黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視“三農(nóng)”工作，特別是習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述暨農(nóng)村改革的一系列新理念、新論斷、新舉措，飽含著對(duì)農(nóng)民的深厚感情，閃耀著歷史唯物主義的思想光輝，是指導(dǎo)新時(shí)代我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村歷史性變革的強(qiáng)大思想武器，為破解“三農(nóng)”問題實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了基本遵循，使這一時(shí)期成為“三農(nóng)”發(fā)展的黃金期、農(nóng)村改革的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。習(xí)近平總書記指出:“農(nóng)村工作千頭萬緒，抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵。”按照習(xí)近平總書記的指示和要求，全黨上下在強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)作用、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制方面做了大量的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索。從2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“推動(dòng)村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會(huì)主任”，到2019年8月發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》提出“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”，實(shí)行書記“一肩兩挑”或“一肩三挑”成為全國(guó)的統(tǒng)一部署。這一制度設(shè)計(jì)正在各地有條不紊地推進(jìn)，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)無疑將會(huì)起到巨大地促進(jìn)作用。但本人通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方在執(zhí)行過程中，不顧實(shí)際，急功近利，出現(xiàn)了一刀切、指標(biāo)化、簡(jiǎn)單化的傾向和問題，需要高度關(guān)注和重視。基于一名共產(chǎn)黨員應(yīng)有的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，撰寫此文，以期推進(jìn)這項(xiàng)工作健康發(fā)展。
一、從制度設(shè)計(jì)看，“一肩挑”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，做法上不能“簡(jiǎn)單化”
一是要在現(xiàn)有的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上推進(jìn)，與農(nóng)村黨政經(jīng)組織的職能定位相適應(yīng)。農(nóng)村基層黨組織、村民自治組織和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織簡(jiǎn)稱農(nóng)村基層的黨政經(jīng)組織，是農(nóng)村三個(gè)最重要的基層組織，其他的各類組織均是由這三大組織派生出來的。習(xí)近平總書記指出：“要建立和完善以黨的基層組織為核心、村民自治和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)組織為補(bǔ)充的農(nóng)村組織體系，使各類組織各有其位、各司其職。”《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（2018年12月施行）指出：“農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，全面領(lǐng)導(dǎo)村的各類組織和各項(xiàng)工作。”其主要職責(zé)是：“領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)以及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織和其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織，加強(qiáng)指導(dǎo)和規(guī)范，支持和保證這些組織依照國(guó)家法律法規(guī)以及各自章程履行職責(zé)。”《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(2018修正)指出：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的主要組織形式。2016年12月26日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，可以稱為經(jīng)濟(jì)合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟(jì)合作社。”“發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用。”從上述法律法規(guī)來看，農(nóng)村三大組織，一是各有其位。村級(jí)黨組織居于領(lǐng)導(dǎo)地位，村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都是在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。二是各司其職。抓黨建是農(nóng)村基層黨組織的主業(yè)，是黨組織書記的第一責(zé)任；村民自治事務(wù)是村民委員會(huì)的主業(yè)；經(jīng)營(yíng)管理是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主業(yè)。有的地方在實(shí)行“一肩挑”過程中，將這三個(gè)組織職能混淆在一起，又搞成“幾塊牌子一套人馬”，容易走到黨政不分、政經(jīng)不分、職能不分的老路上去。
二是要在深化農(nóng)村改革的基礎(chǔ)上推進(jìn)，與“政經(jīng)分開”的改革方向相適應(yīng)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，農(nóng)村改革需要與時(shí)俱進(jìn)。傳統(tǒng)意義上的小農(nóng)社會(huì)逐步消亡，封閉的、同質(zhì)的、單一的農(nóng)村社會(huì)逐步解體,取而代之的是現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)的流動(dòng)性、開放性和異質(zhì)性特征。在此背景下,若仍舊實(shí)行傳統(tǒng)社會(huì)“政經(jīng)不分”的模式，仍以自治權(quán)代為行使經(jīng)濟(jì)權(quán)，不但影響集體經(jīng)濟(jì)組織正常開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且也有礙于農(nóng)村基層公共服務(wù)的提供。2015年11月2日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》首次提出實(shí)行農(nóng)村“政經(jīng)分開”試驗(yàn)，這是我國(guó)農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)方案。《方案》第五部分第23條提出：“在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村‘兩委’對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開展實(shí)行‘政經(jīng)分開’試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制。”2016年12月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中提出：“在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能關(guān)系，有效承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。”《意見》還提出力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間基本完成全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，可見“政經(jīng)分開”是大勢(shì)所趨、是發(fā)展導(dǎo)向。2016年,中央選擇了13個(gè)省份開展農(nóng)村基層“政經(jīng)分開”試點(diǎn)，探索在全國(guó)范圍內(nèi)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。“政經(jīng)分開”的主要內(nèi)容，就是打破農(nóng)村原來黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織互為交叉，“一元化”的管理模式，把農(nóng)村基層自治職能和集體經(jīng)濟(jì)管理職能分開，在基層黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，獨(dú)立開展工作。讓農(nóng)村黨組織回歸黨建主業(yè)，自治組織回歸社會(huì)管理和服務(wù)職能，集體經(jīng)濟(jì)組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職能。廣東、上海、江蘇、浙江、北京等地區(qū)都進(jìn)行了村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改造，改革后形成了兩個(gè)完全不同的治理結(jié)構(gòu)。村民委員會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由主任、委員、村務(wù)監(jiān)督小組、村民理財(cái)小組組成；股份制改造后的村集體經(jīng)濟(jì)組織變成了股份社，有了獨(dú)立的章程，擁有自己的股東和由股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、總經(jīng)理組成的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成了一套與村民委員會(huì)完全不同的治理體系。實(shí)行書記“一肩挑”不是要回到“一元化”的管理模式，也不是不搞“政經(jīng)分開”改革了，而是要在“政經(jīng)分開”改革試驗(yàn)方向的基礎(chǔ)上探索推進(jìn)。
三是要在借鑒全國(guó)各地典型經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)，與農(nóng)村改革試驗(yàn)的目標(biāo)相適應(yīng)。黨的十八大以來，中央對(duì)農(nóng)村改革試點(diǎn)試驗(yàn)工作高度重視。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，對(duì)認(rèn)識(shí)還不深入但又必須推進(jìn)的改革，要大膽探索、試點(diǎn)先行，找出規(guī)律、凝聚共識(shí)，不斷把改革開放引向深入。多年來，一些農(nóng)村改革先試先行的地區(qū)就農(nóng)村基層組織體系建設(shè)、創(chuàng)新村級(jí)治理結(jié)構(gòu)、理順并理清黨政關(guān)系、政經(jīng)關(guān)系、政社關(guān)系等問題展開改革試點(diǎn)，為全國(guó)農(nóng)村改革探索了路徑、積累了經(jīng)驗(yàn)。比較典型的有：廣東省佛山市南海區(qū)以選民分離、組織分離、干部分離、議決事分離、賬目分離等“五個(gè)分離”為主要內(nèi)容的“黨政經(jīng)分離”的試驗(yàn)；江蘇省蘇州市全面推開基層自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能、人員選舉、議事決策、財(cái)務(wù)核算、資產(chǎn)管理等“五個(gè)分開”為主要內(nèi)容的農(nóng)村“政經(jīng)分開”的試點(diǎn)；河南省南陽鄧州市率先提出的黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，決議公開、實(shí)施結(jié)果公開的“四議兩公開”工作法；浙江省桐鄉(xiāng)市形成的以“一約兩會(huì)三團(tuán)”（“一約”即鄉(xiāng)規(guī)民約，“兩會(huì)”即百姓議事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì),“三團(tuán)”即道德評(píng)判團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)）為載體的自治、法治、德治“三治融合”鄉(xiāng)村治理運(yùn)行機(jī)制；江蘇省邳州市探索的以村黨支部決策權(quán)為核心，以村民（代表）會(huì)議決定權(quán)為根本，以村委會(huì)執(zhí)行權(quán)為關(guān)鍵，以群眾監(jiān)督權(quán)為保證的農(nóng)村村級(jí)“四權(quán)建設(shè)”工作機(jī)制等經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)農(nóng)村基層組織體系及運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新和改革都有著借鑒意義、標(biāo)本意義和引領(lǐng)意義。上述試點(diǎn)模式改革的方式、側(cè)重點(diǎn)與范圍雖不盡相同、各有特色，但其經(jīng)驗(yàn)和啟示卻是共同的、一致的，即一是實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開”是方向；二是實(shí)現(xiàn)職能回歸是原則。明晰村級(jí)三大組織職責(zé)，村黨組織抓思想和方向,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，村委會(huì)抓管理與公共服務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織則走專業(yè)化與市場(chǎng)化道路；三是鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新是重點(diǎn)。以村黨組織決策權(quán)為核心，保障村委會(huì)的執(zhí)行權(quán)，村民（代表）會(huì)議的決定權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民群眾的監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)村級(jí)三大組織的有機(jī)統(tǒng)一。這些經(jīng)驗(yàn)既切合各地實(shí)際，又影響全局；既繼承創(chuàng)新，又適度超前；既符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又與中央深化農(nóng)村改革精神保持高度一致。提倡“書記一肩挑”要與這些先行先試的經(jīng)驗(yàn)相適應(yīng)，與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的要求相適應(yīng)，與鼓勵(lì)地方大膽探索，尊重地方自主權(quán)的改革原則相適應(yīng)。漠視這些經(jīng)驗(yàn)將讓各地方向茫然，無所適從。我們要以更大的政治勇氣和智慧來面對(duì)農(nóng)村社會(huì)的大變革，尊重基層和群眾的首創(chuàng)精神，梳理總結(jié)其一般性規(guī)律，通過深化改革來打破農(nóng)村僵化的體制機(jī)制,盡快使更多成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式上升到制度層面并納入法制軌道,才能構(gòu)建新型農(nóng)村基層治理框架。
綜上所述，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，提倡“書記一肩挑”要在過去農(nóng)村改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上繼承和發(fā)展，不能簡(jiǎn)單化、表象化，甚至出現(xiàn)倒退。村黨組織書記必須是村支部的黨員，村委會(huì)主任必須是本村村民，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織帶頭人必須具有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，因此“書記一肩三挑”的人選，必須同時(shí)滿足上述三個(gè)條件。有的地方，因?yàn)樯鲜鰲l件要求，于是在村支部黨員中“矮子里拔將軍”，對(duì)過去農(nóng)村黨組織選派“第一書記”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀干部的做法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶頭人市場(chǎng)化選聘，從新型經(jīng)營(yíng)主體、新鄉(xiāng)賢中選聘的做法都丟掉了。這是一種倒退。而有的地方為了追求“百分之百”、“全面”，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一肩挑”，明顯違背了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等，把權(quán)宜之計(jì)當(dāng)經(jīng)驗(yàn)推廣。這兩種做法都是一種把改革簡(jiǎn)單化的行為，掩蓋了問題，扼殺了創(chuàng)新。
二、從制度落地看，“一肩挑”面臨許多操作難題，落實(shí)上不能“一刀切”
一是程序的排他性。《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。”由于村級(jí)黨組織、村民委員會(huì)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織有著不同的選舉方法與流程，這一制度表述選舉的程序和方法只能是：實(shí)行先選村支委后選村委的方式。通過“兩推一選”選舉產(chǎn)生村黨支部委員會(huì)，再動(dòng)員和組織村支部書記參與競(jìng)選村委會(huì)主任，再參與股東代表大會(huì)競(jìng)選村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。這一方式具有排他性。如果實(shí)行“書記一肩挑”一刀切，選舉產(chǎn)生村支書后，群眾會(huì)認(rèn)為，村委會(huì)主任實(shí)質(zhì)已經(jīng)確定，差額投票選舉流于形式，群眾參與村委會(huì)選舉的熱情和積極性會(huì)大為降低。另外，村民委員會(huì)選舉要求在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，村支部書記一般都是村民選舉委員會(huì)主任，據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(2018修正)》第三章第十二條規(guī)定：“村民選舉委員會(huì)成員被提名為村民委員會(huì)成員候選人，應(yīng)當(dāng)退出村民選舉委員會(huì)。”村支部書記作為候選人退出，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民選舉怎樣保證？！如果有相當(dāng)數(shù)量的村黨組織書記作為候選人，參加村主任的競(jìng)選，得不到村民認(rèn)可，無法確保當(dāng)選，將對(duì)農(nóng)村基層黨組織的威信造成重大影響。同樣，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生一般采取由股東代表大會(huì)推薦，經(jīng)鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府（街道黨委、辦事處）審批候選人，由股東代表大會(huì)一人一票、差額選舉的方式產(chǎn)生，差額人選不得少于兩名。 “書記一肩挑”一刀切，上述規(guī)定也將流于形式。這一程序選舉出的“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)，更多以“上級(jí)代理人”的角色自居，難以樹立“村民當(dāng)家人”的角色，習(xí)慣于自上而下“下達(dá)任務(wù)式”的工作方式。“尊重法律、尊重農(nóng)民群眾的選擇”這一原則將被削弱。
二是人選的局限性。一項(xiàng)好的制度設(shè)計(jì)，需要合適的條件和環(huán)境才能有現(xiàn)實(shí)可行性。鄉(xiāng)村振興，根本在政策支持，出路在制度創(chuàng)新，要害在人才支撐。人才流失是農(nóng)村基層組織薄弱的根本問題。全面實(shí)行村黨組織書記“一肩挑”，意味著只能從黨員中確定“一肩挑”人選，但當(dāng)前最大障礙是農(nóng)村黨員隊(duì)伍力量薄弱，缺乏能夠“一肩挑”的一把手人才。一是范圍局限。農(nóng)村黨員隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)普遍老化，特別是一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)50歲以上黨員占比達(dá)一半以上。另外，農(nóng)村黨員隊(duì)伍文化層次偏低，選拔配備的范圍有限。“書記一肩挑”把更多的優(yōu)秀非黨人員“卡”在村委會(huì)主任候選人之外，把農(nóng)村實(shí)用人才、優(yōu)秀致富能手、外出務(wù)工歸鄉(xiāng)人員等“卡”在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作組織負(fù)責(zé)人候選人之外。二是能力局限。“一肩挑”領(lǐng)頭人既要是優(yōu)秀的黨組織“帶頭人”，又要是帶領(lǐng)村民致富的“當(dāng)家人”，還要是農(nóng)村社會(huì)治理的“踐行人”。農(nóng)村黨員隊(duì)伍中現(xiàn)有黨員的素質(zhì)難以滿足多重角色、多重職能的需要。三是品質(zhì)局限。村黨組織書記“一肩挑”使農(nóng)村黨組織書記這一職位的重要性更加凸顯，這就對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村黨組織書記的個(gè)人品質(zhì)提出了更高要求。基于個(gè)人私利、擔(dān)心權(quán)利和地位受到挑戰(zhàn)等因素的影響，“一肩挑”后的村黨組織書記，在發(fā)展黨員中更容易將有能力、有競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)自己構(gòu)成威脅的人排除在外，壓苗保位，更容易形成家族化、圈子化的權(quán)利結(jié)構(gòu)。
三是發(fā)展的差異性。一是現(xiàn)狀差異。從筆者掌握的全國(guó)21個(gè)省級(jí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃來看， 2017年“一肩挑”比例超過30%的僅3個(gè)省市，分別為吉林省80.2%、廣東省68.8%、北京市64.3%。低于30%的14個(gè)，最低為甘肅省1.3%、四川省2.1%、貴州2.72%。陜西、遼寧與全國(guó)一致，新疆、天津數(shù)值空缺。從對(duì)比來看，各省市之間現(xiàn)狀差距很大，因此不能也不應(yīng)該“一刀切”。二是目標(biāo)差異。2020年僅甘肅省提出10%，其余省市都提出了超過35%的全國(guó)值目標(biāo)，2022年，所有省市都提出了超過50%的全國(guó)值目標(biāo)，其中北京、天津更是提出了100%的目標(biāo)。各省市規(guī)劃之后，市縣又不顧實(shí)際，層層加碼。據(jù)本人了解到，雖然有此規(guī)劃，但在各省市的比學(xué)趕超中，一半以上的省市又提出了一兩年內(nèi)達(dá)100%的目標(biāo)要求。三是民意差異。推行“一肩挑”除需要結(jié)合我國(guó)各地農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行綜合、理性的考量外，更應(yīng)當(dāng)傾聽民聲、尊重民意、保障農(nóng)民的自主權(quán)。筆者就這一制度設(shè)計(jì)以“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”為題設(shè)計(jì)了“利大于弊”、“弊大于利”、無所謂三個(gè)選項(xiàng)的問卷調(diào)查，從2018年9月開始，以座談交流、征求意見的形式，在全國(guó)東部、中部、西部地區(qū)各選取了一些有代表性的村，在訪談了不少于1000名農(nóng)民、不少于650位村“兩委”干部中，認(rèn)為“弊大于利”的占大多數(shù)，認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一。
綜上所述，全國(guó)鄉(xiāng)村情況千差萬別，資源稟賦各異，發(fā)展條件不一，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）提出要“分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切”。習(xí)近平總書記指出：“要堅(jiān)持眼睛向下、腳步向下，鼓勵(lì)引導(dǎo)支持基層探索更多原創(chuàng)性、差異化改革，及時(shí)總結(jié)和推廣基層探索創(chuàng)新的好經(jīng)驗(yàn)好做法。”因此，各地在推行“一肩挑”過程中，一定要結(jié)合各自實(shí)際、結(jié)合村莊實(shí)際、結(jié)合黨員實(shí)際，因地制宜，分類推進(jìn)，不搞“一刀切”、指標(biāo)化。不能忽略實(shí)際情況的差異性，只靠行政推動(dòng)齊步走，更不能采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一進(jìn)度、統(tǒng)一方式強(qiáng)制推進(jìn)，從而走向形式主義和官僚主義的泥潭。
三、從制度效果看，“一肩挑”存在現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)行上不能“一挑了之”
從一些地方的實(shí)踐來看，實(shí)行“書記一肩挑”固然有減少內(nèi)耗、提高效率、減少開支、節(jié)約成本等好處，但同時(shí)也存在著潛在的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。
一是弱化議事程序，“書記一肩挑”容易變成書記“一言堂”。英國(guó)史學(xué)家阿克頓指出：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”實(shí)行“書記一肩挑”，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村基層權(quán)力高度集中于一人之手，弱化了村級(jí)黨組織、村民自治組織與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織之間的相互制衡與約束，在客觀上更容易產(chǎn)生腐敗和權(quán)力濫用等現(xiàn)象。特別是在農(nóng)村特定的社會(huì)文化背景下，作為村級(jí)黨政經(jīng)的“一把手”，村級(jí)大小事務(wù)決定權(quán)在自己手里，很難擺脫家長(zhǎng)式的領(lǐng)導(dǎo)方式，容易出現(xiàn)“一言堂”傾向，將個(gè)人意志強(qiáng)加給黨員群眾，將村級(jí)管理變?yōu)椤耙粋€(gè)人”的管理。
二是弱化財(cái)務(wù)制度，“書記一肩挑”容易變成書記“一人簽”。村支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織在各自的制度設(shè)計(jì)上都實(shí)行財(cái)務(wù)“一支筆”審批。書記“一肩挑”后，原來的“三支筆”變成了“一支筆”，“一把手”在村級(jí)運(yùn)行結(jié)構(gòu)中“首位”更加凸顯，黨務(wù)、村務(wù)特別是財(cái)務(wù)的自由裁量權(quán)增大。財(cái)務(wù)、合同等村級(jí)重大事項(xiàng)的“逐級(jí)多人”簽字流程最后集于一身，“一支筆”容易變?yōu)椤耙话咽帧睂徟ⅰ耙粋€(gè)人”審批，“一肩挑”變?yōu)椤耙蝗撕灐薄?/p>
三是弱化分工負(fù)責(zé)，“書記一肩挑”容易變成書記“一把抓”。村級(jí)黨政經(jīng)三大組織的工作內(nèi)容、工作責(zé)任、工作要求不盡相同，“一肩挑”干部在具體工作中容易“眉毛胡子一把抓”，簡(jiǎn)單地把村“兩委”班子或黨政經(jīng)三大組織合在一起搞“一鍋炒”。或者受“一肩挑”干部能力和個(gè)人喜好的影響，造成工作責(zé)任不清和工作發(fā)展不均衡等問題。由于抓黨建是慢功，抓經(jīng)濟(jì)、抓治理，更容易出政績(jī)，容易出現(xiàn)“重經(jīng)濟(jì)輕黨建”的現(xiàn)象，忽視了抓黨建的主業(yè)責(zé)任，反而削弱了黨的基層組織建設(shè)。
四是弱化任務(wù)分解，“書記一肩挑”容易變成書記“一人干”。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村改革的任務(wù)、基層治理的任務(wù)、農(nóng)民增收的任務(wù)越來越艱巨。實(shí)行“一肩挑”，面臨繁重的任務(wù)與工作力量不足的矛盾。村干部減員不減事，村級(jí)各項(xiàng)工作、大小事務(wù)都要由“一肩挑”干部出面協(xié)調(diào)和安排落實(shí)，特別是人口數(shù)量、村級(jí)事務(wù)、矛盾糾紛較多的村，由于干部精力有限，會(huì)出現(xiàn)“多頭抓”但一頭也沒抓好的現(xiàn)象，容易產(chǎn)生顧此失彼的局面，甚至影響到工作全局。
綜上所述，“一挑了之”是對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的機(jī)械式理解、表面化落實(shí)、簡(jiǎn)單化做法、懶漢式貫徹。指標(biāo)化、一刀切的方法更是形式主義、官僚主義的一種表現(xiàn)。一肩挑達(dá)100%，并不等于農(nóng)村基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力、創(chuàng)造力達(dá)到100%，反而可能削弱。“一肩挑”后，村民自治、村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的各類問題，群眾都會(huì)歸結(jié)到村黨組織書記身上，如果有一定比例的矛盾問題突發(fā)、利益分配糾紛，若處理不及時(shí)整個(gè)基層組織便會(huì)陷入癱瘓，將會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，損害黨的形象。
制度保障是根本保障，是打基礎(chǔ)利長(zhǎng)遠(yuǎn)的事。習(xí)近平總書記指出，“制度是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性問題。”加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的核心地位關(guān)鍵是要建立健全堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的組織體系、制度體系、工作機(jī)制，不是簡(jiǎn)單的“一肩挑”。“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”寫入黨章，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法，表現(xiàn)在農(nóng)村，就是要理直氣壯地認(rèn)識(shí)到村黨組織與村民委員會(huì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，不是平起平坐的關(guān)系，是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村黨組織是全面管理、是領(lǐng)導(dǎo)作用、是核心地位；就是要理直氣壯地提出農(nóng)村基層黨組織地位高于其他組織，其他組織在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；就是要理直氣壯地維護(hù)農(nóng)村基層黨組織的權(quán)威，無論農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)如何變化，無論各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織如何發(fā)育成長(zhǎng)，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱。而這一切關(guān)鍵在制度創(chuàng)新。
作者系西北農(nóng)林科技大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究中心主任，本文系作者2019年8月在咸陽市鄉(xiāng)賢協(xié)會(huì)座談會(huì)上的發(fā)言
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