【摘要】多數(shù)縣（市）的黨政主帥，處于人們常說的“哥倆兒好”狀態(tài)。他們未必沒有隔閡和摩擦，但深諳“和則兩利，斗則俱傷”的道理，能夠顧全大局，互相妥協(xié)，保持相對團結(jié)、和諧平衡的局面。
目前，我國縣級政權(quán)有四套班子，當然也就有四個“一把手”（縣委書記兼任人大常委會主任的是個別現(xiàn)象）。但無論是縣鄉(xiāng)兩級領(lǐng)導干部、普通民眾，還是上級領(lǐng)導機關(guān)，都把縣委書記和縣長看成是兩個主帥。上級黨委和組織部門，經(jīng)常強調(diào)黨政兩個“一把手”要緊密配合，增強團結(jié)；縣級領(lǐng)導班子如果缺乏合力，往往是由書記和縣長兩個人之間關(guān)系不和諧造成的；縣委書記統(tǒng)帶班子和隊伍的能力，主要體現(xiàn)在處理與縣長之間的關(guān)系上。
毋庸諱言，我國目前的領(lǐng)導體制，存在著諸多弊端，黨政關(guān)系遠遠沒有理順。
《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》明確規(guī)定，“黨的地方各級委員會是本地區(qū)的領(lǐng)導核心。黨的地方各級委員會要貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)，對本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展等各方面工作實行全面領(lǐng)導。”國家的根本大法《憲法》在確認中共領(lǐng)導地位的同時，又規(guī)定，“地方各級人民代表大會是地方權(quán)力機關(guān)”，“人民政府”是“國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)”，是“國家行政機關(guān)”；“地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作”。《地方各級人大和地方人民政府組織法》規(guī)定，地方政府具有“規(guī)定行政措施”、“發(fā)布決定和命令”、“任免國家行政機關(guān)工作人員”等10項職權(quán)。
從詞匯上看，地方黨委、人大、政府的各自地位有區(qū)別：黨委是領(lǐng)導核心，人大是權(quán)力機關(guān)，政府是行政機關(guān)和人大的執(zhí)行機關(guān)。但是，各自的權(quán)力邊界卻沒有明確的劃分。
在實踐中，黨的領(lǐng)導不但包含思想、理論、路線、方針、政策的領(lǐng)導，還包括對人大、政府、司法機關(guān)各項具體工作的主導指揮、直接干預和全面控制。雖然《工作條例》規(guī)定黨委在人事方面的權(quán)力是“向國家機關(guān)推薦重要干部”，但在實際生活中，不但各重要部門的領(lǐng)導人選由黨委決定，而且相應級別的非領(lǐng)導干部也由黨委任免。
在這種黨委包攬一切和黨政不分的體制下，縣委書記要對縣域內(nèi)所有公共事務負“第一位的責任”，但縣級公共事務，絕大多數(shù)在行政管理的范圍內(nèi)，按照“文本”規(guī)定，行政工作應該實行行政首長即縣長負責制，這就出現(xiàn)了一個“第一責任”與“法定責任”的沖突。居于領(lǐng)導核心位置的縣委書記，如果僅限于“路線方針政策的領(lǐng)導”和對“本地區(qū)的重大問題作出決策”，就會落入“虛權(quán)”境地。因為，縣級黨委主要職責是貫徹落實中央和省市委的重大決策，基本上沒有什么“路線方針政策”的制定權(quán)。縣一級的“重大問題”多數(shù)是涉及到資金、工程、人事等內(nèi)容的具體事項，除了科級干部任免外，基本都是政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情，必須由縣委決策的“重大問題”很少。如果縣委書記不過問政府負責的事務，既不符合黨委實施“全面領(lǐng)導”的制度安排，也不符合“第一責任人”的角色要求，還會被習慣于黨委一元化領(lǐng)導體制的絕大多數(shù)干部群眾看成是軟弱無能，被個別欺軟怕硬的縣長所架空。上級領(lǐng)導機關(guān)，在對班子進行考核評價的時候，從來沒有區(qū)分過黨委和政府的職能，評價書記的政績，與評價縣長一樣，主要看縣域經(jīng)濟和社會的發(fā)展。政府工作出現(xiàn)重大失誤，縣委書記同樣難逃其咎。但是，如果縣委書記對行政事務干預過多，不但與黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的要求相悖，而且挫傷行政首長的工作積極性和主動性，引發(fā)權(quán)力之爭，影響班子團結(jié)。
所以，縣委書記與縣長之間，能夠嚴格按照民主集中制和集體領(lǐng)導、分工負責的“文本”要求，既各司其責、又緊密配合的，幾乎找不到；縣長強勢、書記軟弱并且寬容，從而保持平衡穩(wěn)定的，也極其稀少。常見的有以下三種狀態(tài)：
第一種狀態(tài)，書記專權(quán)、縣長忍讓。上級黨委配備縣級黨政班子，一般都選擇資歷深、能力強的干部擔任書記，形成黨政兩個“一把手”之間事實上的“老大”和“老二”順序。有的地方甚至在任職談話時明確要求書記搞好對縣長的“傳幫帶”。還有的縣長是通過書記積極向上建議推薦才提起來的。半數(shù)以上的縣委書記，是由縣長“升任”的；縣長的下一步，大部分要走上書記這個臺階；書記的下一步，大部分要繼續(xù)升遷，給縣長騰出位子。這些因素，使某些縣委書記把自己當做大老板，不但“大權(quán)獨攬”，而且“小權(quán)不放”。而縣長，則信奉“小不忍則亂大謀”的古訓，俯首貼耳，甘當配角。一位縣委書記在省委黨校講座時，直言不諱地說，“書記和縣長之間，既是同僚的關(guān)系，也是上下級之間的關(guān)系，甚至是爹和兒子之間的關(guān)系。”大家聽后愕然。
第二種狀態(tài)，貌合神離、矛盾重重。縣委書記與縣長要經(jīng)常在一起研究工作，一起參加重要公務活動。所以，即使兩人之間隔閡很深，也不能在公開場合劍拔弩張，也要維持表面的團結(jié)。但是，有的地方，兩人在出現(xiàn)意見分歧時候不能很好溝通或協(xié)商，或不善于妥協(xié)退讓，時間一長，便形成積怨；有的地方，兩人在涉及到人、錢、物等重要事項上爭奪權(quán)力，互不相讓；有的地方，一方背地散布對另一方的不滿情緒，甚至互相詆毀、拉幫結(jié)派，關(guān)系日趨緊張。
第三種狀態(tài)，互相妥協(xié)、和平相處。多數(shù)縣（市）的黨政主帥，處于人們常說的“哥倆兒好”狀態(tài)。他們未必沒有隔閡和摩擦，但深諳“和則兩利，斗則俱傷”的道理，能夠顧全大局，互相妥協(xié)，保持相對團結(jié)、和諧平衡的局面。
兩個“一把手”和諧平衡關(guān)系的形成，固然是雙方共同努力的結(jié)果。但一般情況下，縣委書記的主導作用更大一些。他們保持與縣長和諧相處的“訣竅”很多，最主要的有以下三點：
一是胸襟開闊，磊落大氣。盡量做到不專斷、不攏權(quán)，不斤斤計較厲害得失，不背后議論縣長的是非長短。有人說，縣委書記要打造理論素養(yǎng)、綜合能力、品德胸懷、自我要求“四個高地”，雖然理想主義色彩過濃，但不能說沒有一點道理。退一步說，即使道德修養(yǎng)和各方面實際水平不如同僚，沒有形成那么多“高地”，但因身居領(lǐng)導班子核心和一方主帥的“高位”，比較聰明的人也會模仿“大人物”，裝出個虛懷若谷、寬宏大度的樣子。
二是注重溝通，適度寬容。在現(xiàn)行體制下，縣（市）一級的多數(shù)事務，黨委、政府都要負責或過問，權(quán)力邊界很難廓清，而且各種“法定”會議往往是對已經(jīng)“決定”的事項履行形式上的審批程序，所以，會前會外的溝通協(xié)商，成為兩個一把手合作共事的最主要渠道。有些事情，需要通過黨政聯(lián)席會議或有政府主要負責人參加的黨委常委會議討論決定，但為避免會上發(fā)生明顯分歧，會前一般都要通個氣兒；還有很多事情，不需要經(jīng)過有書記參加的會議研究，但只要涉及到全局或人事安排、資金使用等敏感問題，書記都需要了解，縣長都要以請示的口氣向書記“打招呼”；縣委主管的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)特別是干部工作，需要政府了解并給予支持，一般情況下，書記要責成主管常委向縣長匯報。如果書記比較專斷，不注重溝通，多數(shù)縣長會忍氣吞聲，維護表面團結(jié)，但難以形成同心協(xié)力的良好局面；如果縣長以政府首長自居，不注重溝通，善于統(tǒng)帶班子的書記會區(qū)別具體情節(jié)，采取小事不問、順勢放權(quán)，大事迂回控制、及時聽取匯報等策略，維護相對和諧的關(guān)系。一位縣委書記說，“縣里的公益建設項目，我只定干什么，造價多少，由誰來干，都由政府按程序招標或議標，但我平時要留意市場行情，發(fā)現(xiàn)造價過高，要找縣長溝通；工程進行過程中，經(jīng)常和縣長一起到現(xiàn)場看看，有什么意見或建議，私下和縣長談談。這樣，既不會喪失領(lǐng)導地位，又不會越俎代庖。關(guān)鍵是勤溝通，多商量。縣長辦什么事情，必須告訴我，不能瞞著，只要告訴了，即使不太適當，也要支持。另外，耳朵必須‘硬'，不能聽些閑言碎語。有些干部，喜歡在你面前說三道四，以討取你的喜歡，還有的想利用你手中的權(quán)力，找縣長要錢。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或科局領(lǐng)導，對縣長不滿意到我這發(fā)牢騷的，我一律批評。”
三是因人而異，收放有度。從常規(guī)理論上說，縣委的領(lǐng)導主要是路線方針政策的領(lǐng)導，書記僅僅是領(lǐng)導班子的班長，在決策中只有一票權(quán)，但也有“大權(quán)獨攬，小權(quán)分散”之說。實際上，無論大權(quán)小權(quán)，都不宜獨攬，也不能過于分散。過分攏權(quán)，雖然能夠得到一些眼前利益，但總體上肯定費力不討好，而且勢必造成班子內(nèi)部的矛盾，影響其他成員的工作積極性；過分放權(quán)，則容易失職出岔，這里關(guān)鍵是把握好“度”，還要因人而異。縣長如果政治上比較成熟，能夠自我約束，而且工作能力較強、經(jīng)驗較豐富，書記放權(quán)越充分，工作效率越高。但如果縣長權(quán)力欲望大或工作經(jīng)驗少，書記放權(quán)過多，縣長可能得寸進尺，胡作非為，也可能頻頻出現(xiàn)失誤。這里很難說清楚分寸尺度，只能說該管的一定不能撒手，不該管的或可管可不管的不能隨意插手。
很明顯，依靠當事人寬闊的胸懷和圓滑的處事技巧而建立起來的和諧關(guān)系，是極其脆弱的。要使縣級幾套領(lǐng)導班子及其成員真正做到緊密團結(jié)、依法履職，必須按照治理體系現(xiàn)代化的要求，加快推進縣政綜合改革，厘清各套領(lǐng)導班子特別是黨政班子的權(quán)力邊界，最大限度地實現(xiàn)權(quán)責對應，從而保證縣級權(quán)力在民主法治、科學有序的軌道上運行。
（本文節(jié)選自作者《縣委書記們的主政謀略》一書，文字略有修改）
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