摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的“三權(quán)”分置為治理起點, 將農(nóng)民的財產(chǎn)性收入增加作為基本治理目標。隨著村民自治的全面推行, 農(nóng)村基層形成了“鄉(xiāng)政村治”的基本格局, “鄉(xiāng)政村治”格局造成了基層利益配置的難題。隨著第一輪地權(quán)變動帶來的改革紅利逐漸消失, 以村民自治為核心的基層治理再次陷入動力不足的“軟約束”狀態(tài)。我國農(nóng)村基層產(chǎn)權(quán)改革多是基層治理制度內(nèi)的調(diào)整, 沒有觸及深層次的產(chǎn)權(quán)改革。必須從基層治理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)入手, 不斷提升農(nóng)民的權(quán)利意識, 調(diào)整基層政府管理方式, 實現(xiàn)多元共治的治理格局, 促進農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型。
一、問題的提出及文獻綜述
改革開放以后, 隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行, 農(nóng)村基層治理形成了“鄉(xiāng)政村治”的基本格局, “即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán), 對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能, 但不直接具體管理基層社會事務(wù)。鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織———村民委員會, 對本村事務(wù)行使自治權(quán)”[1]。而作為自上而下行使管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行使自治權(quán)的村委會之間存在著難以調(diào)和的矛盾, 即“行政權(quán)干預自治權(quán)”, 基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)制約著村委會自治權(quán)的發(fā)展, 形成了“當家人難當家”的尷尬局面。學者們從制度、能力和組織等角度尋找提高基層治理績效的方法, 但并未探索出一條提高基層治理能力和效果的有效路徑。而今, 從“經(jīng)濟權(quán)利—政治權(quán)利”及“產(chǎn)權(quán)—治理”關(guān)聯(lián)性的角度探討農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革與基層治理的關(guān)系具有重要意義。
近年來, 隨著農(nóng)村改革進入深水期, 學者對產(chǎn)權(quán)與治理的相關(guān)性也予以了一定的關(guān)注, 如鄧大才從產(chǎn)權(quán)與政治關(guān)系的角度對產(chǎn)權(quán)的政治作用進行分析, 他認為, “作為經(jīng)濟權(quán)力的產(chǎn)權(quán)具有政治保護、權(quán)力分配功能, 產(chǎn)權(quán)對強權(quán)有限制作用, 它是自由的基礎(chǔ), 具有保障功能。而且公民的權(quán)利、地位、社會等級和選舉權(quán)與被選舉權(quán)都由產(chǎn)權(quán)決定”[2]。他還從產(chǎn)權(quán)與國家的起源分析, 認為產(chǎn)權(quán)是國家產(chǎn)生的根本原因, 國家因產(chǎn)權(quán)的保護而建立。盡管他沒有對產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系進行詳細闡述, 但他闡述了產(chǎn)權(quán)與國家權(quán)力或者說公權(quán)力之間的關(guān)系, 認為公民財產(chǎn)權(quán)的增加可以有效對抗公權(quán)力。吳曉燕則從產(chǎn)權(quán)安排的角度對產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系進行了深入分析, 認為產(chǎn)權(quán)安排與國家權(quán)力緊密相關(guān), 產(chǎn)權(quán)還會對權(quán)力形成激勵和約束, 不同的產(chǎn)權(quán)安排形塑了產(chǎn)權(quán)所有者的自主性與權(quán)力空間[3]。而且進一步指出政治權(quán)力與產(chǎn)權(quán)之間的相互依存、相互促進關(guān)系。國家要界定和保護產(chǎn)權(quán), 構(gòu)造與產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)的社會管理和治理模式, 同時產(chǎn)權(quán)制度自身發(fā)展會對政治權(quán)力產(chǎn)生影響, 通過資源配置效率, 剩余權(quán) (經(jīng)濟增長狀況) 來影響政治、社會權(quán)力的配置。西方的產(chǎn)權(quán)理論和國內(nèi)學者的研究具有很強的指導性和啟示性, 尤其注意到了產(chǎn)權(quán)改革對治理的作用, 學者的研究多注重產(chǎn)權(quán)與國家權(quán)力 (公權(quán)力) 的關(guān)系, 這是產(chǎn)權(quán)與治理關(guān)系的核心。但是集體產(chǎn)權(quán)作為我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特有形式, 西方的產(chǎn)權(quán)理論在解釋其變遷中存在一定的局限性, 而國內(nèi)產(chǎn)權(quán)與治理的相關(guān)研究對集體產(chǎn)權(quán)變遷后基層治理的變化缺乏現(xiàn)實分析和理論關(guān)照。因此, 本文對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理的特征進行了總結(jié), 厘清產(chǎn)權(quán)治理過程中面臨的困局, 為新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革提供契機。
二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的基本特征
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革主要有三方面的特征:一是以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的“三權(quán)”分置為治理起點;二是以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為治理核心;三是將農(nóng)民的財產(chǎn)性收入增加為基本治理目標。
(一) 以“三權(quán)”分置為治理起點
近年來, 我國農(nóng)民工外出務(wù)工人數(shù)仍然持續(xù)增加, 據(jù)統(tǒng)計, 截止2017年2月, 我國的農(nóng)民工總數(shù)已經(jīng)達到2.82億, 其中外出農(nóng)民工達到六成。伴隨著農(nóng)民工大量進城, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)在現(xiàn)實中發(fā)生。而按照“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地政策和相關(guān)法律規(guī)定, 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是不受法律保護的, 受歷史原因影響, 流轉(zhuǎn)糾紛時有發(fā)生, 引發(fā)基層社會不穩(wěn)定, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度亟需改革。2013年7月, 習近平在湖北考察武漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心時提出:“深化農(nóng)村改革, 完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”。之后, 2014年中央一號文件、十八屆五中全會以及中央農(nóng)村工作會議對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革“三權(quán)”分置的政策思路進行了系統(tǒng)部署。2016年10月, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》要求, 完善“三權(quán)分置”辦法, 不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式, 落實集體所有權(quán), 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán), 放活土地經(jīng)營權(quán), 充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用, 形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分離”的改革將農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)進一步細化為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 而且明確農(nóng)戶與集體的的土地承包關(guān)系長久不變, 為保護農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)收益奠定了基礎(chǔ)[4]。
(二) 以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為治理核心
在“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)格局下, 承包經(jīng)營權(quán)從集體產(chǎn)權(quán)中分離出來, 所有權(quán)仍歸集體的前提下, 承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶。政策之始, 為防止土地兼并的出現(xiàn)和貧富差距的加大, 農(nóng)戶在與集體簽訂土地承包合同時明確規(guī)定, 土地不能轉(zhuǎn)包, 但隨著人口向外流動的加劇, 這一產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實產(chǎn)生了嚴重的矛盾。新一輪農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)改革的初衷正是為了解決農(nóng)村人口外流, 土地拋荒這一現(xiàn)實問題。其基本途徑是在尊重農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)造精神的前提下, 使已經(jīng)存在的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法化, 規(guī)范化。因此, 在中央不斷完善“三權(quán)”分置政策之后, 農(nóng)戶實踐中也逐步將農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進行了分離, 農(nóng)地承包主體可以通過市場化方式將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營主體。而放活土地經(jīng)營權(quán), 旨在發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用, 引導土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn), 允許土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資, 發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營, 不斷提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率, 提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力[5]。其他經(jīng)營主體既可以是普通農(nóng)戶, 也可以是家庭農(nóng)場主、涉農(nóng)企業(yè)和合作社等新型經(jīng)營主體。既可以是本社區(qū)內(nèi)的村民, 也可以是社區(qū)以外的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。按照中央文件規(guī)定, 賦予農(nóng)民更有保障的土地經(jīng)營權(quán), 是當前完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵[6]。實踐證明, 只有完善的土地經(jīng)營權(quán), 才能夠促進土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。新一輪的農(nóng)地產(chǎn)權(quán), 將農(nóng)地承包人與經(jīng)營人的分離, 對放活土地經(jīng)營權(quán), 提高農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營具有促進作用。
(三) 以農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)收益增加為治理目標
新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變革以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為核心, 通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)解決了人地分離的矛盾。而經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn), 以增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入為目標, 使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟效率能夠以市場化方式顯現(xiàn)[7]。長久以來, 土地、山林等是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資源, 這些資源的功能除了經(jīng)濟功能之外, 還兼具社會保障功能和社會治理的功能。現(xiàn)階段, 由于國家對農(nóng)村投入依然有限, 農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等保障主要依靠農(nóng)民自身提供, 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會保障功能占主導地位, 而農(nóng)村集體資源的價值并未得到市場化體現(xiàn), 經(jīng)濟效益功能并不明顯。目前, 我們大部分農(nóng)民收入的增加主要依靠外出務(wù)工, 但城市對農(nóng)民工的承載力不足, 大部分農(nóng)民工依然難以在城市定居, 享受城市提供的各種社會保障, 因此, 農(nóng)民工“游走于城鄉(xiāng)之間”, 打工收入不足于在城市立足, 務(wù)農(nóng)收入過低不能滿足基本生活保障。新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的理想目標就是實現(xiàn)“三變”, 即“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”, 以激活農(nóng)村現(xiàn)有資源, 增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入為目標。農(nóng)民財產(chǎn)收入的增加, 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善, 將吸引農(nóng)民回流, 繼而引發(fā)農(nóng)民對公共事務(wù)的關(guān)注, 提高基層治理的效能。
三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理的現(xiàn)實困境
改革開放以來農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)安排激發(fā)了農(nóng)村活力, 促進了農(nóng)村經(jīng)濟的增長。但隨著農(nóng)村勞動力流動帶來的紅利效應(yīng)減弱, 現(xiàn)有的集體產(chǎn)權(quán)制度安排與市場經(jīng)濟內(nèi)在發(fā)展要求呈現(xiàn)出新的矛盾。一方面, 隨著集體經(jīng)濟的解體, 農(nóng)民個體家庭雖然富裕了, 但大部分村莊集體經(jīng)濟仍然較為薄弱, 降低了村級組織的治理效率。而現(xiàn)存的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主要是固定不可移動的土地、山林、水塘和宅基地等資源, 這些集體產(chǎn)權(quán)隨著村莊經(jīng)濟的發(fā)展, 價值在不斷增加。另一方面, 不管是政策、法律還是現(xiàn)實都并未將集體限定為一個明確范圍, 集體產(chǎn)權(quán)的主體依然是一個空洞性的概念, 農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)被虛化的事實沒有改變, 因此, 集體產(chǎn)權(quán)收益的增加也未被公平的分配[8]。由此, 引發(fā)了更多的干群矛盾, 影響基層社會的穩(wěn)定。現(xiàn)階段, 為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展變化的現(xiàn)實需要, 新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)啟動。
(一) “鄉(xiāng)政村治”格局造成基層利益配置的難題
村民自治實施以來, 提高基層治理績效改革和創(chuàng)新的嘗試從未間斷過, 盡管取得了矚目的成績, 但基層農(nóng)村社會自上而下的管理格局依然沒有發(fā)生根本改變, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的管理權(quán)和自治權(quán)之間的沖突也未得到有效緩解[9]。“鄉(xiāng)村利益共同體”依然是對大部分地區(qū)鄉(xiāng)村關(guān)系的客觀描述。稅費改革之后, 隨著農(nóng)村流動性的加劇, 依靠外部輸入促進本村經(jīng)濟發(fā)展的村委會與基層政府的依賴性關(guān)系加劇, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制下的村民自治組織行政化趨勢甚至有所增強。而村莊內(nèi)部, 大部分地區(qū)村民主動參與村莊公共事務(wù)的意愿較弱, 民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督近乎流于形式。對此, 于建嶸認為村民自治的現(xiàn)實困境主要有五個方面的表現(xiàn):“‘兩委’矛盾, 選舉‘亂象’”, 村民代表會議難召開, 村務(wù)公開存在盲點, 自治權(quán)與行政權(quán)存在沖突。”[10]同時, 農(nóng)村社區(qū)變動不居, 自治主體經(jīng)常缺位, 自治內(nèi)容繁雜急迫, 外來力量頻繁介入[11]。可以看出, 學者們認為鄉(xiāng)村治理的困境主要在于, 城市化得進程加快, 村莊離散化加劇, 村莊事務(wù)繁多。在自上而下的行政力量對基層社會控制趨勢不斷增強的情況下, 作為重要治理主體的村民因參與效應(yīng)感較弱, 自身利益轉(zhuǎn)移等原因, 村莊內(nèi)部實際上陷入“精英治理”的困境, 缺乏群眾參與的基層治理效果不佳。由此, 要激發(fā)村民的參與意識, 讓農(nóng)民自主參與, 使治理主體回歸。按照馬克思政治學的觀基本點, 利益是人們結(jié)成政治關(guān)系的出發(fā)點[12], 也是村民政治參與的原始動力。在我國大部分農(nóng)村, 利益關(guān)系多是都是圍繞著農(nóng)村的土地、山林、房屋等集體資源。這些資源形成的利益關(guān)系是其他利益關(guān)系的基礎(chǔ), 引發(fā)了農(nóng)村現(xiàn)階段矛盾和沖突的根源[13]。由此, 要從資源和財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系的變革上尋求制約基層治理變革的因素。
(二) 現(xiàn)有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)對基層治理的“軟約束”
有學者稱農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)對基層治理的軟約束為“產(chǎn)權(quán)殘缺”、“有意的產(chǎn)權(quán)模糊”, 或者說是“集體產(chǎn)權(quán)空洞化”, “盡管集體產(chǎn)權(quán)是龐大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口生產(chǎn)生活的根本保障, 它卻仍然是一個觀念和法律名義上的存在, 在實踐中尚未充分展開, 在法律上也未能規(guī)定完善”[14]。這種“有意的產(chǎn)權(quán)模糊”為國家在基層的代理機構(gòu)公社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村莊公共事務(wù)提供了機會, 形成了“縱向官治”[15]。“合作化的主要推動力是政府的暴力潛力, 分散的農(nóng)民根本無法與之對抗。在一個較長的時期里, 低效率的產(chǎn)權(quán)將會增加政府控制的成本, 降低政府控制的收益, 從而逼使政府集團調(diào)整自己介入產(chǎn)權(quán)界定的程度和方式, 其后果通常形成經(jīng)濟增長的條件”[16]。這種集體產(chǎn)權(quán)模式是以犧牲產(chǎn)權(quán)效率為前提的, 隨著產(chǎn)權(quán)效率的不斷降低, 基層社會對國家的信任度下降, 國家的權(quán)威受到影響。在人民公社后期國家為減弱對鄉(xiāng)村社會的控制成本, 不得不放松對基層社會的控制, “家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”集體產(chǎn)權(quán)變革的開始。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為標志, 土地承包經(jīng)營權(quán)從集體所有權(quán)中分離出來, 家戶經(jīng)營取代了公社經(jīng)營, 以家庭為單位的農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲取了農(nóng)業(yè)剩余, 提高了小農(nóng)生產(chǎn)的靈活性, 促進了農(nóng)村經(jīng)濟的增長。農(nóng)村經(jīng)濟的增長又進一步使得絕大部分家庭積累了一定的財產(chǎn), 為保護家庭財產(chǎn)利益而形成了一定的財產(chǎn)保護意識, 這就是財產(chǎn)權(quán)利。保護自身財產(chǎn)權(quán)利的活動促進農(nóng)民參與村莊公共事務(wù), 由此, 為村民自治的發(fā)展創(chuàng)造了經(jīng)濟條件。隨著家庭財富的增長, 20世紀90年代中期村民參與自治的熱情曾一度高漲, 然而不久卻又產(chǎn)生了“政治冷漠”。一方面, 國家對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的隱性控制使得集體產(chǎn)權(quán)“空洞化”的狀況并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。另一方面, 集體產(chǎn)權(quán)有限分割導致的產(chǎn)權(quán)效率增長放緩, 鄉(xiāng)村治理成效增長的空間出現(xiàn)萎縮。
四、集體產(chǎn)權(quán)變革下的鄉(xiāng)村治理的突破口
現(xiàn)實總是先于理論, 盡管農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變革初期國家法律和政策并未對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)予以明確規(guī)定, 但是集體產(chǎn)權(quán)進一步的清晰化和多方式流轉(zhuǎn)已隨著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的不斷提高在現(xiàn)實中發(fā)生了, 并對農(nóng)村基層治理產(chǎn)生了一定的影響[17]。可以預見, 這一符合產(chǎn)權(quán)發(fā)展規(guī)律, 由農(nóng)民主導的誘致性農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷, 上升到國家政策乃至國家法律之后, 將對基層治理產(chǎn)生更加積極有益的影響, 在新的形勢下, 國家支持下的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變遷將進一步改變農(nóng)村社會的治理結(jié)構(gòu), 其可能路徑主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
(一) 治理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu):集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)的契機
新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革以確權(quán)為標志, 其基本初衷是將模糊的集體產(chǎn)權(quán)進一步清晰化, 改變現(xiàn)有集體產(chǎn)權(quán)多元主體不清引發(fā)的產(chǎn)權(quán)收益紛爭現(xiàn)狀。“構(gòu)建完善集體土地產(chǎn)權(quán)的治理結(jié)構(gòu), 關(guān)鍵在于明確內(nèi)部各產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)利, 以及各產(chǎn)權(quán)主體之間的委托代理關(guān)系, 以減少產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在摩擦, 節(jié)約產(chǎn)權(quán)運行費用”[18]。以農(nóng)村集體土地確權(quán)為例, 農(nóng)村集體土地登記發(fā)證是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利的確認。明確以行政村或自然村為單位的集體所有權(quán)的占有, 以及以家庭為單位對土地、宅基地和林地承包經(jīng)營、使用、處分和收益權(quán)是新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的題中之義。這也標志著國家對集體產(chǎn)權(quán)控制的進一步減弱, 并開始對以戶為單位的家庭產(chǎn)權(quán)進行界定和保護, 尤其是對集體產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能進行確認。因此, 國家從人民公社時期對集體產(chǎn)權(quán)的全面控制到改革開放之后的有條件的控制, 再到國家對農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的界定和保護, 國家在集體產(chǎn)權(quán)變遷中角色的變化恰好表明國家在基層治理中的角色正發(fā)生改變。目前, 我國已經(jīng)進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 城市支援農(nóng)村的新階段。國家政權(quán)在這一階段的基本目標是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。因此, 國家需要建立并保護新的產(chǎn)權(quán)制度來激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力, 這也意味著國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的控制進一步放松。這一輪集體產(chǎn)權(quán)改革與上一輪的改革的不同在于:農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中的土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)發(fā)生了分離, 明確土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn), 通過市場發(fā)揮其應(yīng)有的價值。同時我們認為集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶之后, 作為國家政權(quán)在基層的代表———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對鄉(xiāng)村自治權(quán)的干預也逐步減弱。就現(xiàn)階段來看, 確權(quán)頒證對于防止基層政府對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的侵害, 確認和保障農(nóng)民的土地物權(quán), 解決農(nóng)戶之間的集體土地權(quán)屬糾紛具有重要意義。土地等產(chǎn)權(quán)的清晰化, 表明基層社會的治理主體開始由國家、基層政府、鄉(xiāng)村精英為主導開始向普通村民轉(zhuǎn)移, 基層社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)將更加合理。
(二) 農(nóng)民民主權(quán)利的增長:集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的核心要義
目前, 農(nóng)村老齡化和空心化日益嚴重, 人地分離現(xiàn)象已經(jīng)成為絕大多數(shù)村莊的常態(tài)。農(nóng)民逃離村莊的主要原因在于農(nóng)民從農(nóng)村獲取的收入有限, 大部分村民流入城市從事其他行業(yè), 這些村民中也不乏村莊精英, 他們利益不在村, 也不關(guān)心村莊政治。而且, 長期以來集體產(chǎn)權(quán)收益被鎮(zhèn)村兩級結(jié)成的“利益共同體”所侵占, 村民為保護自身權(quán)益的政治效應(yīng)感較弱。這種狀況導致本應(yīng)該以全體村民為治理主體的村莊, 由于大部分村民缺位, 實際上村莊的公共事務(wù)由少數(shù)村莊精英作主導, “村民自治”蛻變成為“村委會自治”。現(xiàn)階段, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革帶來的人口和土地紅利逐漸減弱, 國家新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革目標是通過增加農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利, 并以財產(chǎn)權(quán)利為動力, 吸引并激發(fā)農(nóng)民保護自身利益, 積極的參與村莊的公共活動, 由此形成“財產(chǎn)權(quán)利———公共權(quán)力”之間的良性循環(huán)。這種財產(chǎn)權(quán)利變革帶來的村民民主意識的轉(zhuǎn)變, 盡管治理效應(yīng)并不能立刻顯現(xiàn), 但這種變革卻是根本性的。另一方面, 我們也看到, 通過將承包經(jīng)營權(quán)細化為承包權(quán)、經(jīng)營權(quán), 以經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)來增加農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)收益, 可以吸引治理精英的回歸。集體林權(quán)改革和土地產(chǎn)權(quán)改革為先導, 規(guī)模化和規(guī)范化的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn), 將吸引外出的村莊精英回流經(jīng)營農(nóng)業(yè)。這些外出的經(jīng)營在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中, 積極參與村莊公共事務(wù), 在民主決策中發(fā)揮作用, 為基層治理注入活力。可見, 產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的不僅僅是精英的回流, 治理主體活力的增加, 而在更大程度上保障農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)利的持續(xù)增長, 使更多的普通村民形成民主參與意識。可以預測, 如上一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革增加農(nóng)民家戶產(chǎn)權(quán), 促進農(nóng)民的民主意識覺醒一樣, 此次以市場化為導向的土地承包經(jīng)營權(quán)變革將以產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為動力, 進一步促進農(nóng)民民主權(quán)利的增長。在基層民主意識增長的同時, 國家為促進產(chǎn)權(quán)效率的增加, 必然會在集體產(chǎn)權(quán)明晰化和對基層社會控制上給予更多的空間, 為村民自治的發(fā)展提供動力, 破解基層治理現(xiàn)實困境。
(三) 政府職能轉(zhuǎn)變:集體產(chǎn)權(quán)變革的著力點
新一輪集體產(chǎn)權(quán)變革之前, 農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)多是農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)。由于農(nóng)民的素質(zhì)和能力有限, 導致流轉(zhuǎn)后的矛盾糾紛繁多, 在這一過程中基層政府角色并未主動介入農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn), 為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)交易提供公共服務(wù)。而是在矛盾發(fā)生之后, 應(yīng)交易雙方的要求, 被動介入, 其主要作用是調(diào)節(jié)糾紛, 以“息事寧人”為主要目標。目前, 隨著企業(yè)下鄉(xiāng), 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化進程的推進, 在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較好的地方, 發(fā)生以行政村或村民小組為單位的較大規(guī)模產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中, 流轉(zhuǎn)的交易雙方是企業(yè)和農(nóng)戶, 而政府往往扮演中間人的角色。政府的中間人很難保持中立, 出于政績或者經(jīng)濟利益的需要, 忽視農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿和收益, 強制農(nóng)民土地流轉(zhuǎn), 并對其收益進行挪用和截留;還有一些基層政府在土地流轉(zhuǎn)之后, 無視流轉(zhuǎn)雙方的承包合同, 默認企業(yè)隨意變更受讓人, 侵犯農(nóng)民的合法權(quán)利等等。
國家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的目標在于增加農(nóng)民的財產(chǎn)收益, 讓農(nóng)民的資源變資產(chǎn)。因此, 集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)到戶之后并不意味著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變革的結(jié)束。政府要在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中扮演更多的角色, 承擔更多的責任。各級政府尤其是基層政府必須保護產(chǎn)權(quán)主體享有實在的權(quán)利, 為促進產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有所作為。新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的目標是建立規(guī)范化和市場化的流轉(zhuǎn)機制, 改善土地資源的配置效率。而基層政府需要在產(chǎn)權(quán)改革中要更好的履行其服務(wù)職能, 如適應(yīng)產(chǎn)權(quán)市場化流轉(zhuǎn)搭建產(chǎn)權(quán)交易平臺, 制定流轉(zhuǎn)規(guī)則, 調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛。而且隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)模化流轉(zhuǎn), 大量的合作社、家庭農(nóng)場、甚至土地銀行等新型經(jīng)濟主體的出現(xiàn), 要求基層政府改變傳統(tǒng)的管理思維, 更加注重增強對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的服務(wù)意識, 這些都促使基層政府從傳統(tǒng)的管理職能向現(xiàn)代服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。
(四) 多元共治的治理格局:集體產(chǎn)權(quán)的有效治理機制
集體產(chǎn)權(quán)變革之前, 由于集體產(chǎn)權(quán)的模糊, 雖然農(nóng)戶是名義上的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)承包人。實際上農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其代理人———“村兩委”的所控制, 圍繞著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)益分配所形成的基層治理實際上是以鄉(xiāng)村兩級為主體的單向一元化治理, 即這種產(chǎn)權(quán)安排下, 行政權(quán)力對基層社會的管理呈現(xiàn)單向性和治理主體的單一化。集體產(chǎn)權(quán)變革之后, 首先是農(nóng)村土地、山林的承包權(quán)予以明確, 長期不變。承包者的民主意識增強, 成為重要的治理主體參與村莊公共事務(wù)。其次, 集體土地、山林使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象發(fā)生了變化。由以自發(fā)的村莊熟人流轉(zhuǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌龌南虼迩f外陌生人流轉(zhuǎn)為主。外來務(wù)農(nóng)人員, 農(nóng)業(yè)企業(yè)進入村莊內(nèi)部經(jīng)營農(nóng)業(yè), 集體產(chǎn)權(quán)的邊界發(fā)生改變的同時, 傳統(tǒng)的村莊的治理邊界也發(fā)生了改變[19]。新的利益主體要求積極參與村莊的治理, 而村莊公共事務(wù)的增加, 治理成效的增長也需要他們的積極參與。因此, 產(chǎn)權(quán)細化流轉(zhuǎn)之后, 原有的村民將自己的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給戶籍不在本村的村民, 而新的經(jīng)營者作為產(chǎn)權(quán)受讓方進入村莊內(nèi)部, 成為新的利益相關(guān)方, 他們要求在村莊的重大事項上行使參與權(quán)和建議權(quán), 也成為重要的治理主體之一。再次, 隨著以土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的村莊經(jīng)濟、社會事務(wù)的增加, 機構(gòu)不斷精簡的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理村莊事務(wù)中難以面面俱到;村委會在處理復雜的經(jīng)濟事務(wù)中, 也顯得力不從心, 需要大量農(nóng)民自發(fā)形成的經(jīng)濟組織、社會組織參與到村莊事務(wù)中來, 這些社會組織成為村莊治理重要的一級。因此, 中央提出要剝離村“兩委”對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能, 開展實行“政經(jīng)分開”試驗, 將部分管理權(quán)交給村莊內(nèi)部的集體經(jīng)濟組織[20]。同時, 要發(fā)揮村莊傳統(tǒng)的村民理事會的組織的治理功能。最終, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變革促使農(nóng)村基層社會形成基層政府、村委會、戶籍村民、經(jīng)濟組織和外來人員多主體共同治理的格局。
產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系緊密, 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革會促進基層社會治理轉(zhuǎn)型。回顧我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的變革歷程, 可以發(fā)現(xiàn)村民自治的興起, “鄉(xiāng)政村治”格局的形成, 正是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革為先導, 國家對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的逐步放松給予了基層社會自我治理的基本單元[21]。然而, 國家對農(nóng)村社會的控制的目標在于從農(nóng)村社會汲取資源, 完成后發(fā)現(xiàn)帶化國家的工業(yè)化。現(xiàn)階段, 隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)進程的加快, 城鄉(xiāng)一體化進程的加劇, 國家推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變革, 目標是增加農(nóng)民收益, 縮小城鄉(xiāng)差距。新一輪的產(chǎn)權(quán)改革以市場化為導向, 通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離來促進農(nóng)民增收, 這一產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系的改變也必然引發(fā)基層治理主體關(guān)系的變化。要進一步拓展村民自治的研究空間, 必須處理好村與組的所有權(quán)、集居與散居的關(guān)系[22-24]。因此, 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革, 改變現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度安排, 有利于基層社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化, 農(nóng)民的民主意識增強, 基層政府職能的轉(zhuǎn)變, 多元主體治理格局的形成, 農(nóng)村基層社會治理的轉(zhuǎn)型。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：河南師范大學學報(哲學社會科學版)2017年04期
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