摘 要：民事訴訟,是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛解決及農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)的重要途徑。雖然《物權(quán)法》及有關(guān)司法解釋已明確確該類(lèi)案件的司法救濟(jì)路徑,但觀現(xiàn)有民事司法實(shí)踐,司法機(jī)關(guān)對(duì)該類(lèi)糾紛的可訴性及對(duì)補(bǔ)償款分配方案的司法干預(yù)權(quán)限尚未形成統(tǒng)一載判標(biāo)準(zhǔn)。究其原因,則在于未有效甄別農(nóng)民集體及其成員在征收補(bǔ)償過(guò)程中各自的獨(dú)立主體地位,過(guò)分強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償款分配方案制定的自治屬性,而對(duì)基于財(cái)產(chǎn)權(quán)與成員權(quán)的不同請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)亦未子以合理區(qū)分。其改進(jìn)進(jìn)路,一是區(qū)分不同主體基于不同請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)之訴由,給子不同司法回應(yīng),二是明確司法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收補(bǔ)償款分配方案的審查權(quán)限,積極回應(yīng)各類(lèi)規(guī)范性文件對(duì)征收補(bǔ)償款分配設(shè)置的合理限制。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征收 補(bǔ)償款分配 農(nóng)民集體成員權(quán)
一、問(wèn)題的提出
農(nóng)村集體土地被征收,集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員因此獲得補(bǔ)償。若村民對(duì)土地征收補(bǔ)償款分配不滿，可否向法院提起民事訴訟?査最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》(法〔2011〕42號(hào)),“承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛”明確為民事案由一種。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(法釋〔2005〕6號(hào))第1條第1款亦明確因承包地征收補(bǔ)償費(fèi)所產(chǎn)生的民事糾紛屬于人民法院受理事項(xiàng),雖第3款將集體經(jīng)濟(jì)組織成員針對(duì)用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起的民事訴訟排除在受理范圍之外,但就法條文義解釋,可得出“除就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟外,村民因土地承包征地補(bǔ)償款分配產(chǎn)生糾紛的,司法機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)受理”之結(jié)論。
但實(shí)踐中,司法機(jī)關(guān)卻以多種理由,駁回起訴。如一審以“土地征收補(bǔ)償分配糾紛中涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定,屬村集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定的范疇”為由、二審以土地征收補(bǔ)償費(fèi)的使用及分配應(yīng)由本集體成員經(jīng)法定程序決定事項(xiàng)為由駁回訴求;以“村委會(huì)及村民代表會(huì)議制定的分配方案,侵犯了其合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利,依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由該村所在鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正”為由,駁回訴求;將村民認(rèn)為“村委會(huì)意圖將征地補(bǔ)償款按全村人口平均分配,侵害其合法權(quán)利”等同于村民“就用于分配的土地補(bǔ)償數(shù)額提起民事訴訟”,駁回訴求。近三年來(lái)此類(lèi)判決,稍加檢索便可發(fā)現(xiàn)。土地征收補(bǔ)償款分配,乃落實(shí)土地征收補(bǔ)償方案、給予喪失集體土地者充分補(bǔ)償之關(guān)鍵。因土地征收補(bǔ)償款分配而生之糾紛,既涉及“三農(nóng)”群體的核心利益又往往因被征收對(duì)象人數(shù)眾多而尤須妥善處理。黨的十八屆三中全會(huì)和中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》,均提出要“完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。明確農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的受案范圍,針對(duì)不同的糾紛類(lèi)型,給予不同的司法應(yīng)對(duì),對(duì)于規(guī)范農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償程序,保護(hù)用益物權(quán)人合法權(quán)益,平衡村集體和其成員利益,具有重要意義。
二、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛之民事司法困境
《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定在集體所有土地征收過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)依法足額支付有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用,同時(shí)不得由任何單位和個(gè)人侵占或拖欠;且第121條及第132條再次重申,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和用益物權(quán)人可根據(jù)《物權(quán)法》第42條的有關(guān)規(guī)定主張相應(yīng)補(bǔ)償。《物權(quán)法》乃基本民事法律,根據(jù)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)理論,此即應(yīng)當(dāng)構(gòu)成用益物權(quán)人請(qǐng)求義務(wù)人為一定給付(土地征收補(bǔ)償款)之基礎(chǔ)。“法釋〔2005〕6號(hào)”第22條及第23條亦明確承包方可在民事訴訟中請(qǐng)求發(fā)包方支付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)。如此看來(lái),司法機(jī)關(guān)自當(dāng)依法審理,但現(xiàn)實(shí)中,司法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)民因不滿土地征收補(bǔ)償款分配糾紛而提起民事訴訟之處理,尚存以下難題。
(一)補(bǔ)償償款分配糾紛可訴性存疑
1.實(shí)踐上:對(duì)此類(lèi)糾紛可訴性態(tài)度搖擺且至今未達(dá)成統(tǒng)一觀點(diǎn)。
“法釋〔2005〕6號(hào)”是對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配方案之可訴性做出明確安排的權(quán)威文件，其頒布之前,該類(lèi)糾紛之可訴性自2001年至2004年間,經(jīng)歷了從可訴到不可訴的轉(zhuǎn)變。以最高人民法院為代表,其對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛可訴性之態(tài)度可見(jiàn)于就此題給地方法院所作之“答復(fù)”“批復(fù)”。2001年最高人民法院研究室回復(fù)廣東省高級(jí)人民法院之《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問(wèn)題的答復(fù)》(法研〔2001〕51號(hào))曾明確規(guī)定,對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間因收益分配所產(chǎn)生之糾紛,屬于平等民事主體之間之糾紛,人民法院應(yīng)當(dāng)受理。該室同年答復(fù)陜西省高級(jí)人民法院之《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問(wèn)題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的答復(fù)》(法研〔2001〕116),明確此類(lèi)糾紛可參照上述“法研〔2001〕51號(hào)”辦理。但至2002年,其答復(fù)浙江省高級(jí)人民法院之《關(guān)于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會(huì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛一案的批復(fù)》(〔2002〕民立他字第4號(hào))雖然肯定涉及安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)之分配糾紛,人民法院應(yīng)當(dāng)受理,但對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi),卻以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員所產(chǎn)生之糾紛不屬于平等主體間之民事法律關(guān)系為由,推翻“法研〔2001〕51號(hào)”中肯認(rèn)此類(lèi)糾紛可訴性之安排。此外,2004年答復(fù)河北省高級(jí)人民法院之《關(guān)于村民請(qǐng)求分配征地補(bǔ)償款糾紛法院應(yīng)否受理的請(qǐng)求的答復(fù)》〔2004〕民立他字第33號(hào))亦主張因土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配所產(chǎn)生之糾紛不屬于受案范圍。
至“法釋〔2005〕6號(hào)”,最高人民法院以司法解釋形式明確肯認(rèn)此類(lèi)糾紛之可訴性,但在實(shí)際操作中,同一時(shí)期各地各級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛之可訴性仍各有主張,以至于在同類(lèi)訴求上產(chǎn)生以下完全不同之裁決。
有主張不予受理者。因“法釋〔2005〕6號(hào)”第1條第3款明確,本僅將針對(duì)“用以分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額”提起之民事訴訟排除在受理范圍之外,而非“分配給村民的補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額”,實(shí)踐中卻被部分司法機(jī)關(guān)“誤解”,只要是涉及補(bǔ)償款數(shù)額糾紛,即采此條駁回訴訟請(qǐng)求。《村民委員會(huì)組織法》第27條第3款明確,對(duì)于違反法律或侵犯村民合法權(quán)益的村民決議或決定,相應(yīng)的人民政府可以責(zé)令改正。司法機(jī)關(guān)便主張,若村民對(duì)通過(guò)民主程序做出的關(guān)于土地補(bǔ)償款分配方案有異議,僅得由人民政府責(zé)令改正,而不屬于法律應(yīng)受理事項(xiàng),從而駁回村民訴訟請(qǐng)求。再者,因《村民委員會(huì)組織法》第24條第1款規(guī)定,征地補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)的使用、分配方案,屬于村民會(huì)議決定的事項(xiàng)。司法機(jī)關(guān)便主張,土地征收補(bǔ)償費(fèi)之分配,屬村民自治范疇,不應(yīng)由法院受理。有的案件,在一審二審中對(duì)該類(lèi)糾紛的可訴性也有不同觀點(diǎn)。如在一審法院院以“土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案屬于村民自治范疇,不屬于人民法院調(diào)整范疇”為由駁回請(qǐng)求，二審法院卻援引“法釋法釋〔2005〕6號(hào)”第1條第1款予以受理。類(lèi)似理由，還有以“是否具有集體成員資格屬存集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定的范疇疇”,駁回訴訟請(qǐng)求。
亦有肯認(rèn)應(yīng)予受理者。此種判決亦可見(jiàn)于各地司法機(jī)關(guān),與上述不予受理者形成鮮明對(duì)比。典型者,如村委會(huì)未將地上附著物與青苗補(bǔ)償費(fèi)支付給村民,經(jīng)一審二審至再審,最高人民法院判決村委會(huì)應(yīng)予支付;具備集體成員資格與否,決定是否可參與補(bǔ)償款分配時(shí),法院徑直根據(jù)相關(guān)規(guī)范予以確定,并在判決中明確村委會(huì)應(yīng)支付的補(bǔ)償款數(shù)額;村委會(huì)補(bǔ)償方案中未將村民列入,村民以其有分配資格,訴至法院請(qǐng)求支付,法院予以認(rèn)可并支持;原告父母與村委會(huì)簽訂“永遠(yuǎn)不參加被告的土地及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)分配”的協(xié)議,法院認(rèn)定此類(lèi)協(xié)議違法,從而支持原告請(qǐng)求村委會(huì)支付征收補(bǔ)償款的訴求。
可見(jiàn),一方面,我國(guó)最高司法機(jī)關(guān)試圖通過(guò)司法解釋的方式明確農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的可訴性,且自2001年到2004年再到2005年經(jīng)歷了“可訴——不可訴——可訴”的轉(zhuǎn)變;另一方面,縱使“法釋〔2005〕6號(hào)”及《物權(quán)法》已經(jīng)明確該類(lèi)糾紛之可訴性,直至今日,全國(guó)各地各級(jí)司法機(jī)關(guān)在可訴性問(wèn)題上仍未達(dá)成一致標(biāo)準(zhǔn)。從統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、提高司法權(quán)威的角度而言,尤其是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償此類(lèi)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生之要事,著實(shí)應(yīng)盡快明確該類(lèi)糾紛之可訴性。
2.理念上:輕民事救濟(jì)而過(guò)分倚重行政救濟(jì)。
《村民委員會(huì)組織法》第36條第2款及第3款明確,在特定情況下上一級(jí)人民政府可責(zé)令村委會(huì)改正不依法履行義務(wù)的行為。但該條并未限定,若村民對(duì)村委會(huì)的補(bǔ)償方案不滿,僅得請(qǐng)求人民政府予以責(zé)令糾正,而不得徑直向法院起訴。且該條第1款,已經(jīng)明確村民向人民法院請(qǐng)求予以撤銷(xiāo)之權(quán)利。但司法機(jī)關(guān)卻以村民應(yīng)向人民政府請(qǐng)求予以責(zé)令糾正為由,認(rèn)定其不屬于人民法院受理事項(xiàng)。再者,“法釋〔2005〕6號(hào)”第24條中段已經(jīng)明確,確定補(bǔ)償方案時(shí)具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的村民,可向法院請(qǐng)求支付相應(yīng)數(shù)額,末段卻加一“但書(shū)”規(guī)定行政規(guī)范對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配方法另有規(guī)定的除外。但反向思考,若行政規(guī)范對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格另有規(guī)定的,村民可否以此為依據(jù)提起民事訴訟,請(qǐng)求按相關(guān)規(guī)定處理?于此,“法釋〔2005)6號(hào)”卻未載明,但見(jiàn)司法實(shí)踐中多有法院以涉及集體成員資格之糾紛屬自治事項(xiàng),駁回訴訟請(qǐng)求。
其實(shí),從宏觀視角審視上述主張農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛不應(yīng)屬于人民法院受理事項(xiàng)之判決,雖理由各異,但本質(zhì)其實(shí)為:否定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的司法可訴性。而否定之后果無(wú)非是將糾紛交由村委會(huì)、人民政府,通過(guò)行政救濟(jì)方式予以處理。如此,才使得村民求訴不得,轉(zhuǎn)而通過(guò)信訪途徑解決,最終使行政救濟(jì)失去其效用及權(quán)威,也使得農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償方案的落實(shí)受到影響。曾有個(gè)別案例,當(dāng)事人因不滿村委會(huì)土地征收補(bǔ)償款分配方案,訴訟不得,轉(zhuǎn)而信訪,周旋于村委會(huì)、街道綜治辦、政府機(jī)關(guān),街道給其適當(dāng)信訪救助金后仍不得平息,村委會(huì)所獲得之補(bǔ)償款亦從2013年之后至今被凍結(jié)而無(wú)法分配。該類(lèi)案例也從另一層面反映農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛可訴性存疑所致之現(xiàn)實(shí)困境。
(二)補(bǔ)償款分配方案司法干預(yù)權(quán)限不明
農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的特殊性,還在于土地征收補(bǔ)償款的分配方案由村集體制定且?guī)в幸欢ǖ淖灾螌傩浴！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第24條規(guī)定第7款規(guī)定對(duì)于土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論才可執(zhí)行,此即賦予了村民會(huì)議決定土地征收補(bǔ)償款分配方案的自治權(quán)利,而對(duì)該項(xiàng)自治事項(xiàng)司法機(jī)關(guān)是否有權(quán)干涉或者該自治事項(xiàng)可否成為民事裁決對(duì)象,仍是現(xiàn)有司法實(shí)踐未解決的難題。
其一,如上述案例,部分司法機(jī)關(guān)以土地征收補(bǔ)償款分配方案的自治屬性而否定其可訴性,即便受理后司法機(jī)關(guān)也會(huì)對(duì)村民要求認(rèn)定補(bǔ)償款分配方案的違法性的要求不予處理。如部分案例例中,村民認(rèn)為村委會(huì)的征地補(bǔ)償款分配方案程序違法,侵犯了部分村民的合法權(quán)益,對(duì)村生產(chǎn)隊(duì)的分配方案不予認(rèn)可，法院主張,“本院無(wú)權(quán)對(duì)村民征地補(bǔ)償款的分配方案予以變更”,從而駁回村民訴求。即主張法院無(wú)法對(duì)其進(jìn)行干涉。此外,若分配方案中涉及到集體成員主體資格認(rèn)定、分配數(shù)額的確定等,則又如上述案例一樣,被認(rèn)定為“村集體自治事項(xiàng)”,法院無(wú)法干涉,從而得不到支持。
其二,與之相反的是,仍有不少司法機(jī)關(guān)對(duì)分配方案的合法性進(jìn)行審查,甚至做出決議違法的判決。如法院認(rèn)為,村委會(huì)決議并未有違反法律或國(guó)家政策的情形,原告主張款項(xiàng)與村委會(huì)決議通過(guò)的方案不符,因而無(wú)法得到支持。又如上述“江西省撫州市中級(jí)人民法院〔2012〕撫民三終字第53號(hào)”中,由于村民代表討論決定的土地補(bǔ)償款分配方案已經(jīng)侵犯了原告的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利,法院認(rèn)定該討論決定的事項(xiàng)對(duì)于原告不具有法律效力。還有法院主張,申請(qǐng)人未提供足夠證據(jù)證實(shí)村委會(huì)土地補(bǔ)償款分配方案違反法律法規(guī),故其再審請(qǐng)求不應(yīng)得到支持。可見(jiàn),司法實(shí)踐中仍有司法機(jī)關(guān)對(duì)村委會(huì)經(jīng)民主程序、在自治范圍內(nèi)做出之決議進(jìn)行合法性審査之余地。
再者,《村民委員會(huì)組織法》第36條第1款已經(jīng)明確規(guī)定,村民在村委會(huì)或其成員所作決議侵犯其合法權(quán)益時(shí),可訴至人民法院請(qǐng)求撤銷(xiāo)決議。此條即已明確司法機(jī)關(guān)可以對(duì)村委會(huì)或村委會(huì)成員所作之決議進(jìn)行審查,若發(fā)現(xiàn)有侵害村民合法權(quán)益之處,便可支持當(dāng)事人之撤銷(xiāo)之請(qǐng)求。不同者是,實(shí)踐中的土地征收補(bǔ)償款分配糾紛,當(dāng)事人少有明確提出撤銷(xiāo)該相關(guān)決議之請(qǐng)求,而是多以其內(nèi)容違法為由,主張應(yīng)按某某數(shù)額支付補(bǔ)償款。而司法機(jī)關(guān)是否應(yīng)主動(dòng)對(duì)分配方案進(jìn)行審查,實(shí)踐中也未統(tǒng)一。
實(shí)際上,農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配方案的合法性及其合理性是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的核心問(wèn)題。實(shí)務(wù)中,村民將村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織訴至法院,往往是因村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織制定的分配方案未能達(dá)到村民預(yù)期數(shù)額或分配過(guò)程有失公平,或請(qǐng)求撤銷(xiāo)分配決議或請(qǐng)求直接要求按照特定數(shù)額支付。因此,除可訴性之外,對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配方案的司法干預(yù)權(quán)限是該類(lèi)糾紛裁決時(shí)必須統(tǒng)一的問(wèn)題。統(tǒng)一事項(xiàng),一是司法機(jī)關(guān)可否對(duì)征收補(bǔ)償款分配方案的合法性和合理性進(jìn)行審査?二是司法機(jī)關(guān)是否僅得依當(dāng)事人明確請(qǐng)求展開(kāi)審查或者只要請(qǐng)求內(nèi)容涉及到分配方案便可主動(dòng)審查?再推而廣之,則是司法機(jī)關(guān)確定分配方案合法性和合理性之標(biāo)準(zhǔn)又應(yīng)如何確定?
綜上,現(xiàn)有司法實(shí)踐中,司法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配方案之可訴性尚未達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn),使得該類(lèi)糾紛形成重行政救濟(jì)而輕司法救濟(jì)局面,又因?qū)φ魇昭a(bǔ)償款分配方案的司法審查權(quán)限不甚明朗,使得即便該類(lèi)糾紛進(jìn)入民事訴訟程序,仍可能無(wú)法形成有效的司法干預(yù)。因而,農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的可訴性及對(duì)分配方案的審查權(quán)限,仍是待解決的難題。
三、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛民事司法困境之肇因
農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛之可訴性經(jīng)歷了從“不可訴”到“可訴”的發(fā)展過(guò)程,且現(xiàn)行法律法規(guī)及有關(guān)司法解釋已經(jīng)明確了糾紛之可訴性及對(duì)征收補(bǔ)償款分配方案進(jìn)行司法審査的權(quán)限及內(nèi)容,但仍有相當(dāng)司法實(shí)踐與之相悖。究其原因,本文認(rèn)為應(yīng)包括以下三個(gè)方面。
(一)土地征收補(bǔ)償機(jī)制制上未明確區(qū)分農(nóng)民集體及其成員主體
《物權(quán)法》第42條明確,征收集體土地,應(yīng)當(dāng)依法支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,且若征收集體土地上所有之不動(dòng)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償、保障居住。第121條、131條又明確因動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)被征收導(dǎo)致用益物權(quán)消滅或受損,或承包地被征收的,應(yīng)對(duì)用益物權(quán)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予補(bǔ)償。《土地管理法》第47條,亦明確征收耕地或其他土地,應(yīng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。
可見(jiàn),在征收補(bǔ)償客體上,法律律明確規(guī)定者為集體土地、農(nóng)民或集體所有之被征地上之動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等其他用益物權(quán)等。雖尚無(wú)法律法規(guī)明確規(guī)定,但根據(jù)條文文義解釋及已有實(shí)踐,宅基地使用權(quán)、自留山、自留地、集體建設(shè)用地使用權(quán)等均有作為征收補(bǔ)償客體之余地。以上客體,部分屬村民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享,部分屬村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織所享,當(dāng)征收不同客體時(shí),法律對(duì)其補(bǔ)償之歸屬亦分別屬于二者,而非一概歸村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織。
在補(bǔ)償方式上,主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等,即以貨幣為主,輔以其他替代補(bǔ)償,如宅基地被征收,可選擇貨幣補(bǔ)償或重建宅基地補(bǔ)償,實(shí)踐中還有眾多土地?fù)Q股權(quán)(廣東)、土地?fù)Q保障(浙江)、土地?fù)Q鎮(zhèn)保(上海)等方式,意即貨幣補(bǔ)償并非唯一補(bǔ)償方式,但是否有其他替代補(bǔ)償,對(duì)于補(bǔ)償方案及補(bǔ)償款之?dāng)?shù)額仍有重大影響。
在補(bǔ)償款的歸屬上,因不同客體產(chǎn)生的補(bǔ)償內(nèi)容不同,其歸屬亦不同。據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條,集體土地被征收,所產(chǎn)生之土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)歸屬于地上附著物和青苗所有權(quán)人；而安置補(bǔ)助費(fèi)則應(yīng)專(zhuān)款專(zhuān)用,既由農(nóng)村具體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用,也可能交由其他安置單位,也可能發(fā)給不需要統(tǒng)一安置的個(gè)人。2005年農(nóng)業(yè)部下發(fā)之《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見(jiàn)》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2005〕1號(hào))則進(jìn)一步明確,即便是歸集體所有之土地補(bǔ)償費(fèi),應(yīng)分給農(nóng)民個(gè)人和村集體,且須明確其分配比例。留村集體所有制土地補(bǔ)償費(fèi)屬農(nóng)民集體資產(chǎn),用于發(fā)展生產(chǎn)等事項(xiàng)。
綜上,無(wú)論是從征收補(bǔ)償之客體、補(bǔ)償方式還是補(bǔ)償歸屬上,都應(yīng)將集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員區(qū)別對(duì)待,在安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償內(nèi)容上,集體經(jīng)濟(jì)組織成員屬于獨(dú)立主體,可根據(jù)征收主體所確定之補(bǔ)償方案,獨(dú)立請(qǐng)求給付。土地補(bǔ)償費(fèi)雖然歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織,但依法應(yīng)將部分分給集體經(jīng)濟(jì)組織成員,且由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部確定分配方案,于此點(diǎn),自屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員需借助集體經(jīng)濟(jì)組織獲得之款項(xiàng)。農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛,乃發(fā)生在平等民事主體間(農(nóng)民集體及其成員)的民事糾紛,集體成員就安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)等事項(xiàng)請(qǐng)求農(nóng)民集體為一定給付,是因土地征收之事實(shí)而享有之合法權(quán)利。現(xiàn)有司法實(shí)踐對(duì)此類(lèi)糾紛之可訴性態(tài)度不ー,其原因在于過(guò)度強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體在農(nóng)村集體土地征收中的主體地位,忽視集體成員的主體地位及其應(yīng)有權(quán)利。
(二)過(guò)分強(qiáng)調(diào)征收補(bǔ)償款分配方案制定的自治屬性
司法機(jī)關(guān)駁回針對(duì)征收補(bǔ)償款分配方案的訴求的原因,在于補(bǔ)償款分配方案的制定屬于村民集體自治事項(xiàng),司法機(jī)關(guān)不得干涉。檢視現(xiàn)有規(guī)范,《憲法》第10條及《民法通則》第74條明確,村民集體是集體土地(包括宅基地、自留地、自留山)的所有權(quán)主體,村民委員會(huì)可對(duì)集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理。同時(shí),《民法總則》第101條明確,村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格,未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的,村委會(huì)可代行其職能。據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第24條第7款、“法釋〔2005〕6號(hào)”第24條,村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織乃土地征收補(bǔ)償款分配方案制定之主體,可以決定是否分配、分給何人、分配方式、分配數(shù)額等內(nèi)容。諸項(xiàng)規(guī)范,已然肯認(rèn)村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征收補(bǔ)償款分配方案制定中之主體地位及其權(quán)限,確可視為法律授權(quán)之自治事項(xiàng)。
但對(duì)于村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織所制定之征收補(bǔ)償款分配方案,并非全然交由其自治處理而無(wú)相關(guān)限制,法律早就就留好規(guī)制之道。《物權(quán)法》第63條第2款授予集體成員請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)侵犯其合法權(quán)益的決定的權(quán)利,《村民委員會(huì)組織法》第36條第1款同樣也明確在特定情況下,村民可以申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)侵犯村委會(huì)及其成員所作的決定。加之“法釋〔2005〕6號(hào)”第1條第1款將土地承包補(bǔ)償費(fèi)糾紛納入受理范圍,均表明村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織在確定土地征收補(bǔ)償款分配方案上之自治權(quán)并非不受法律限制,特定情形下村民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員可訴至法院請(qǐng)求撤銷(xiāo)。此外,對(duì)于土地征收補(bǔ)償款分配方案,國(guó)家政策及地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)亦有明文限制。如“農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2005〕1號(hào)”明確應(yīng)按比例將屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)分配給農(nóng)民,眾多地方性法規(guī)或其他規(guī)范性文件,如吉林省《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)分配管理意見(jiàn)》(2009)、山西省《征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》(2005)等甚至明確了應(yīng)將百分之多少分給農(nóng)戶(hù),或其余平分給享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之成員。而被法院認(rèn)定是自治范疇之集體成員資格認(rèn)定,對(duì)確定是否享有土地承包補(bǔ)償款分配請(qǐng)求權(quán)至關(guān)重要,都有地方規(guī)范明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn):如《山東省實(shí)施中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法辦法》(2004)第6條明確了四種認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的標(biāo)準(zhǔn);“江西省崇仁縣人民法院民事判決書(shū)(2017)贛1024民初51號(hào)”則是直接引用《江西省實(shí)施<農(nóng)村土地承包法>辦法》第9條關(guān)于集體成員資格認(rèn)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),作為裁判土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的依據(jù)。
從土地征收補(bǔ)償款分配方案的制定實(shí)際來(lái)看,若不對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配方案做適當(dāng)限制,按照現(xiàn)有規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有,而且土地補(bǔ)償費(fèi)高于安置補(bǔ)償費(fèi)。若農(nóng)民集體不分或少分土地補(bǔ)償費(fèi),會(huì)使得大量的補(bǔ)償費(fèi)無(wú)法為農(nóng)民所掌握,嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。且已有實(shí)證研究表明,政府一些部門(mén)已經(jīng)強(qiáng)行參與了土地征收補(bǔ)償費(fèi)層層下?lián)艿倪^(guò)程,本應(yīng)由農(nóng)民集體所得之土地補(bǔ)償費(fèi),有60%-70%為政府及各個(gè)部門(mén)所得。而在農(nóng)民集體分配土地補(bǔ)償費(fèi)的過(guò)程中,村干部在整個(gè)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的分配和管理中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制的情況下對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用任意分配,失地農(nóng)民所得極少。于此而言,明確司法機(jī)關(guān)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案之干預(yù)權(quán)限,亦可發(fā)揮司法對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償程序之監(jiān)督職能。
綜上,雖然村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征收補(bǔ)償款分配方案的制定上享有自治權(quán),但該種自治權(quán)仍需受到法律法規(guī)、政策限制,且不得侵犯村民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益。此點(diǎn),亦構(gòu)成村民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員請(qǐng)求司法救濟(jì)之依據(jù)。而司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)有實(shí)踐,過(guò)分強(qiáng)調(diào)土地征收補(bǔ)償款分配方案的自治屬性,將其排除在司法救濟(jì)范圍之外,最終使得法律、行政法規(guī)及國(guó)家政策出于保護(hù)集體成員權(quán)益而對(duì)土地征收補(bǔ)償款分配方案所作的限制落空。
（三）未區(qū)分基于財(cái)產(chǎn)權(quán)與成員權(quán)之不同請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)
從土地征收補(bǔ)償機(jī)制上看,農(nóng)民集體及其成員為二項(xiàng)獨(dú)立的民事主體。從土地征收補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)來(lái)看,其實(shí)質(zhì)是將集體土地所有權(quán)讓渡給國(guó)家的過(guò)程,是一種對(duì)以土地為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的不予補(bǔ)償就不公正的剝奪。因土地征收,農(nóng)民集體及其成員因而取得征收補(bǔ)償權(quán),此種種征收補(bǔ)償權(quán),是集體土地所有權(quán)在特殊條件下的另類(lèi)存在形式。村民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員于土地征收補(bǔ)償中,各得征收補(bǔ)償權(quán),此種補(bǔ)償權(quán)的行使,亦得區(qū)別對(duì)待:
對(duì)于屬于村集體成員所有之動(dòng)產(chǎn)(青苗、地上附著物等)和不動(dòng)產(chǎn)(房屋等),以及由村民享有的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等,因客體被征收,該類(lèi)補(bǔ)償自當(dāng)歸其所有,此點(diǎn)亦有法律及政策明確,乃村集體成員財(cái)產(chǎn)被征收或財(cái)產(chǎn)權(quán)因征收受損,應(yīng)當(dāng)獲得的補(bǔ)償。此類(lèi)財(cái)產(chǎn)權(quán)雖或借由集體之手發(fā)放或依賴(lài)于村集體土地,但本身有獨(dú)立性,于土地征收補(bǔ)償中亦享有其獨(dú)立性。此種獨(dú)立性,亦決定村集體成員可獨(dú)立請(qǐng)求土地征收補(bǔ)償給付義務(wù)人為給付,無(wú)須借由村集體分配。
因集體土地、集體建設(shè)用地、自留地、自留山等屬于存集體所有之土地被征收,或集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)等歸村集體享受之權(quán)益因征收受損,村集體乃征收補(bǔ)償所有者。村民作為村集體成員,依賴(lài)于村集體之再分配而獲得此類(lèi)補(bǔ)償(如村集體將土地補(bǔ)償費(fèi)分配給村民),村集體分或不分、分多少、給誰(shuí)分等事項(xiàng),由村集體或村委會(huì)通過(guò)民主程序決定。村集體成員通過(guò)村集體,獲得再分配之補(bǔ)償,乃是基于其成員權(quán)而得,與上述基于財(cái)產(chǎn)權(quán)而得之補(bǔ)償當(dāng)截然不同。
因此,農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛中,集體成員向農(nóng)民集體所主張之給付,乃是基于兩種完全不同的請(qǐng)求權(quán):或是基于其財(cái)產(chǎn)權(quán)利受損,依法應(yīng)當(dāng)支付給村民而由村民集體轉(zhuǎn)交或暫時(shí)代為保管;或是基于其成員權(quán),依法可在農(nóng)民集體對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配時(shí)據(jù)其成員身份獲得相關(guān)數(shù)額之事項(xiàng)。是故,財(cái)產(chǎn)權(quán)或成員權(quán),乃村集體成員訴至法院,請(qǐng)求司法救濟(jì)之請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ),司法機(jī)關(guān)當(dāng)對(duì)該類(lèi)請(qǐng)求給予回應(yīng)。然司法機(jī)關(guān)未區(qū)分基于財(cái)產(chǎn)權(quán)之訴由與基于成員權(quán)之訴由,過(guò)分強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配請(qǐng)求權(quán)之成員權(quán)屬性。又因村集體成員與村集體所發(fā)生之糾紛,涉及基層自治組織之自治權(quán)行使,司法機(jī)關(guān)理應(yīng)對(duì)該類(lèi)自治權(quán)給予適當(dāng)尊重,所以又導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)將該類(lèi)自治事項(xiàng)排除于受理范圍之外,或?qū)ν恋卣魇昭a(bǔ)償款分配方案不予干涉。且因相關(guān)規(guī)范規(guī)定了人民政府對(duì)村委會(huì)及村集體經(jīng)濟(jì)組織之監(jiān)督權(quán)力,并設(shè)置了對(duì)村集體成員之救濟(jì)途徑,又導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)將該類(lèi)糾紛引向行政系統(tǒng),造成行政救濟(jì)與司法救濟(jì)失衡。事實(shí)上,從《物權(quán)法》到《村委會(huì)組織法》,均對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織及村委會(huì)自治權(quán)做了明文限制,村集體成員于特定情形下可請(qǐng)求撤銷(xiāo)村集體或村委會(huì)之違法決定。且法律法規(guī)及政策文件(尤以地方性規(guī)范或政策文件最為突出),對(duì)土地補(bǔ)償款之分配方式、分配比例、成員資格認(rèn)定等,均有明確規(guī)定,自治權(quán)而生之決議自當(dāng)受到限制。
因此,村集體成員因農(nóng)村集體土地征收,分別基于財(cái)產(chǎn)權(quán)和成員權(quán)應(yīng)獲不同類(lèi)型征收補(bǔ)償。若村集體成員基于獨(dú)立之財(cái)產(chǎn)權(quán),請(qǐng)求支付安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,司法機(jī)關(guān)自當(dāng)受理并依法裁決。若村集體成員基于其村集體成員權(quán),請(qǐng)求村集體分配土地征收補(bǔ)償費(fèi),司法機(jī)關(guān)亦有介入之余地。
四、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾糾紛之民事司法進(jìn)路
現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的司法困境,在于可訴性不明和對(duì)土地征收補(bǔ)償款分配方案之司法干預(yù)權(quán)限不明。于前者,其癥結(jié)在于未正視土地征收補(bǔ)償款分配中農(nóng)民集體及其成員的平等民事主體地位,尤其是對(duì)集體成員權(quán)益的司法保護(hù)不足。申言之,則是在訴訟中未區(qū)分集體成員基于財(cái)產(chǎn)權(quán)和成員權(quán)不同請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)而提出之不同訴求。于后者,則是過(guò)分強(qiáng)調(diào)土地征收補(bǔ)償款分配方案制定之自治屬性,忽視法律法規(guī)及國(guó)家政策對(duì)該種自治權(quán)所作之限制。因此,農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛之司法進(jìn)路,應(yīng)包括區(qū)分基于財(cái)產(chǎn)權(quán)和成員權(quán)之不同訴求給予不同司法回應(yīng)、明確司法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收補(bǔ)償款分配方案之司法審査權(quán)限兩個(gè)方面。
(一)區(qū)分土地征收補(bǔ)償款分配不同訴由的司法回應(yīng)
村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員請(qǐng)求村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付補(bǔ)償款,或基于財(cái)產(chǎn)權(quán),或基于成員權(quán)而提起。綜上所述,基于財(cái)產(chǎn)權(quán)提起之訴訟,如請(qǐng)求支付安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等,以村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為被告者,司法機(jī)關(guān)自當(dāng)受理,并依法裁決;基于成員權(quán)提起之訴訟,即請(qǐng)求支付土地補(bǔ)償費(fèi)中應(yīng)分配給村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之份額,應(yīng)區(qū)別不同訴由,于受理后審查是否屬于司法機(jī)關(guān)有權(quán)裁決事項(xiàng),或駁回訴求,或依法裁決。具體而言,諸種訴由,初步可類(lèi)型化為以下幾種。
第一,根據(jù)征收補(bǔ)償程序,由征收補(bǔ)償協(xié)議確定,應(yīng)當(dāng)支付給村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人之安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等,若先行支付給村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,后者又未及時(shí)或足額支付的,村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員訴至法院請(qǐng)求支付款項(xiàng)及其利息的,人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)“法釋〔2005〕6號(hào)”第22條、第23條予以支持。第二,根據(jù)征收補(bǔ)償程序,已由征收補(bǔ)償協(xié)議確定具體補(bǔ)償數(shù)額,村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員訴至法院,請(qǐng)求對(duì)該數(shù)額進(jìn)行變更,或者請(qǐng)求村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照其他數(shù)額支付的,人民法院應(yīng)據(jù)“法釋〔2005〕6號(hào)”第1條第3款,裁定駁回回起訴,當(dāng)事人可另求行政救濟(jì)。第三,村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已制定土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案,村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織未及時(shí)支付或未足額支付的,村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員訴至法院請(qǐng)求支付款項(xiàng)及其利息的,人民法院應(yīng)當(dāng)支持。第四,村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已制定土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案,村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員于分配方案制定時(shí)具有村集體或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,而分配方案未將其納入分配對(duì)象,村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員訴至法院請(qǐng)求按分配方案支付的,人民法院應(yīng)據(jù)據(jù)“法釋〔2005〕6號(hào)”第24條予以支持。第五,村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已制定土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案,村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為該分配方案違反法定程序或違反法律、行政法規(guī)、侵犯了成員合法權(quán)益,請(qǐng)求予以撤銷(xiāo)的,人民法院應(yīng)根據(jù)其訴由及相關(guān)規(guī)定,決定是否予以支持。第六,村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尚未制定土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案,村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員訴至法院請(qǐng)求分配土地補(bǔ)償費(fèi)的,應(yīng)屬村集體或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治事項(xiàng),人民法院不予支持,當(dāng)事人可另求行政救濟(jì)。
(二)明確司法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收補(bǔ)償款分配方案的審查權(quán)服
事實(shí)上,《物權(quán)法》第63條第2款和《村民委員會(huì)組織法》第36條第1款規(guī)定村民在所作決定侵犯其合法權(quán)益時(shí)可請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)村委會(huì)及其成員所作的決定,實(shí)際上已經(jīng)肯認(rèn)司法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收補(bǔ)償款分配方案之內(nèi)容進(jìn)行審査的權(quán)限。但實(shí)踐中“侵犯其合法權(quán)益”過(guò)于籠統(tǒng),往往需要依靠司法機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)案進(jìn)行認(rèn)定,而在農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛中“侵犯其合法權(quán)益”之認(rèn)定在法律法規(guī)一級(jí)缺乏明確指引,多見(jiàn)于具有政策性質(zhì)的規(guī)范性文件。如在土地補(bǔ)償費(fèi)要不要分,多少分給村民、多少留給集體,可否將補(bǔ)償費(fèi)用作其他用途上,農(nóng)業(yè)部之“農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2005〕1號(hào)”明確規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)主要用于被征地農(nóng)民上,國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府應(yīng)明確土地補(bǔ)償費(fèi)中農(nóng)村和集體給自的分配比例。部分地方如《河南省人民政府貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理決定的意見(jiàn)》(豫政〔2004〕80號(hào))規(guī)定,土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配給村民之比例不得低于80%,《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》亦規(guī)定,分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的征地補(bǔ)償費(fèi)占總補(bǔ)償費(fèi)的比例不得低于80%。又如在集體成員資格認(rèn)定上,眾多地方性規(guī)范如《山東省實(shí)施中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法辦法》(2004)、《江西省實(shí)施《く農(nóng)村土地承包法〉辦法》(2007)等,均有詳細(xì)的集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。再如在土地補(bǔ)補(bǔ)償費(fèi)是平均分配給集體成員還是可以在分配方案中規(guī)定差額分配的問(wèn)題上,有地方性規(guī)范如《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》(2005)、《河南省關(guān)于規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配和使用的意見(jiàn)》(2006)均明確規(guī)定應(yīng)采平均分配。此類(lèi)對(duì)村集體(經(jīng)濟(jì)組織)自治權(quán)做出限定之各種規(guī)范或政策性文件,即構(gòu)成司法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收補(bǔ)償款分配方案進(jìn)行審査之依據(jù)。
有學(xué)者主張,在立法對(duì)農(nóng)村土地農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償收益分配的相關(guān)前提性問(wèn)題(如農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定)未做規(guī)定或規(guī)定不明明時(shí),司法機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮司法能動(dòng)性,不斷創(chuàng)新解決土地征收補(bǔ)償收益分配紛爭(zhēng)的新方法。本文認(rèn)為,對(duì)解決土地征收補(bǔ)償收益分配糾紛具有參照意義之各類(lèi)規(guī)章以下其他規(guī)范性文件,若與涉案之事實(shí)相關(guān),可提供確定性結(jié)論者,并非不可作為裁判說(shuō)理依據(jù)。
首先,從該類(lèi)文件的法律屬性來(lái)看,雖然《立法法》并未明確此類(lèi)文件的法律屬性,學(xué)理上對(duì)其有較為成熟的定位即行政機(jī)關(guān)發(fā)布之地方性法規(guī)、規(guī)章以下之其他規(guī)范性文件。于法理而言,如果某一規(guī)范是根據(jù)作為法律秩序基礎(chǔ)的憲法所規(guī)定的程序而創(chuàng)立,那么該規(guī)范便屬于這一法律秩序。此類(lèi)農(nóng)地行政規(guī)范由人民政府及有關(guān)部門(mén)依《憲法》所確定之職權(quán)而制定,在內(nèi)容上多屬于對(duì)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律之補(bǔ)充或具體化,在規(guī)范等級(jí)中具有一定的連續(xù)性和秩序性,自當(dāng)應(yīng)為農(nóng)地規(guī)范體系所接納。
其次,從民法淵源的角度看,學(xué)說(shuō)有將該類(lèi)規(guī)范視為民法非正式法源,且據(jù)最高人民法院《關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》(法釋〔2009〕14號(hào))第4條、第5條、第6條,其他行政規(guī)范性文件雖然不能作為裁判依據(jù),但是可以作為說(shuō)理依據(jù)在其說(shuō)理部分援引適用。
再者,從這些文件的內(nèi)容來(lái)看,其屬于國(guó)務(wù)院或其土地管理部門(mén)及地方政府及其部門(mén)所頒布之土地政策,既是對(duì)中央土地政策的落實(shí),也有根據(jù)地方實(shí)際在自治權(quán)內(nèi)制定之政策,司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)尊重并保障其政策落實(shí)。且無(wú)論是明確村集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn),還是分配給村民的土地補(bǔ)償費(fèi)的比例等,均傾向于保護(hù)村民,是新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中的政策選擇。司法機(jī)關(guān)適用這些文件的過(guò)程,也實(shí)際上是傾斜保護(hù)村民利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。
因此,司法機(jī)關(guān)對(duì)村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織所制定之土地征收補(bǔ)償款分配方案,可予以審查。審查之參考標(biāo)準(zhǔn)可為為國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)所發(fā)布之有關(guān)規(guī)范性文件或在特定行政區(qū)域內(nèi)由施行之地方規(guī)范性文件,審査之內(nèi)容以相關(guān)文件是否有確定性指引為標(biāo)準(zhǔn),包括但不限于:分配比例、成員資格認(rèn)定、是否違反法定程序、是否存在其他違反法律和行政法規(guī)的情形等。而審查之結(jié)果,若達(dá)到到“侵犯村民合法權(quán)益”之程度,司法機(jī)關(guān)可據(jù)訴訟請(qǐng)求,判決撤銷(xiāo)土地征收補(bǔ)償款分配方案或明確應(yīng)當(dāng)支付給村民的土地征收補(bǔ)償款數(shù)額。
五、結(jié)語(yǔ)
農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛,其當(dāng)事人為農(nóng)民集體成員與農(nóng)民集體,二者屬平等之民事主體,自當(dāng)以民事訴訟程序解決二者爭(zhēng)端。但反觀現(xiàn)有司法實(shí)踐,對(duì)于農(nóng)村集體土地補(bǔ)償款分配糾紛之可訴性態(tài)度不一,部分司法機(jī)關(guān)甚至不問(wèn)事由、“一刀切”地駁回農(nóng)民集體成員提起之此類(lèi)訴求。司法應(yīng)成為農(nóng)民尋求利益保護(hù)的最后一道防線,若司法機(jī)關(guān)不積極回應(yīng)農(nóng)民群眾在農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償中的司法訴求,無(wú)疑與黨的十九大提出的“堅(jiān)持以人民為中心”的發(fā)展思想背道而馳。因此,農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的民事司法改進(jìn)路徑,一是正確理解現(xiàn)行法律法規(guī)及司法解釋對(duì)此類(lèi)糾紛解決所做之安排,區(qū)分基于財(cái)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)所提起之不同訴訟,給予不同司法救濟(jì);二是肯定司法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收補(bǔ)償款分配方案的審查權(quán)限,審查之依據(jù)既可為一般法律、行政法規(guī),亦可在有關(guān)規(guī)范闕如或不甚明確時(shí),采用有關(guān)行政規(guī)范之規(guī)定。此外,為防止此類(lèi)行政規(guī)范之負(fù)面效果在民事司法領(lǐng)域擴(kuò)散,司法機(jī)關(guān)在確定審査依據(jù)時(shí)應(yīng)從規(guī)范發(fā)布主體、與上位法律法規(guī)的銜接、對(duì)農(nóng)民權(quán)益的影響等角度決定采納與否。
作者簡(jiǎn)介：陳小君，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師；汪君，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生（廣東 廣州，510420）。
此文系廣東省委宣傳部扶持哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)勢(shì)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償法律制度實(shí)證研究”（GDXK201725）的階段性研究成果。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)研究》2018年第4期
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