近年來，很多地方村級黨支部（總支）書記和村民委員會主任由一人擔(dān)任，俗稱“一肩挑”。據(jù)說，有的地方這種模式占比已經(jīng)高達(dá)80%——90%。2018年底和2019年9月，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》相繼頒發(fā)。兩個“條例”均要求：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職”。顯而易見，“一肩挑”的模式，將迅速在農(nóng)村基層普遍推行。
應(yīng)該看到，在現(xiàn)行體制下，“一肩挑” 的模式，對于提高基層治理績效，具有一定的積極作用。
第一，可以避免村級“兩委”（黨支委和村委會）特別是村書記和村主任兩個人出現(xiàn)矛盾和摩擦，提高工作效率。毋庸諱言，我國目前基層民主很不充分。在村務(wù)管理中，村干部權(quán)力較大，農(nóng)民有序參與嚴(yán)重不足；在基層與上級的關(guān)系方面，上級權(quán)力過大，下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)特別繁重。在這種情況下，兩個“一把手”并存，確實(shí)容易出現(xiàn)內(nèi)耗，不利于統(tǒng)一步調(diào)。實(shí)行“一肩挑”，在這方面可能收到立竿見影的效果。
第二，“正三職”（書記、主任、會計(jì)）由三人變成兩人，加上其他“兩委”班子成員交叉任職，可以減少村干部工資或補(bǔ)貼方面的支出，緩解村級組織經(jīng)費(fèi)不足的矛盾。如果這方面的支出總額不變，則可以提高村干部工資待遇，緩解任務(wù)重、待遇低的矛盾。這些，都有利于基層組織的穩(wěn)定和執(zhí)行力的提高。
第三，“一肩挑”模式進(jìn)一步突出和強(qiáng)化了基層黨組織“領(lǐng)導(dǎo)一切”的地位，有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。在一定條件下，權(quán)力向村書記集中，有利于消除雜音，保持社會穩(wěn)定。如果上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)各項(xiàng)決策符合基層實(shí)際，官僚主義、形式主義基本消除或比較輕微，這種權(quán)力集中帶來的社會穩(wěn)定，當(dāng)然也可以給百姓帶來一些實(shí)惠。
但是，如果按照中共十八屆三中全會和十九屆四中全會精神來衡量，我們也不難看到：“一肩挑”的模式是一把雙刃劍；它的大面積推行，極有可能對改革的深化、農(nóng)村的發(fā)展和長治久安帶來某些負(fù)面效應(yīng)：
首先，“一肩挑”模式使基層治理的權(quán)力更加集中于一個人，權(quán)力制衡和監(jiān)督的難題將更加難以破解。改革開放以來，我們一直在解決權(quán)力過于集中的問題，但一直解決得不夠徹底。70多年的實(shí)踐證明，權(quán)力過于集中，既有便于決策、容易統(tǒng)一步調(diào)等優(yōu)勢，又存在決策背離常識、大的失誤難以糾正等先天性弊端和巨大風(fēng)險(xiǎn)，更是滋生貪污腐敗、官僚主義和形式主義的土壤。在村務(wù)管理實(shí)踐中，“兩委”扯皮和書記一手遮天這兩種傾向都不同程度地存在，后者更突出一些。如果村書記一身兼任兩個甚至三個（加上經(jīng)濟(jì)或合作經(jīng)濟(jì)組織）“一把手”職務(wù)，本來就很孱弱的權(quán)力平衡和制約將受到進(jìn)一步削弱，本來就比較嚴(yán)重的一言堂、家長制等不良傾向可能會進(jìn)一步加劇，權(quán)錢交易、貪占公款和侵犯群眾利益的行為可能更加難以控制。
其次，“一肩挑”模式很難與發(fā)展基層民主自治的努力有效契合。村民自治已經(jīng)實(shí)行40來年，盡管進(jìn)展緩慢，問題不少，但畢竟寫進(jìn)憲法和執(zhí)政黨的歷次代表大會報(bào)告之中，而且體現(xiàn)了治理體系現(xiàn)代化的基本方向。從改革大局著眼，只能朝前走，不能往后退。在村委會選舉上，既要通過加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)和動員村民廣泛參與兩條渠道，解決黑灰勢力、家族勢力操控的問題，更要解決民主選舉流于形式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委操控過度的問題。村委會主任的“海選”，即候選人“海推”和差額選舉，是不應(yīng)改變和放棄的。村書記如果通過名副其實(shí)的“海選”順其自然地當(dāng)上村主任，當(dāng)然既合法，也合情，而且還有前文所述的好處。但如果過分強(qiáng)調(diào)“一肩挑”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委推進(jìn)和干預(yù)力度過大，為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而簡化“海推”程序或向等額選舉倒退，則難免帶來兩個消極后果：一是候選人遴選的范圍縮小，具有廣泛民意的優(yōu)秀的非黨人選將被排斥在外。二是村民們本來就很淡漠的參與意識和參與熱情更加弱化，選舉流于形式的問題將更加突出。這兩個后果，都不利于基層民主和村民自治的健全和發(fā)育。至于日常事務(wù)中的民主管理，差距更大、問題更多。“一肩挑”之后，無論從輿論導(dǎo)向上還是在實(shí)際運(yùn)作上，民主管理的空間都可能受到進(jìn)一步的擠壓。
再次，“一肩挑”模式極有可能強(qiáng)化“片面對上負(fù)責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)體制，助長官僚主義和形式主義。“片面對上負(fù)責(zé)”是現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制的一個嚴(yán)重缺陷。近年來，越來越嚴(yán)格、越來越龐雜的政績考核已經(jīng)延伸到村，村級自治組織日益呈現(xiàn)行政化的趨勢。村民委員會雖然無力阻擋這一趨勢，但它的相對獨(dú)立，畢竟是村民自主、自治權(quán)力的一個象征。“一肩挑”以后，村書記當(dāng)然要無條件服從上級黨委的各項(xiàng)指令，并可以極其簡便地把上級黨委政府的指令轉(zhuǎn)換為村委會的行動。這固然可能推動上級正確決策的落實(shí)，提高工作效率。但實(shí)踐證明，層層對上負(fù)責(zé)，對下施壓的領(lǐng)導(dǎo)體制，難免衍生官僚主義、命令主義和形式主義。如果不能有效限制和規(guī)范上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力，依法擴(kuò)大基層和民眾權(quán)力，僅僅靠發(fā)文件、下指標(biāo)和強(qiáng)化督查的辦法來減少會議文件和規(guī)范督查考核，很難奏效，甚至可能出現(xiàn)南轅北轍的后果。
基于以上分析，我認(rèn)為，各級黨委在推行村書記和村主任一肩挑過程中，應(yīng)該堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜的原則，不搞一刀切，不規(guī)定進(jìn)度和比例。應(yīng)該一以貫之地把發(fā)展村級民主和村民自治作為努力方向，在“一肩挑”過程中堅(jiān)持村委會主任“海推”和差額選舉，力戒形式主義、避免壓制民主。應(yīng)該按照治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，堅(jiān)持不懈地動員、引導(dǎo)農(nóng)民有序參與村委會選舉和日常的村務(wù)管理，切實(shí)保障村民的民主權(quán)利。應(yīng)該堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)中央有關(guān)規(guī)定，整治形式主義、減輕基層負(fù)擔(dān)，并著力推進(jìn)治理體制改革，扭轉(zhuǎn)基層自治組織行政化的趨勢，為坐實(shí)基層自治拓展空間、創(chuàng)造條件。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：草根論政 微信公眾號(原創(chuàng))
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