有利于強(qiáng)化村莊規(guī)劃在全體集體成員同意基礎(chǔ)上的集體行動(dòng)。在村莊規(guī)劃的編制、修改、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程中讓本集體成員充分表達(dá)意見，村莊規(guī)劃方案必須要對(duì)集體成員進(jìn)行公示，并由規(guī)劃部門向集體成員詳細(xì)介紹村莊規(guī)劃的內(nèi)容，并解釋具體規(guī)劃方案。只有在成員（代表）大會(huì)通過(guò)村莊規(guī)劃方案的前提下，才可以開展報(bào)批等工作。其二，村莊規(guī)劃的制定與實(shí)施應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民意愿，積極引導(dǎo)多方主體參與規(guī)劃編制，因地制宜，充分結(jié)合村莊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，對(duì)村莊的現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)的謀劃，力圖編制富有村莊特色的規(guī)劃，真正引導(dǎo)村莊建設(shè)與發(fā)展。其三，在村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行合理配置。在村莊規(guī)劃中，應(yīng)對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行合理配置，對(duì)住宅、公共設(shè)施、工商業(yè)發(fā)展以及交通、市場(chǎng)等各項(xiàng)建設(shè)用地進(jìn)行全面考量。通過(guò)制定村莊規(guī)劃可使集體建設(shè)用地布局更為合理，也有利于集體建設(shè)用地的有效歸并，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市奠定規(guī)劃基礎(chǔ)。
（四）政府只參與入市收益的二次分配，保障集體的收益分配權(quán)
政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的地位如何，是否參與入市收益的分配，從理論上分析，所涉及的是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指改變土地原有使用類別，將農(nóng)地變更為建設(shè)用地使用，對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利。關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬，主要有英國(guó)模式、美國(guó)模式和法國(guó)模式。在我國(guó)，主要有農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家與屬于所有權(quán)人兩種觀點(diǎn)，其中前者是主流觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為：在我國(guó)現(xiàn)行法律制度中并無(wú)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，也無(wú)必要引入該制度。理由如下：其一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)主要生成和發(fā)展于英美國(guó)家，是英美國(guó)家財(cái)產(chǎn)法律制度的一種創(chuàng)設(shè)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)本質(zhì)上是包含在所有權(quán)中的各種權(quán)利之一，與大陸法系的傳統(tǒng)物權(quán)法律制度難以兼容。在英美國(guó)家，由于分區(qū)使用管制法律制度的存在，導(dǎo)致在土地利用中，在“準(zhǔn)許”和“限制”之間，造成各所有權(quán)人的機(jī)會(huì)不均等。因此，土地發(fā)展權(quán)之創(chuàng)設(shè)目的在于實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的分割處分，從而從根本上消除土地所有權(quán)人之間的權(quán)益不公平。所謂“法國(guó)模式”其實(shí)僅僅是1975年法國(guó)制定了建筑物法定上限密度限制制度，而該制度與土地發(fā)展權(quán)制度存有類似之處。在我國(guó)，借鑒大陸法系構(gòu)建的土地所有權(quán)法律制度中，并無(wú)農(nóng)地發(fā)展權(quán)存在的制度空間，若強(qiáng)行引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)，恐將造成體系矛盾。其二，在我國(guó)，引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)是為了解決土地用途管制對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行限制并給予農(nóng)用地使用權(quán)人補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性問(wèn)題，實(shí)際上并無(wú)必要引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)概念來(lái)解決該問(wèn)題。我國(guó)實(shí)踐中的主要問(wèn)題是公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)的過(guò)度限制甚至是剝奪，而通過(guò)構(gòu)造農(nóng)地發(fā)展權(quán)，看似增加了集體作為土地所有權(quán)人的權(quán)利，從而有利于對(duì)抗公權(quán)力。但若將農(nóng)地發(fā)展權(quán)完全賦予集體土地所有權(quán)人，則政府則至少需買斷十八億畝耕地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，恐將造成政府的財(cái)政困難，有違制度設(shè)計(jì)的初衷。在我國(guó)，給予農(nóng)用地使用權(quán)人的多為政策性補(bǔ)貼，不應(yīng)將其理解為公權(quán)力對(duì)集體土地進(jìn)行用途限制后給予的補(bǔ)償。其三，在我國(guó)，即使引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念，對(duì)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的認(rèn)定與定量均將面臨極大困難。在廣大農(nóng)村地區(qū)，受制于土壤類別和地理?xiàng)l件等多重限制，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的認(rèn)定與定量實(shí)難展開，將使農(nóng)地發(fā)展權(quán)的移轉(zhuǎn)與市場(chǎng)交易失去前提。
綜上，筆者認(rèn)為，我國(guó)不必引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，可借鑒國(guó)外實(shí)行農(nóng)地發(fā)展權(quán)國(guó)有化的理由，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市發(fā)生的土地增值利益由政府加以公平的調(diào)整，將土地增值收益在所有權(quán)人和政府之間進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆指睿敖⒓骖檱?guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”，而《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》（國(guó)土資發(fā)[2009]27號(hào)）提出的“一次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的分配原則正是該種機(jī)制的恰當(dāng)表達(dá)。政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的土地增值收益通過(guò)征收集體土地增值收益稅即可實(shí)現(xiàn)。政府作為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資者，可通過(guò)稅收方式獲取部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的增值收益，并從稅種和稅率上進(jìn)行合理安排。政府通過(guò)稅收方式向所有權(quán)人和使用權(quán)人收取部分土地增值收益，并對(duì)該部分收益進(jìn)行二次分配。各試點(diǎn)省市均規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市而帶來(lái)的土地增值收益征繳制度。作為集體土地所有權(quán)人，不同集體會(huì)應(yīng)因規(guī)劃用途、耕地保護(hù)等不同而造成土地收益上的較大差異。這種利益失衡既發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與糧食主產(chǎn)區(qū)之間，也發(fā)生在基本農(nóng)田的擁有者和無(wú)田的失地農(nóng)民之間。政府以稅收方式收取部分土地增值收益，并對(duì)此進(jìn)行二次分配，其主要目的是解決由于用途管制、耕地保護(hù)和數(shù)量管制等原因而造成的不同集體所享有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量不均衡導(dǎo)致的利益分配不合理問(wèn)題。政府在二次分配中需兼顧公平，二次分配的參與者應(yīng)包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所在地政府轄區(qū)內(nèi)擁有基本農(nóng)田的農(nóng)戶，還應(yīng)包括全國(guó)范圍內(nèi)的基本農(nóng)田擁有者。筆者建議以土地增值收益為基礎(chǔ)建立全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)基金，以發(fā)放基本農(nóng)田補(bǔ)貼的形式激勵(lì)集體和農(nóng)民對(duì)基本農(nóng)田的保有與維持。
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配權(quán)屬于農(nóng)民集體成員權(quán)的當(dāng)然內(nèi)涵之一，入市收益的具體分配方案應(yīng)由集體成員依照法定程序共同決定。農(nóng)民集體成員權(quán)是與農(nóng)民村籍密切相關(guān)的具有財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性的特殊權(quán)利，是一組以土地權(quán)利為核心的身份權(quán)。《物權(quán)法》第59條第1款提出“成員集體所有”的概念，但對(duì)成員權(quán)的法律性質(zhì)和具體內(nèi)涵并未界定和規(guī)范。從法理上講，成員權(quán)分為實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利兩項(xiàng)基本權(quán)利，實(shí)體性權(quán)利下具體分為分配請(qǐng)求權(quán)和獲益權(quán)，程序性權(quán)利則以知情權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)作為成員參與權(quán)的三個(gè)層次。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配權(quán)是集體成員所享有的重要實(shí)體性權(quán)利之一，是集體成員獲取集體土地收益的重要方式。據(jù)此，關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配問(wèn)題應(yīng)由集體成員（代表）大會(huì)依照法定程序取得三分之二多數(shù)同意方可決策。
在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配過(guò)程中，農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體，理應(yīng)取得除法定稅費(fèi)以外的全部入市收益，并依據(jù)成員（代表）大會(huì)的決議將收益分配給成員，使成員成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的真正受益者。但需明晰的是，《集體建設(shè)用地使用權(quán)條例》是否應(yīng)對(duì)集體成員所享有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配權(quán)進(jìn)行必要的限制，即集體成員（代表）大會(huì)之決議能否將全部收益分配給成員，是否應(yīng)保留集體必要的收益份額？筆者認(rèn)為：應(yīng)保障集體的流轉(zhuǎn)收益分配權(quán)，這將為村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給、進(jìn)而為農(nóng)民的普遍持續(xù)增收奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在72村調(diào)研中，大部分受訪農(nóng)戶已經(jīng)意識(shí)到集體對(duì)于村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的重要價(jià)值，因此，近80%的受訪農(nóng)戶愿意將部分收益留存集體。以法律形式保障集體獲取部分收益是對(duì)農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求的呼應(yīng)，有利于保證農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給。集體留存部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益具有正當(dāng)性。村莊共同體在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在的背景下，仍將在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演重要的“蓄水池”作用，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要的戰(zhàn)略支撐作用，鞏固了村莊共同體也就使村莊的建設(shè)和治理成為可能。實(shí)踐表明，只有維護(hù)和發(fā)展了村莊共同體，才有可能在此基礎(chǔ)上生成和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的普通村莊，對(duì)集體而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是其最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)之一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益正是其財(cái)產(chǎn)權(quán)最重要的實(shí)現(xiàn)方式之一，該收益理應(yīng)成為集體為成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要資金來(lái)源。綜上，筆者認(rèn)為：《集體建設(shè)用地使用權(quán)條例》應(yīng)規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的內(nèi)部分配限制條款，保障集體的收益分配權(quán)，并規(guī)定集體所獲收益的使用與監(jiān)管規(guī)則。
三、結(jié)語(yǔ)
農(nóng)村土地改革從集體建設(shè)用地破題意義重大，而集體建設(shè)用地制度改革的關(guān)鍵是構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律規(guī)則體系。雖然《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》已經(jīng)出臺(tái)，但由于政策前后對(duì)于入市對(duì)象的指向不一，且集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的基本法律制度規(guī)范缺失，各地試點(diǎn)工作莫衷一是。在二十多年試驗(yàn)探索的基礎(chǔ)上，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行法律制度頂層設(shè)計(jì)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，各地試點(diǎn)摸索出來(lái)的樸素共識(shí)有待于升華為普適規(guī)則、共通的底線規(guī)則有待于升華為科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。
作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。
本文系作者主持的國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地法律制度中集體與成員權(quán)利配置研究”（編號(hào)：13CFX077）和國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“三輪延包中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利配置問(wèn)題研究”（編號(hào)：15SFB3028）的階段性成果。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地法制研究院 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
