原題：Land Requisitions and State-Village Power Restructuring in Southern China。
【導(dǎo)讀】在中國(guó)南方一些地方，征地催生了一批富裕的村莊，但這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因及其對(duì)地方治理的影響卻被學(xué)術(shù)界忽略了。這篇論文基于在廣州蘿崗的訪談資料，討論征地與國(guó)家—村莊權(quán)力重構(gòu)之間的關(guān)系，指出征地沖突不像已有文獻(xiàn)描述的那么簡(jiǎn)單。文中討論了留地安置政策，是最早涉此話題的英文文獻(xiàn)之一。
80年代以非農(nóng)戶口作為補(bǔ)償
廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)設(shè)立于1983年。由于享受優(yōu)惠的財(cái)政政策（可以留存很大比例的收入），管委會(huì)有很大動(dòng)力為了開發(fā)區(qū)建設(shè)而大量征地。同時(shí)，管委會(huì)給基層官員施加壓力，要他們積極回應(yīng)村民需求、最小化村民抵制，以便吸引更多投資者。
在80年代，征地有4類補(bǔ)償：土地補(bǔ)償費(fèi)，青苗補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)田水利費(fèi)，以及拆遷費(fèi)。村民只能拿到青苗費(fèi)和拆遷費(fèi)。以1988年為例，每畝耕地補(bǔ)償4萬(wàn)元，村民只拿0.25元，另有1.2萬(wàn)元?dú)w村集體，2.55萬(wàn)元?dú)w鎮(zhèn)政府。
但是，當(dāng)時(shí)失地村民的經(jīng)濟(jì)情況說(shuō)不上不好。一是把補(bǔ)償款存銀行，利息收入不錯(cuò)；二，開發(fā)區(qū)建設(shè)帶來(lái)就業(yè)機(jī)會(huì)；最重要的是，失地村民可獲得非農(nóng)戶口。地方政府征地時(shí)獲得補(bǔ)償（如例中的2.55萬(wàn)元），要拿出來(lái)購(gòu)買糧食以解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人口的吃飯問(wèn)題，還要拿出來(lái)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為他們解決就業(yè)。那時(shí)，村民對(duì)征地是歡迎的（有的將其喻為中了彩票），而不是抵制的。
自留發(fā)展用地作為補(bǔ)償
到了90年代，把城鎮(zhèn)戶口作為補(bǔ)償?shù)囊徊糠植辉傥恕Ｇ》赅l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰落和外資涌入，村民發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不如把企業(yè)用地租給外商。同期，城里工人下崗、住房改革等，城鎮(zhèn)戶口不再保證能獲得教育、醫(yī)療、就業(yè)等社會(huì)服務(wù)。所以，村民更愿意保留農(nóng)業(yè)戶口，因?yàn)橛?jì)劃生育政策松一點(diǎn)。
在此背景下，為了平息村民對(duì)征地的抵制，開發(fā)區(qū)管委會(huì)實(shí)行“自留發(fā)展用地”政策，作為補(bǔ)償?shù)囊徊糠帧Ｗ粤舭l(fā)展用地給了村民獲得開發(fā)土地利益的機(jī)會(huì)，但是，作為交換，村民要自行解決醫(yī)療、學(xué)校等必要的服務(wù)；地方政府不再提供就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)服務(wù)，減輕了征地時(shí)的財(cái)務(wù)壓力。
集體所有制的重構(gòu)和國(guó)家的退出
作者指出，90年代征地補(bǔ)償政策的變化重構(gòu)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)。
早期的農(nóng)地集體所有制是公社-大隊(duì)-生產(chǎn)隊(duì)的三級(jí)所有制。其中，公社扮演類似于地方政府的角色。80年代中期，公社-大隊(duì)-生產(chǎn)隊(duì)變成了鎮(zhèn)政府-行政村-村民小組，但經(jīng)濟(jì)合作社繼續(xù)扮演持有和管理集體資產(chǎn)的關(guān)鍵作用。
真正改變了多層權(quán)力結(jié)構(gòu)的，是后來(lái)實(shí)施的自留發(fā)展用地政策：鎮(zhèn)政府不再直接為失地村民提供就業(yè)和社會(huì)福利服務(wù)，也再無(wú)染指征地補(bǔ)償?shù)睦碛伞?0年代初起，幾種征地補(bǔ)償和自留發(fā)展用地都發(fā)放到村集體手上。這意味著鎮(zhèn)政府放棄了作為集體土地共同所有者的角色，把所有權(quán)留給了村委會(huì)和村民小組。
概言之，自留發(fā)展用地政策的結(jié)果是，地方政府從集體所有制中退出，把管理屬于集體的土地和其他資產(chǎn)的權(quán)力留給了基層草根組織。同時(shí)，地方政府減少了它在日常村莊治理上的存在。
村莊自治的發(fā)展
所有制重構(gòu)后，村莊自治得到了發(fā)展。除了直接發(fā)放給被征地農(nóng)民的青苗補(bǔ)償費(fèi)外，村集體以股份合作社來(lái)管理所有補(bǔ)償費(fèi)的70%以上和自留發(fā)展用地。集體收入的增加，使村集體有了提供各類設(shè)施和社會(huì)福利服務(wù)的能力，興建了幼兒園、小學(xué)、衛(wèi)生所、養(yǎng)老院、社區(qū)娛樂(lè)中心等，并組建了治保隊(duì)。村干部的首要職責(zé)從原來(lái)的落實(shí)國(guó)家政策，轉(zhuǎn)為使用從征地補(bǔ)償和自留發(fā)展用地帶來(lái)的收入，來(lái)為村民提供服務(wù)。而且，村民自治的發(fā)展并不反對(duì)征地，因?yàn)榇迕裰溃蕉嗤恋乇徽魇眨麄兡塬@得的商業(yè)用地越多。
村民的抵制
然而，雖然村民能夠接受征地，但他們還有一些關(guān)切，有抵制。一是土地補(bǔ)償。土地是分階段被征走的，過(guò)程中村民學(xué)會(huì)了如何和政府打交道。他們發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)征地后出讓，賺了大錢，有能力給村里支付更高補(bǔ)償。二是，他們的住房不只自己住，還租給外來(lái)工，租金是他們收入的重要來(lái)源。但是，很多房子沒有辦宅基地證，還有很多房子蓋得很高，超出規(guī)定的3.5層。在拆遷時(shí)，這些房子的所有權(quán)和合法性遭到了質(zhì)疑。三是，開發(fā)自留用地與政府有許多沖突，早期是政府要求村集體支付高昂的配套費(fèi)，后來(lái)是國(guó)家收緊了用地指標(biāo)，自留用地的開發(fā)難以獲得市政府規(guī)劃審批。
政府對(duì)村民抵制的響應(yīng)
面對(duì)抵制，開發(fā)區(qū)管委會(huì)做出了響應(yīng)。一是，提高補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)從1988年的4萬(wàn)/畝，提高到90年代中期的8萬(wàn)-10萬(wàn)/畝，再到21世紀(jì)初的12萬(wàn)-13萬(wàn)/畝。二是，1987年到2000年修建的無(wú)證房，按60%補(bǔ)償。政府還提供優(yōu)惠購(gòu)買安置房的機(jī)會(huì)，價(jià)格僅為造價(jià)的60%。
同時(shí)，自留發(fā)展用地政策的實(shí)施還帶來(lái)一系列問(wèn)題，迫使政府改變治理策略，以緩解潛在的社會(huì)動(dòng)蕩。一是失業(yè)問(wèn)題，大多數(shù)失地村民缺乏就業(yè)能力，很多年輕村民沒有工作的意愿。第二，面對(duì)大病時(shí)，村里醫(yī)療服務(wù)不足，大病致貧問(wèn)題大。第三，因?yàn)槿狈ΡO(jiān)管，集體資產(chǎn)的管理和分配存在不少問(wèn)題，一些村干部行為出格。
對(duì)此，從21世紀(jì)初起，開發(fā)區(qū)管委會(huì)和鎮(zhèn)政府再次關(guān)注這些城鎮(zhèn)化村莊的日常管理，并在供給基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)福利上給予更多資金和行政支持。
一是2005年管委會(huì)與鎮(zhèn)政府合并組建了區(qū)政府。二是新的區(qū)政府采取各種措施創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，包括鼓勵(lì)工廠外包業(yè)務(wù)給村民，實(shí)施“企業(yè)家計(jì)劃”幫助有意經(jīng)商的村民，以及設(shè)立職業(yè)培訓(xùn)中心、為求職者提供培訓(xùn)和直接補(bǔ)貼等。三是在新型合作醫(yī)療體系下，區(qū)政府升級(jí)了所有村級(jí)診所，并為村民支付保險(xiǎn)費(fèi)的三分之一。四是對(duì)于自留用地開發(fā)中碰到的沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的問(wèn)題，區(qū)政府在能力范圍內(nèi)予以幫助，比如租或買下這部分土地。五是區(qū)政府鼓勵(lì)村民進(jìn)行三舊改造，和開發(fā)商合作在原址上建高層住宅和商業(yè)地產(chǎn)。六是區(qū)政府積極參與集體股份制改革，增加自己在集體資產(chǎn)管理中的影響。
結(jié)論
作者總結(jié)指出：在中國(guó)南方，土地矛盾不能簡(jiǎn)單地視為村民抵制剝削成性的地方政府（其城鎮(zhèn)化政策以追求經(jīng)濟(jì)效率為單一和終極目標(biāo)）征地的結(jié)果。
實(shí)施自留發(fā)展用地政策以后，地方的土地政治被兩種沖突復(fù)雜化了。第一類沖突是地方政府和村民之間的沖突。在自留用地政策實(shí)施后，村民本質(zhì)上不反對(duì)征地，而是追求更多現(xiàn)金補(bǔ)償、開發(fā)土地的平等權(quán)利，以及要求充分獲得國(guó)家社會(huì)福利。第二類是村干部和村民之間的沖突。
面對(duì)這兩種沖突，地方官員越來(lái)越認(rèn)識(shí)到，他們必須撫慰、賦權(quán)予村民，以避免發(fā)生破壞投資環(huán)境的大面積對(duì)抗。同時(shí)，擔(dān)心不稱職村干部管理不善會(huì)使村莊福利體系癱瘓，新的區(qū)政府開始尋求恢復(fù)在這些村莊中的控制和合法性。而這不是靠傳統(tǒng)的強(qiáng)制辦法，而是通過(guò)股份制改革和提供社會(huì)福利等一系列復(fù)雜治理策略。
水力亂彈：這篇論文好像無(wú)關(guān)理論，幾乎全是案例呈現(xiàn)，讀起來(lái)還挺順暢。對(duì)沖突本身、村民抵制的描述很少，只寫村民有些抱怨，然后政府就做出應(yīng)對(duì)，沒寫二者之間的互動(dòng)，缺少過(guò)程。一處疑問(wèn)：改革開放以后的經(jīng)濟(jì)合作社跟之前的合作社，都叫合作社，但是一個(gè)性質(zhì)的嗎？?jī)商巻l(fā)：（1）訪談資料的使用；（2）將征地補(bǔ)償政策的演變與政府在村莊治理中的角色聯(lián)系起來(lái)討論，寫出了參與-退出-回歸的過(guò)程，中間夾雜著集體土地所有制的重構(gòu)。
（作者系香港理工大學(xué)教授）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：China Quarterly
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