編者按：2019年11月22日，以“精細善治 鎮(zhèn)興中國”為主題的第二屆“社會治理與協(xié)同創(chuàng)新中國鎮(zhèn)長論壇”在上海市寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)美蘭湖國際會議中心舉辦。著名經(jīng)濟學(xué)家、國家發(fā)展改革委原副秘書長范恒山教授應(yīng)邀出席會議并做《現(xiàn)代化治理體系中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)代化治理》的主旨演講，現(xiàn)將演講全文刊發(fā)如后。
十九屆四中全會強調(diào):順應(yīng)時代潮流，適應(yīng)我國社會主要矛盾變化，統(tǒng)攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想，不斷滿足人民對美好生活新期待，戰(zhàn)勝前進道路上的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的政權(quán)機構(gòu)，是國家行政組織體系的重要組成部分，也是國家現(xiàn)代化治理的基礎(chǔ)。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)高度重視并深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)代化。
一、體雖小矣、功莫大焉——鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在國家治理中承負著重要職責(zé)
據(jù)2019年《中國統(tǒng)計年鑒》，至2018年底我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃數(shù)為39945個，其中鎮(zhèn)為21297個，鄉(xiāng)級為10253個，街道為8393個。就空間規(guī)模和社會體量而言，除開特別情形，它們是我國行政層級中最小的。但正是它們，構(gòu)成了中國整個經(jīng)濟社會的底盤和執(zhí)法行政的基礎(chǔ)，在國家治理中承擔(dān)著十分重要的職責(zé)。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是全部工作的落點，起著“托底”的作用。國家經(jīng)濟社會事務(wù)紛繁復(fù)雜、千頭萬緒，雖然各個行政層級都負有一定的使命和職責(zé)，但“上有千條線，下只一根針”，作為最基礎(chǔ)的行政層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)差不多擔(dān)負著將所有任務(wù)統(tǒng)攬全包的任務(wù)。可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家各項工作最后的落實主體，是一系列具體事務(wù)的無法推卸的直接操盤手。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是各種治理的源頭，起著“固本”的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是具有自然、社會、經(jīng)濟特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多種功能。從根本上說，是一切經(jīng)濟社會活動產(chǎn)生的源頭，因而也是一切社會治理肇始的端口。實踐和邏輯都表明，社會治理的基礎(chǔ)在基層，薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。社會上流行的兩句話可謂十分貼切與形象，一句叫做“美在農(nóng)村、亂在鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。農(nóng)村美則國家美，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂則田園亂，美麗國家的形象往往毀于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的凌亂。另一句叫做“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項工作不堅實，則會在整體上影響到國家經(jīng)濟社會發(fā)展，國家大廈往往傾覆于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垮塌。因此，在國家治理體系中，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系，夯實基層治理基礎(chǔ)，起著立根固本的作用。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是富強國家的依托，起著“支撐”的作用。從總體上說，作為經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)興則國家興，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衰則國家衰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興意味著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系的構(gòu)建，意味著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合發(fā)展，還意味著特色經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，意味著特殊結(jié)構(gòu)和機制產(chǎn)生的旺盛活力和強勁創(chuàng)新力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興也意味著城市的高質(zhì)量發(fā)展，這不僅是因為小城鎮(zhèn)本身就是城市結(jié)構(gòu)的重要組成部分，還是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城市資源和要素的提供者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興還意味著城鄉(xiāng)的一體化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)的特點，這使其成為了促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展的關(guān)鍵載體和重要平臺。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展關(guān)系到國家經(jīng)濟社會整體發(fā)展，關(guān)系到全體人民的共同富裕。
總起來說，在市場一體化加快推進，城鄉(xiāng)聯(lián)動不斷增強，現(xiàn)代共享技術(shù)日新月異發(fā)展的環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位更加突出，作用更加重要，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理有利于打造共建共治共享的現(xiàn)代社會治理格局，對推進國家治理體系和治理現(xiàn)代化起著十分關(guān)鍵的作用。
二、形很堅實、實較薄弱——當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨著一系列嚴峻挑戰(zhàn)
與宏觀環(huán)境、管理理念和體制狀態(tài)等密切相關(guān)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)走過了不平凡同時也是不平衡的發(fā)展歷程。曾經(jīng)有的時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)體現(xiàn)出較強的治理能力，在貫徹上級決策、解決民眾困難方面發(fā)揮了重要作用，成為黨治國理政的堅實基礎(chǔ)；也有的時期，面對著變化了的社會環(huán)境和復(fù)雜的經(jīng)濟社會活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以有效處置，顯現(xiàn)出力不從心的狀態(tài)。黨的十八大以來，隨著黨的建設(shè)的整體強化，國家行政體制改革的持續(xù)深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理狀況也得到明顯改善，治理體系不斷完善，治理能力顯著增強。總體上正在朝好的方向發(fā)展變化。
然而面對著市場經(jīng)濟深入發(fā)展、城鄉(xiāng)一體聯(lián)動日益深入、城市集聚效應(yīng)不斷增強的社會環(huán)境，受制于相關(guān)體制與利益關(guān)系，堅強有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系仍然沒有真正形成。盡管一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理能力堪稱高超、令人贊嘆，但整體上看仍然顯得比較薄弱，難以承擔(dān)推進國家治理現(xiàn)代化的重任。
概括地說，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面對著四個方面的情勢，也相應(yīng)面對著四個方面的挑戰(zhàn)：
一是面對著生產(chǎn)經(jīng)營由市場決定，而市場決定受制于千變?nèi)f化的外部環(huán)境與自主自由的生產(chǎn)者行為的情勢，由此面臨著既不能直接指令又需要科學(xué)引導(dǎo)，從而保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、人民生活穩(wěn)步提高的挑戰(zhàn)。
二是面對著對上需要承接各項政策指令、對下需要包攬全部管理事務(wù)的情勢，由此面臨著工作繁雜、責(zé)任重大但權(quán)力有限、財力不足的挑戰(zhàn)。
三是面對著城鄉(xiāng)體制二元分割、農(nóng)村資源要素?zé)o法平等交易，且又大量向城市流轉(zhuǎn)的情勢，由此面臨著經(jīng)濟社會需要向上推進而資源要素卻大量向外流失的挑戰(zhàn)。
四是面對著村（社區(qū)）級干部民主推選，而選民構(gòu)成族群色彩明顯的情勢，由此面臨著對村級干部無法直接委任又需要有效管控的挑戰(zhàn)。
這些挑戰(zhàn)直接考驗著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。換言之，能否有效化解這些挑戰(zhàn)，就成為了實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化治理、構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理新格局的關(guān)鍵。
以人為本、以物做鏡——推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化治理要把握好一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化治理的目標是，通過形成強有力的治理體系，打造經(jīng)濟發(fā)達、社會和諧、民風(fēng)文明、家園美麗之活力充足、魅力無窮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要達到這一目標，總的思路應(yīng)當(dāng)是以人為本、以物做鏡，并立足于此把握和抓好一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
所謂以人為本，核心是抓住人這個關(guān)鍵因素，以人為中心推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的核心指導(dǎo)思想是：為了人、依靠人、改造人、愉悅?cè)恕?/p>
所謂以物為鏡，就是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展水平和美麗狀況作為衡量治理體系和能力是否現(xiàn)代化的標準。治理是為了發(fā)展，治理應(yīng)當(dāng)是發(fā)展中的治理，治理要與發(fā)展并行。也不簡單是經(jīng)濟發(fā)展，它是發(fā)達、安寧、舒適、文明和美麗的統(tǒng)一體。
圍繞這一思路，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化治理新格局，要努力抓住這樣十個方面下功夫：
1、完善行政體制。基于作為基層政權(quán)的本質(zhì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的具體實際，按照“不簡單照搬上級機關(guān)設(shè)置模式”的原則，進一步健全組織機構(gòu)。處理好條塊關(guān)系，最大限度的減少條條控制，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對轄區(qū)內(nèi)條屬機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人選任與監(jiān)督的必要權(quán)力。完善村與社區(qū)班子的選任制度，在特殊情況下可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府進行直接委任。
2、保障權(quán)責(zé)匹配。切實解決“財權(quán)上收、事權(quán)下移”的問題，結(jié)合“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)的劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”的改革，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)關(guān)系，確保事權(quán)與財權(quán)相匹配。
3、促進大眾參與。完善人民群眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的機制與渠道，充分發(fā)揮群團組織、社會組織的作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、村民（居民）自治良性互動，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的社會化水平。
4、突出專業(yè)操作。運用市場化機制，推動包括特色企業(yè)、獨立機構(gòu)等專業(yè)團隊從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。通過第三方加入，分擔(dān)適宜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的精準化、精細化、效率化與持續(xù)性。
5、推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。現(xiàn)代化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是一個系統(tǒng)工程離不開城市的配合與支持。一方面，要通過深化改革，進一步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，把農(nóng)村資源要素全面納入市場化軌道，相應(yīng)建立城鄉(xiāng)資源要素平等交換的機制；另一方面，在實行農(nóng)村“三權(quán)分置”等改革的基礎(chǔ)上，推動城市優(yōu)勢生產(chǎn)主體、先進技術(shù)手段和現(xiàn)代經(jīng)營方式進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展。
6、建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)鎮(zhèn)。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，借助城市數(shù)字“大腦”系統(tǒng)，構(gòu)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)智能化治理體系。推行網(wǎng)絡(luò)化管理服務(wù)，強化數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)各相關(guān)領(lǐng)域的運用，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的質(zhì)量與水平。
7、強化人才支撐。進一步落實“有計劃選派省市縣相關(guān)部門有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職” 的規(guī)定，采取更加有力的措施，推動優(yōu)秀人才向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、向村與社區(qū)集聚。加大專業(yè)人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛、任職的力度，持續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與社區(qū)干部的能力培訓(xùn)。結(jié)合公務(wù)員職務(wù)職級制度改革，加大優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職級提升力度，切實穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。
8、夯實道德基礎(chǔ)。強化教育引導(dǎo)、法制保障和典型示范，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和個人品德建設(shè)，激勵人們誠實信用、向上向善、孝老愛親、忠于國家，讓德智貫穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的全過程，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、法治的重要基礎(chǔ)。
9、健全治理規(guī)制。系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的各項事務(wù)，分門別類制定可把握可操作的管理條例，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理全面納入法制化軌道，并準確厘清政府與公民的責(zé)任，依法嚴格管理。建立標準化的治理服務(wù)指標體系，把涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的各項因素數(shù)量化、精細化，嚴格對標建設(shè)與治理。
10、實行以治助改。適應(yīng)推進新型城鎮(zhèn)化、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、改善空間布局等的需要，適時將一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改轉(zhuǎn)為城市。在嚴格把握經(jīng)濟實力、人口規(guī)模、地域范圍等必要條件的同時，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)代化水平作為鎮(zhèn)改市的優(yōu)先條件和重要標準，使現(xiàn)代化治理成為助推鎮(zhèn)改市的一個關(guān)鍵手段、一種核心動力。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：老鳳清聲 微信公眾號
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