——來(lái)自四川成都青杠樹(shù)村的經(jīng)驗(yàn)與啟示
土地作為社會(huì)生產(chǎn)的基本要素，是其它生產(chǎn)要素的載體。土地使用制度的創(chuàng)新對(duì)于盤(pán)活農(nóng)村閑置資源，激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力，有著至關(guān)重要的意義。2012年，四川省成都市郫都區(qū)青杠樹(shù)村以農(nóng)村土地綜合整治為契機(jī)，啟動(dòng)“小組微生”模式下的新農(nóng)村建設(shè)。2015年，借全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)之機(jī)，郫都區(qū)遵循政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，以農(nóng)村集體建設(shè)用地入市為抓手，支撐服務(wù)鄉(xiāng)村振興。該村人均可支配收入由2012年的14411元提升至2017年的25620元，建成了AAAA景區(qū)，并先后被評(píng)為“中國(guó)十大最美鄉(xiāng)村”、“中國(guó)美麗休閑鄉(xiāng)村”、“全國(guó)一村一品示范村”。青杠樹(shù)村之所以成為鄉(xiāng)村振興的典范，其土地使用制度創(chuàng)新功不可沒(méi)。
一、青杠樹(shù)村土地使用制度創(chuàng)新的主要做法與成效
一是以“小掛鉤”優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地，激活存量建設(shè)用地資源。借鑒“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”思路（當(dāng)?shù)胤Q(chēng)為“大掛鉤”），在農(nóng)村建設(shè)用地總量不突破的前提下，以村為單位，通過(guò)建設(shè)用地整理，農(nóng)民集中建房，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。將原來(lái)的11個(gè)自然村歸并集中為9個(gè)社區(qū)組團(tuán)，農(nóng)民人均用地由170平米降至現(xiàn)在的45平米。同時(shí)，對(duì)全村573.2畝建設(shè)用地進(jìn)行了統(tǒng)籌：安排211畝用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、公益用地保留77.8畝，預(yù)留集體產(chǎn)業(yè)用地14畝、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地269畝，復(fù)墾新增耕地1.4畝。徹底改變了以往村莊建設(shè)用地布局散亂、土地利用效率低下的突出問(wèn)題。
二是完善集體建設(shè)用地的賦權(quán)機(jī)制，增加農(nóng)民源于土地的收入。成立了青崗樹(shù)村集體資產(chǎn)管理公司，組建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體。以組為單位頒發(fā)集體建設(shè)用地使用權(quán)證，將農(nóng)民手中的宅基地“小證”換為“大證”，以村集體資產(chǎn)管理公司為主體，村民作為公司股東，將農(nóng)戶(hù)集體持股的集體建設(shè)用地使用權(quán)，向成都農(nóng)商銀行抵押融資6800萬(wàn)元，解決了村莊建設(shè)的初始資金。同時(shí)，把農(nóng)民新居空余的房屋1000間，組織為“鄉(xiāng)村客棧聯(lián)盟”，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿。這樣，農(nóng)民不僅有集體經(jīng)濟(jì)分紅和承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)性收入，更依托鄉(xiāng)村生態(tài)旅游資源開(kāi)設(shè)茶館、客棧和農(nóng)家樂(lè)，實(shí)現(xiàn)了在家門(mén)口就業(yè)，有了穩(wěn)定的工資性收入。依據(jù)規(guī)劃，青杠樹(shù)村還將在269畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上開(kāi)發(fā)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)莊、休閑場(chǎng)所、鄉(xiāng)村酒店和農(nóng)業(yè)總部等一三產(chǎn)業(yè)互動(dòng)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)可吸納1200余村民就地就業(yè)。
三是推行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，吸納社會(huì)發(fā)展資金。按照農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)政策，該村269畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以商服用途按40年使用期入市，預(yù)計(jì)可獲1.97億元的土地收益，扣除新型社區(qū)建設(shè)投入的1.37億元和基礎(chǔ)設(shè)施配套投入的0.3億元成本，還可結(jié)余0.3億元。目前該村已有97.48畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地掛牌出讓給成都漫生活休閑文化產(chǎn)業(yè)有限公司，獲得了5848.8萬(wàn)元的土地收入，并吸引社會(huì)資金上億元。
四是創(chuàng)新耕地經(jīng)營(yíng)模式，促進(jìn)一三產(chǎn)業(yè)融合。堅(jiān)持以鄉(xiāng)村旅游業(yè)為核心、讓農(nóng)村變成景區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，不斷挖掘旅游資源，實(shí)現(xiàn)一三產(chǎn)業(yè)深度融合。一方面，通過(guò)組建農(nóng)業(yè)合作聯(lián)社，建設(shè)3000余畝糧經(jīng)基地，統(tǒng)一農(nóng)資供應(yīng)、統(tǒng)一技術(shù)培訓(xùn)、統(tǒng)一機(jī)械化作業(yè)，建立起標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)管理體系；另一方面，通過(guò)農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展“稻魚(yú)共生”等生態(tài)農(nóng)業(yè)和花卉產(chǎn)業(yè)，融生產(chǎn)、景觀于一體。此外，注重對(duì)原有資源的充分利用，如根據(jù)第9組團(tuán)安置點(diǎn)種植香草的淵源，因勢(shì)利導(dǎo)對(duì)區(qū)域內(nèi)的低槽田引水進(jìn)田、搭橋造景、種植水生植物，打造了“香草湖”生態(tài)濕地公園，并配套修建了漫步道與自行車(chē)觀光道。
五是創(chuàng)新土地整治運(yùn)行模式，形成土地整治合力。堅(jiān)持田園綜合體理念，綜合考慮田、水、路、林、村、房，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地，推行土地綜合整治，提高耕地質(zhì)量，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住。一方面，規(guī)劃先行。針對(duì)“建設(shè)中國(guó)最美鄉(xiāng)村聚落、打造國(guó)際親水度假小鎮(zhèn)”的目標(biāo)，明確了“小規(guī)模、組團(tuán)式、生態(tài)化、微田園”鄉(xiāng)村發(fā)展模式。“小規(guī)模”，即每個(gè)小組團(tuán)20至30戶(hù)，建設(shè)“緊湊型、低樓層、川西式”特色民居，既適應(yīng)了老百姓的居住習(xí)慣，又保護(hù)了川西林盤(pán)獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)；“組團(tuán)式”，即利用林盤(pán)、水系、山林、農(nóng)田，布局小聚居組團(tuán)；“生態(tài)化”，即順應(yīng)自然，利用原有地形地貌，保護(hù)林盤(pán)、田地、溝渠、水體等生態(tài)環(huán)境體系，保持生態(tài)本底；“微田園”，即規(guī)劃前庭后園，形成“小果園、小菜園”，保持田園風(fēng)光與農(nóng)村風(fēng)貌。另一方面，整合資源。采取“分別立項(xiàng)、統(tǒng)一管理、同步實(shí)施、整村推進(jìn)、分類(lèi)驗(yàn)收”的項(xiàng)目管理方式，以土地整治專(zhuān)項(xiàng)資金投入為主，農(nóng)業(yè)、水利、交通等部門(mén)的涉農(nóng)資金為輔，將中低產(chǎn)田改造資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、“六小工程”資金、農(nóng)村道路建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金等一并納入專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶(hù)統(tǒng)一安排使用（“1+n”的資金整合模式），綜合發(fā)揮各項(xiàng)資金的疊加效益，共同用于土地整理和農(nóng)房建設(shè)項(xiàng)目，變國(guó)土資源部門(mén)“單兵作戰(zhàn)”為各部門(mén)共同投入、共同管理。
二、青杠樹(shù)村土地使用制度創(chuàng)新實(shí)踐的啟示
土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民致富最根本的資本，也應(yīng)是農(nóng)村發(fā)展最重要的資源。然而，由于農(nóng)村土地使用制度改革比較滯后，特別是農(nóng)村建設(shè)用地制度的缺陷，導(dǎo)致土地資源難以實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)和資本的權(quán)能。青杠樹(shù)村由于地處徐堰河與柏條河兩河之間，屬于成都市重要水源保護(hù)區(qū)，工業(yè)化受到較大制約，卻結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)開(kāi)展土地使用制度創(chuàng)新，成功推進(jìn)了鄉(xiāng)村振興，其啟示更具代表性。
1.堅(jiān)持系統(tǒng)思維，形成創(chuàng)新合力
鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)土地、勞動(dòng)力、資金等基本生產(chǎn)要素支撐。長(zhǎng)期以來(lái)，土地、勞動(dòng)力、資金等基本生產(chǎn)要素單向由農(nóng)村流入城市，造成了農(nóng)村嚴(yán)重“失血”“貧血”。鄉(xiāng)村振興，不僅要改變這種單向流動(dòng)現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，促進(jìn)公共資源城鄉(xiāng)均衡配置和要素平等交換，更要優(yōu)化要素配置，形成“地—人—錢(qián)”組合效力。其中土地配置是根本，是“地—人—錢(qián)”同步聚集的引領(lǐng)者。青杠樹(shù)村就是在“產(chǎn)村一體”的村土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)上，通過(guò)土地綜合整治盤(pán)活了全村的土地資源，進(jìn)而帶動(dòng)了資金的集中投放和人口的聚集居住，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興生產(chǎn)要素的優(yōu)化與重構(gòu)。
農(nóng)村土地使用制度改革自身同樣離不開(kāi)系統(tǒng)思維。作為規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和實(shí)際管理需求，土地制度本身也在發(fā)展演化，逐步分解出相互依賴(lài)、相互制約的具體制度，構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)的有機(jī)整體。青杠樹(shù)村正是通過(guò)創(chuàng)新宅基地使用制度、盤(pán)活低效閑置建設(shè)用地，在實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”的同時(shí)，運(yùn)用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)政策，以及耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)新，促進(jìn)了一三產(chǎn)業(yè)的成功融合，實(shí)現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)興旺”。
2.堅(jiān)持以人為本，切實(shí)為農(nóng)民帶來(lái)實(shí)惠
農(nóng)民是振興鄉(xiāng)村的主人，土地使用制度創(chuàng)新離不開(kāi)廣大農(nóng)民的支持。一是要堅(jiān)持把尊重農(nóng)民意愿貫徹于鄉(xiāng)村振興的始終。青杠樹(shù)村明確提出要堅(jiān)持“四民”的工作理念，即“資源來(lái)自于民，意愿取決于民，政策依靠于民，利益歸屬于民”，切實(shí)充分發(fā)揮了農(nóng)民的主人翁精神。二是要增強(qiáng)農(nóng)民改革獲得感來(lái)贏得廣大農(nóng)民的支持。在青杠樹(shù)村，一方面通過(guò)生活環(huán)境的改善來(lái)增強(qiáng)農(nóng)民的幸福指數(shù)；另一方面，在建新拆舊中，按“占誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)、權(quán)屬調(diào)整、股份量化”的方式進(jìn)行占地補(bǔ)償，以農(nóng)戶(hù)現(xiàn)有宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)置換建新區(qū)安置房、建房補(bǔ)貼及公建配套，剩余面積給予一定補(bǔ)償，并作為量化入股的依據(jù)，從而獲得了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。三是要構(gòu)建可持續(xù)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入機(jī)制。可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收入是農(nóng)民支持改革創(chuàng)新和穩(wěn)定民心的重要條件。在青杠樹(shù)村，改革創(chuàng)新不僅為農(nóng)民帶來(lái)了多元化的經(jīng)濟(jì)收入，且在細(xì)節(jié)上體現(xiàn)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的化解，如承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的租金推行“雙900”，即按每年每畝耕地生產(chǎn)大米900斤、小麥900斤的收成，依當(dāng)年市場(chǎng)價(jià)折算，支付土地流轉(zhuǎn)金，有效解決了可能因物價(jià)變化而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
3.堅(jiān)持村民自治，強(qiáng)化土地使用制度創(chuàng)新主體建設(shè)
鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性和地域性要求有一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)者和組織者，而具有地域與血緣特征的村集體組織是勝任這一責(zé)任的必然主體，也理應(yīng)成為土地使用制度創(chuàng)新的主體。因此，必須加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，提高其土地使用制度創(chuàng)新能力。村集體組織弱化是我國(guó)大部分農(nóng)村的普遍現(xiàn)象，改變多數(shù)村集體“無(wú)資產(chǎn)、無(wú)資本、無(wú)資金”現(xiàn)狀，加強(qiáng)村集體組織建設(shè)、強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)，是確保鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)迫切任務(wù)。青杠樹(shù)村的“1+4”雙軌模式和優(yōu)先壯大集體經(jīng)濟(jì)的做法值得借鑒。一方面，推行“1+4”雙軌模式。即在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會(huì)、村民議事會(huì)、村公共服務(wù)中心、村集體經(jīng)濟(jì)組織相互協(xié)同，并成立村民監(jiān)事會(huì)對(duì)村民委員會(huì)和村民議事會(huì)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)行“兩小組長(zhǎng)（村民小組長(zhǎng)與黨小組長(zhǎng)）”一肩挑，且與“兩委”同管理、同考核，極大調(diào)動(dòng)了干部的創(chuàng)業(yè)干事熱情，提高了土地使用制度創(chuàng)新的源動(dòng)力。另一方面，壯大集體經(jīng)濟(jì)。土地出讓金扣除政府收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金和土地整理成本后的土地凈收益，按二八分配，即20%用于農(nóng)民貨幣分配，80%用于村集體發(fā)展（其中30%作為公益金，主要用于村民新農(nóng)合、養(yǎng)老補(bǔ)助、公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、社區(qū)治安管理、文化教育、環(huán)境整治和困難救助；50%作為公積金，主要用于招商引資、完善配套建設(shè)和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目再投入），從而強(qiáng)化了村集體經(jīng)濟(jì)組織。
作者簡(jiǎn)介：陳美球,江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心；宋紹繁,四川省國(guó)土資源廳改革辦（政策法規(guī)處）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地科學(xué) 微信公眾號(hào)(原創(chuàng))
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