【摘要】多數(shù)縣（市）的黨政主帥，處于人們常說(shuō)的“哥倆兒好”狀態(tài)。他們未必沒(méi)有隔閡和摩擦，但深諳“和則兩利，斗則俱傷”的道理，能夠顧全大局，互相妥協(xié)，保持相對(duì)團(tuán)結(jié)、和諧平衡的局面。
目前，我國(guó)縣級(jí)政權(quán)有四套班子，當(dāng)然也就有四個(gè)“一把手”（縣委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的是個(gè)別現(xiàn)象）。但無(wú)論是縣鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、普通民眾，還是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都把縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)看成是兩個(gè)主帥。上級(jí)黨委和組織部門(mén)，經(jīng)常強(qiáng)調(diào)黨政兩個(gè)“一把手”要緊密配合，增強(qiáng)團(tuán)結(jié)；縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子如果缺乏合力，往往是由書(shū)記和縣長(zhǎng)兩個(gè)人之間關(guān)系不和諧造成的；縣委書(shū)記統(tǒng)帶班子和隊(duì)伍的能力，主要體現(xiàn)在處理與縣長(zhǎng)之間的關(guān)系上。
毋庸諱言，我國(guó)目前的領(lǐng)導(dǎo)體制，存在著諸多弊端，黨政關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有理順。
《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》明確規(guī)定，“黨的地方各級(jí)委員會(huì)是本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的地方各級(jí)委員會(huì)要貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和國(guó)家的法律、法規(guī)，對(duì)本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展等各方面工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)?！眹?guó)家的根本大法《憲法》在確認(rèn)中共領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，又規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方權(quán)力機(jī)關(guān)”，“人民政府”是“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)”，是“國(guó)家行政機(jī)關(guān)”；“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”?！兜胤礁骷?jí)人大和地方人民政府組織法》規(guī)定，地方政府具有“規(guī)定行政措施”、“發(fā)布決定和命令”、“任免國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員”等10項(xiàng)職權(quán)。
從詞匯上看，地方黨委、人大、政府的各自地位有區(qū)別：黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是行政機(jī)關(guān)和人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)。但是，各自的權(quán)力邊界卻沒(méi)有明確的劃分。
在實(shí)踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)不但包含思想、理論、路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，還包括對(duì)人大、政府、司法機(jī)關(guān)各項(xiàng)具體工作的主導(dǎo)指揮、直接干預(yù)和全面控制。雖然《工作條例》規(guī)定黨委在人事方面的權(quán)力是“向國(guó)家機(jī)關(guān)推薦重要干部”，但在實(shí)際生活中，不但各重要部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人選由黨委決定，而且相應(yīng)級(jí)別的非領(lǐng)導(dǎo)干部也由黨委任免。
在這種黨委包攬一切和黨政不分的體制下，縣委書(shū)記要對(duì)縣域內(nèi)所有公共事務(wù)負(fù)“第一位的責(zé)任”，但縣級(jí)公共事務(wù)，絕大多數(shù)在行政管理的范圍內(nèi)，按照“文本”規(guī)定，行政工作應(yīng)該實(shí)行行政首長(zhǎng)即縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這就出現(xiàn)了一個(gè)“第一責(zé)任”與“法定責(zé)任”的沖突。居于領(lǐng)導(dǎo)核心位置的縣委書(shū)記，如果僅限于“路線方針政策的領(lǐng)導(dǎo)”和對(duì)“本地區(qū)的重大問(wèn)題作出決策”，就會(huì)落入“虛權(quán)”境地。因?yàn)椋h級(jí)黨委主要職責(zé)是貫徹落實(shí)中央和省市委的重大決策，基本上沒(méi)有什么“路線方針政策”的制定權(quán)。縣一級(jí)的“重大問(wèn)題”多數(shù)是涉及到資金、工程、人事等內(nèi)容的具體事項(xiàng)，除了科級(jí)干部任免外，基本都是政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情，必須由縣委決策的“重大問(wèn)題”很少。如果縣委書(shū)記不過(guò)問(wèn)政府負(fù)責(zé)的事務(wù)，既不符合黨委實(shí)施“全面領(lǐng)導(dǎo)”的制度安排，也不符合“第一責(zé)任人”的角色要求，還會(huì)被習(xí)慣于黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的絕大多數(shù)干部群眾看成是軟弱無(wú)能，被個(gè)別欺軟怕硬的縣長(zhǎng)所架空。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在對(duì)班子進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的時(shí)候，從來(lái)沒(méi)有區(qū)分過(guò)黨委和政府的職能，評(píng)價(jià)書(shū)記的政績(jī)，與評(píng)價(jià)縣長(zhǎng)一樣，主要看縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。政府工作出現(xiàn)重大失誤，縣委書(shū)記同樣難逃其咎。但是，如果縣委書(shū)記對(duì)行政事務(wù)干預(yù)過(guò)多，不但與黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的要求相悖，而且挫傷行政首長(zhǎng)的工作積極性和主動(dòng)性，引發(fā)權(quán)力之爭(zhēng)，影響班子團(tuán)結(jié)。
所以，縣委書(shū)記與縣長(zhǎng)之間，能夠嚴(yán)格按照民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的“文本”要求，既各司其責(zé)、又緊密配合的，幾乎找不到；縣長(zhǎng)強(qiáng)勢(shì)、書(shū)記軟弱并且寬容，從而保持平衡穩(wěn)定的，也極其稀少。常見(jiàn)的有以下三種狀態(tài)：
第一種狀態(tài)，書(shū)記專(zhuān)權(quán)、縣長(zhǎng)忍讓。上級(jí)黨委配備縣級(jí)黨政班子，一般都選擇資歷深、能力強(qiáng)的干部擔(dān)任書(shū)記，形成黨政兩個(gè)“一把手”之間事實(shí)上的“老大”和“老二”順序。有的地方甚至在任職談話(huà)時(shí)明確要求書(shū)記搞好對(duì)縣長(zhǎng)的“傳幫帶”。還有的縣長(zhǎng)是通過(guò)書(shū)記積極向上建議推薦才提起來(lái)的。半數(shù)以上的縣委書(shū)記，是由縣長(zhǎng)“升任”的；縣長(zhǎng)的下一步，大部分要走上書(shū)記這個(gè)臺(tái)階；書(shū)記的下一步，大部分要繼續(xù)升遷，給縣長(zhǎng)騰出位子。這些因素，使某些縣委書(shū)記把自己當(dāng)做大老板，不但“大權(quán)獨(dú)攬”，而且“小權(quán)不放”。而縣長(zhǎng)，則信奉“小不忍則亂大謀”的古訓(xùn)，俯首貼耳，甘當(dāng)配角。一位縣委書(shū)記在省委黨校講座時(shí)，直言不諱地說(shuō)，“書(shū)記和縣長(zhǎng)之間，既是同僚的關(guān)系，也是上下級(jí)之間的關(guān)系，甚至是爹和兒子之間的關(guān)系。”大家聽(tīng)后愕然。
第二種狀態(tài)，貌合神離、矛盾重重。縣委書(shū)記與縣長(zhǎng)要經(jīng)常在一起研究工作，一起參加重要公務(wù)活動(dòng)。所以，即使兩人之間隔閡很深，也不能在公開(kāi)場(chǎng)合劍拔弩張，也要維持表面的團(tuán)結(jié)。但是，有的地方，兩人在出現(xiàn)意見(jiàn)分歧時(shí)候不能很好溝通或協(xié)商，或不善于妥協(xié)退讓?zhuān)瑫r(shí)間一長(zhǎng)，便形成積怨；有的地方，兩人在涉及到人、錢(qián)、物等重要事項(xiàng)上爭(zhēng)奪權(quán)力，互不相讓?zhuān)挥械牡胤?，一方背地散布?duì)另一方的不滿(mǎn)情緒，甚至互相詆毀、拉幫結(jié)派，關(guān)系日趨緊張。
第三種狀態(tài)，互相妥協(xié)、和平相處。多數(shù)縣（市）的黨政主帥，處于人們常說(shuō)的“哥倆兒好”狀態(tài)。他們未必沒(méi)有隔閡和摩擦，但深諳“和則兩利，斗則俱傷”的道理，能夠顧全大局，互相妥協(xié)，保持相對(duì)團(tuán)結(jié)、和諧平衡的局面。
兩個(gè)“一把手”和諧平衡關(guān)系的形成，固然是雙方共同努力的結(jié)果。但一般情況下，縣委書(shū)記的主導(dǎo)作用更大一些。他們保持與縣長(zhǎng)和諧相處的“訣竅”很多，最主要的有以下三點(diǎn)：
一是胸襟開(kāi)闊，磊落大氣。盡量做到不專(zhuān)斷、不攏權(quán)，不斤斤計(jì)較厲害得失，不背后議論縣長(zhǎng)的是非長(zhǎng)短。有人說(shuō)，縣委書(shū)記要打造理論素養(yǎng)、綜合能力、品德胸懷、自我要求“四個(gè)高地”，雖然理想主義色彩過(guò)濃，但不能說(shuō)沒(méi)有一點(diǎn)道理。退一步說(shuō)，即使道德修養(yǎng)和各方面實(shí)際水平不如同僚，沒(méi)有形成那么多“高地”，但因身居領(lǐng)導(dǎo)班子核心和一方主帥的“高位”，比較聰明的人也會(huì)模仿“大人物”，裝出個(gè)虛懷若谷、寬宏大度的樣子。
二是注重溝通，適度寬容。在現(xiàn)行體制下，縣（市）一級(jí)的多數(shù)事務(wù)，黨委、政府都要負(fù)責(zé)或過(guò)問(wèn)，權(quán)力邊界很難廓清，而且各種“法定”會(huì)議往往是對(duì)已經(jīng)“決定”的事項(xiàng)履行形式上的審批程序，所以，會(huì)前會(huì)外的溝通協(xié)商，成為兩個(gè)一把手合作共事的最主要渠道。有些事情，需要通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)議或有政府主要負(fù)責(zé)人參加的黨委常委會(huì)議討論決定，但為避免會(huì)上發(fā)生明顯分歧，會(huì)前一般都要通個(gè)氣兒；還有很多事情，不需要經(jīng)過(guò)有書(shū)記參加的會(huì)議研究，但只要涉及到全局或人事安排、資金使用等敏感問(wèn)題，書(shū)記都需要了解，縣長(zhǎng)都要以請(qǐng)示的口氣向書(shū)記“打招呼”；縣委主管的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)特別是干部工作，需要政府了解并給予支持，一般情況下，書(shū)記要責(zé)成主管常委向縣長(zhǎng)匯報(bào)。如果書(shū)記比較專(zhuān)斷，不注重溝通，多數(shù)縣長(zhǎng)會(huì)忍氣吞聲，維護(hù)表面團(tuán)結(jié)，但難以形成同心協(xié)力的良好局面；如果縣長(zhǎng)以政府首長(zhǎng)自居，不注重溝通，善于統(tǒng)帶班子的書(shū)記會(huì)區(qū)別具體情節(jié)，采取小事不問(wèn)、順勢(shì)放權(quán)，大事迂回控制、及時(shí)聽(tīng)取匯報(bào)等策略，維護(hù)相對(duì)和諧的關(guān)系。一位縣委書(shū)記說(shuō)，“縣里的公益建設(shè)項(xiàng)目，我只定干什么，造價(jià)多少，由誰(shuí)來(lái)干，都由政府按程序招標(biāo)或議標(biāo)，但我平時(shí)要留意市場(chǎng)行情，發(fā)現(xiàn)造價(jià)過(guò)高，要找縣長(zhǎng)溝通；工程進(jìn)行過(guò)程中，經(jīng)常和縣長(zhǎng)一起到現(xiàn)場(chǎng)看看，有什么意見(jiàn)或建議，私下和縣長(zhǎng)談?wù)?。這樣，既不會(huì)喪失領(lǐng)導(dǎo)地位，又不會(huì)越俎代庖。關(guān)鍵是勤溝通，多商量。縣長(zhǎng)辦什么事情，必須告訴我，不能瞞著，只要告訴了，即使不太適當(dāng)，也要支持。另外，耳朵必須‘硬'，不能聽(tīng)些閑言碎語(yǔ)。有些干部，喜歡在你面前說(shuō)三道四，以討取你的喜歡，還有的想利用你手中的權(quán)力，找縣長(zhǎng)要錢(qián)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或科局領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)縣長(zhǎng)不滿(mǎn)意到我這發(fā)牢騷的，我一律批評(píng)?！?/p>
三是因人而異，收放有度。從常規(guī)理論上說(shuō)，縣委的領(lǐng)導(dǎo)主要是路線方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，書(shū)記僅僅是領(lǐng)導(dǎo)班子的班長(zhǎng)，在決策中只有一票權(quán)，但也有“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散”之說(shuō)。實(shí)際上，無(wú)論大權(quán)小權(quán)，都不宜獨(dú)攬，也不能過(guò)于分散。過(guò)分?jǐn)n權(quán)，雖然能夠得到一些眼前利益，但總體上肯定費(fèi)力不討好，而且勢(shì)必造成班子內(nèi)部的矛盾，影響其他成員的工作積極性；過(guò)分放權(quán)，則容易失職出岔，這里關(guān)鍵是把握好“度”，還要因人而異?？h長(zhǎng)如果政治上比較成熟，能夠自我約束，而且工作能力較強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)較豐富，書(shū)記放權(quán)越充分，工作效率越高。但如果縣長(zhǎng)權(quán)力欲望大或工作經(jīng)驗(yàn)少，書(shū)記放權(quán)過(guò)多，縣長(zhǎng)可能得寸進(jìn)尺，胡作非為，也可能頻頻出現(xiàn)失誤。這里很難說(shuō)清楚分寸尺度，只能說(shuō)該管的一定不能撒手，不該管的或可管可不管的不能隨意插手。
很明顯，依靠當(dāng)事人寬闊的胸懷和圓滑的處事技巧而建立起來(lái)的和諧關(guān)系，是極其脆弱的。要使縣級(jí)幾套領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員真正做到緊密團(tuán)結(jié)、依法履職，必須按照治理體系現(xiàn)代化的要求，加快推進(jìn)縣政綜合改革，厘清各套領(lǐng)導(dǎo)班子特別是黨政班子的權(quán)力邊界，最大限度地實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，從而保證縣級(jí)權(quán)力在民主法治、科學(xué)有序的軌道上運(yùn)行。
（本文節(jié)選自作者《縣委書(shū)記們的主政謀略》一書(shū)，文字略有修改）
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