“基層”是一個在實踐中制度化程度較低從而常處于變動不居狀態(tài)的治理層級。它隨著國家對社會的控制和滲透力量的變化而發(fā)生體制性變化，也常常在應(yīng)對社會具體問題的過程中出現(xiàn)大量非制度化的探索和創(chuàng)新。它既呈現(xiàn)出變化性的特點，也內(nèi)含穩(wěn)定性的特征?？此泼艿碾p重特性由其實踐內(nèi)涵及體制本身的治理屬性所決定?！盎鶎又卫怼敝刚蜕鐣餐瑓⑴c的治理，既共同貫徹國家目標，落實國家的公共政策，也共同制定和維護社會規(guī)范，滿足社會意愿，實現(xiàn)社會目標。它具有國家性、社會性和中間性等多重屬性。國家性指它作為國家治理體系中的基礎(chǔ)層級，自上而下地執(zhí)行國家意志；社會性指國家意志的貫徹受到社會意愿的約束和社會內(nèi)生規(guī)則的影響；中間性即基于服務(wù)國家目標和社會目標的需要，基層治理在二者的張力中尋求平衡和一致性。國家性、社會性和中間性為當下基層治理創(chuàng)新提供了認識依據(jù)，表現(xiàn)在三個方面：一是以黨和政府服務(wù)體系縱向到底強化基層治理的國家性；二是以社會組織橫向到邊強化基層治理的社會性；三是以共建共治共享的機制構(gòu)建解決基層治理的“中間難題”。
基層在我國一直是一個重要的政治單位，也是一個特有的中國概念。在國家治理體制中，基層有著特定內(nèi)涵以及特殊的重要性。自古至今，基層在國家治理中的重要地位受到高度強調(diào)。在實踐中，基層又是一個制度化水平較低從而常處于變動不居狀態(tài)的治理層級，它隨著國家對社會的控制力和滲透力的變化而發(fā)生體制性變化，也常常在應(yīng)對社會具體問題的過程中出現(xiàn)大量非體制性的探索和創(chuàng)新。它既呈現(xiàn)出變化性的特點，也內(nèi)含著穩(wěn)定性的特征?？此泼艿奶匦杂善涠嘀刂卫韺傩运鶝Q定。它既具有作為國家治理基礎(chǔ)層級的屬性，也具有社會自我治理的屬性，還具有銜接二者的中間屬性。基層治理的多重屬性，不僅為紛繁復雜的基層治理體制變遷提供了解釋邏輯，也為當下基層治理體制創(chuàng)新提供了認識依據(jù)。
一、歷史脈絡(luò)中的基層治理體系：變與不變
從產(chǎn)生和歷史演變來看，基層治理體系是基于國家組織、控制或治理鄉(xiāng)村社會的需要，在歷史上逐漸形成的一個制度化的層級。
我國基層治理體系始于秦王朝統(tǒng)一中國之后，實行以“郡縣體制”為架構(gòu)的中央集權(quán)體制。在郡縣制下，縣是基層政權(quán)單位，縣以下的治理體系則經(jīng)歷了不同歷史時期的變化。秦漢時期實行“鄉(xiāng)亭里制”?！按舐适镆煌ぃび虚L。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有有秩、嗇夫、游徼和三老。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜?！被鶎又卫眢w系的職能主要是教化、征稅、司法和治安。承擔不同職能的人員分屬于郡縣體制的不同行政部門，有秩為長官，總一鄉(xiāng)之責，屬郡；嗇夫負責稅收和征役，屬縣；游徼負責日常治理，屬都尉。彼此之間各有分工，各司其職，且在職責上歸屬于不同的上級部門，由上級部門委派。三老負責教化，由當?shù)厣鐣e薦，官府予以確認。有秩、嗇夫、游徼和三老雖然產(chǎn)生方式不同，但均可享受微薄俸祿，帶有一定意義上的國家體制身份。
南北朝以后，為了削弱門閥豪族對土地和農(nóng)戶的實際控制，中央皇權(quán)不斷調(diào)整基層治理體系，加大對基層組織人員的選拔控制權(quán)。到隋唐時期，基層治理體系的變化主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，嚴格選拔鄉(xiāng)長、里正等人員，規(guī)定充當鄉(xiāng)長、里正的人員必須符合“勛官六品以下”或“白丁清平干濟”的條件；另一方面，將基層治理體系向“里”以下延伸，建立“鄉(xiāng)、里、村”治理體系，“村”由此成為基層治理體系的基礎(chǔ)層級。村設(shè)置村正，職責是督察奸非，向上級狀報，協(xié)助里正辦理縣級官府下派的公務(wù)。
隨著“鄉(xiāng)里制度”在農(nóng)民起義中的瓦解，宋明時期實行“保甲制”。與之前的治理體系相比較，“保甲制”的建立更多出于強化國家防御力量、有效抵御外族入侵的需要。依托“保甲制”，中央皇權(quán)建立了嚴密的社會治安網(wǎng)絡(luò)，基層治理體系承擔更多的軍事和治安功能。民國時期，“保甲制”在強化軍事職能、為政府供給兵源的基礎(chǔ)上，進一步強調(diào)“保甲”在維護地方治安和社會秩序方面的職能。“保甲”代表著國家意志對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治，基層社會內(nèi)部的教化、糾紛調(diào)解等社會需求，則由社會自身的權(quán)威人士“父老”承擔。民國時期，隨著戰(zhàn)爭等因素帶來的社會動蕩，“父老”的權(quán)威受到影響，地方士紳、家族長老和部族頭人等群體實際上支配著鄉(xiāng)村社會的運行和秩序，在鄉(xiāng)村社會中擁有實際的影響力。
新中國成立后，基層治理體系同樣經(jīng)歷了復雜的歷史變遷。隨著新中國政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的展開，社會主義公有制的建立瓦解了傳統(tǒng)政權(quán)存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)，逐步推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合作化、集體化為社會主義工業(yè)建設(shè)提供經(jīng)濟支撐，基層治理體系也適應(yīng)國家建設(shè)的需要建立起集生產(chǎn)功能和治理功能于一體的“人民公社”體制，強化國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織功能和對農(nóng)村社會的管理與控制功能，鞏固社會主義政權(quán)建設(shè)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。
20世紀80年代推行的市場化改革帶來了農(nóng)村基層治理體系的變化。人民公社體制解體后，一方面，“社改鄉(xiāng)”重建鄉(xiāng)級政府作為基層政權(quán)實行對農(nóng)村基層社會的治理，在鄉(xiāng)政權(quán)之下，建立村級治理體系，通過“村民委員會”實行村務(wù)自治；另一方面，恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭組織單位，鄉(xiāng)政權(quán)不再直接承擔組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能。這一體制被學界稱為“鄉(xiāng)政村治”?！班l(xiāng)政村治”體制的確立一方面是應(yīng)國家推行市場化改革的需要，另一方面也是應(yīng)農(nóng)村社會對家庭生產(chǎn)經(jīng)營方式的內(nèi)生需求和自發(fā)主張。
概覽歷史和現(xiàn)實的變遷脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，基層治理體系呈現(xiàn)出兩個方面的實踐特性：
一是變化性。“變化性”是指不同歷史時期，基層治理的層級、職能以及與國家上層的關(guān)系有所不同。在皇權(quán)不下縣的體制性權(quán)力形態(tài)之下，歷經(jīng)秦漢時期的“鄉(xiāng)亭里制”到隋唐時期的“鄉(xiāng)里村制”和民國時期的“保甲制”，國家構(gòu)建的是一個變化的基層治理體系。秦漢時期的“鄉(xiāng)亭里制”奠定了中央集權(quán)國家基層治理的體系基礎(chǔ)，隋唐時期這一體系的變化體現(xiàn)在基層治理層級向“里”以下延伸，“村”進入基層治理體系，成為“里”之下的基礎(chǔ)性層級。“保甲制”則打破“村”的治理層級，以戶為基礎(chǔ)編制“保甲”為基本治理單元，重組了基層治理最基本的組織形態(tài)。新中國成立以后，基層治理體系經(jīng)歷了“人民公社”時期“公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊”三級體制和“鄉(xiāng)政村治”架構(gòu)下“鄉(xiāng)—村—村民小組”的變化，后者脫胎于前者的基本架構(gòu)，但在名稱上有所不同。
從職能來看，傳統(tǒng)時期的基層治理職能以賦稅、兵役等強制性國家職能為主，思想教化、糾紛調(diào)解等社會職能為輔；新中國成立后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、文化生活、環(huán)境衛(wèi)生等更多的社會職能進入基層治理體系，賦稅、兵役等強制性國家職能逐步退出基層治理體系。
從基層官員與國家上層的關(guān)系來看，雖然基層官員本身是國家控制的對象，但他們又是國家控制基層社會的工具。國家上層與基層官員的關(guān)系，伴隨著國家對基層社會控制力度的變化而變化。如南北朝以后，伴隨著國家加強對基層社會的直接控制，國家同時也加強了對基層官員的選拔和控制力度。人民公社體制下，國家上層與公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊之間的關(guān)系更為直接。有學者認為，集體化時期，國家通過整套政治行政機器取代了傳統(tǒng)時期層層疊疊的“民間”社會，處于國家官僚體制中的鄉(xiāng)村干部主要扮演國家的代理人角色，更多受到國家意志的控制?！班l(xiāng)政村治”模式下，國家給予社會相對較大的自我治理空間，村委會和村民小組的干部由村民直接選舉產(chǎn)生，上級政府與村委會之間不是直接的領(lǐng)導和被領(lǐng)導關(guān)系，在《村民委員會組織法》中，鄉(xiāng)人民政府與村民委員會之間是工作上的指導、支持和幫助的關(guān)系，基層政府不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。在這種體制下，國家上層與基層治理體系中的干部之間呈現(xiàn)出一種制度上相對更為松散的關(guān)系。
二是穩(wěn)定性。在變化的基層治理形態(tài)背后，也內(nèi)含著不變的因素?！胺€(wěn)定性”體現(xiàn)在兩個方面：其一，不管基層治理的體系層級和具體功能如何調(diào)整，國家依托基層治理體系輸入國家管理和控制鄉(xiāng)村社會的意志這一基本功能并未發(fā)生變化且是其主要職能。隋唐時期基層治理之所以向“里”之下延伸，正是延續(xù)南北朝以后削弱門閥豪族在社會中的影響力從而加強皇權(quán)對基層社會控制力的結(jié)果?！氨＜字啤贝蚱屏嗽械摹班l(xiāng)”“村”等體制，在原有的組織體系之外采取“十進制”編組規(guī)則設(shè)置一套同“鄉(xiāng)”和“村”完全分開的組織體系，其重要原因就在于：通過新建編組規(guī)則打破鄉(xiāng)村社會自我發(fā)展形成的內(nèi)部勢力的影響力，以便于國家更好地監(jiān)督并控制鄉(xiāng)村居民的行動。新中國成立后的基層治理體系同樣如此，“人民公社”的誕生本身就是國家改造和控制鄉(xiāng)村社會的需要，“鄉(xiāng)政村治”架構(gòu)的建立則源于國家改革開放和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整。
其二，基層社會的治理并未完全由國家管理和控制鄉(xiāng)村社會的正式體制所主導，“社會意志”在不同歷史時期的治理體系中都擁有或大或小的存在空間。在傳統(tǒng)時期，這種強大的“社會意志”表現(xiàn)在對諸如賦稅征收等事關(guān)皇權(quán)利益的最根本事項的影響力。雖然賦稅是國家管理和控制鄉(xiāng)村社會的主要目的，但實際上，國家所獲得的賦稅額度受到鄉(xiāng)村社會容忍程度的限制。而決定和表達容忍程度的因素并非直接來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)豐歉狀態(tài)本身，而是來自鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的權(quán)威力量。對于賦稅征收而言，官方建立的征收模式與實際情況之間總是存在巨大差別，“不管它的意愿如何，清政府都無力戰(zhàn)勝地方條件截然不同的龐大帝國上固有的多樣化力量”。即使在人民公社的高度控制體制下，學者研究發(fā)現(xiàn)，由于鄉(xiāng)村干部扮演了地方利益保護者的角色，他們與農(nóng)民之間的合作行為使得國家政策的推進遭到抵制或扭曲。這一時期看似高度控制體制的實際控制力是有限的。國家控制鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)性力量始終無法忽略鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的策略性力量?！吧鐣庵尽钡挠绊懥蜕婵臻g，由基層治理的“雙軌體制”所決定，國家意志依托正式的官僚體制層層向下傳遞，當進入“社會之中”時，則轉(zhuǎn)入社會自我治理的軌道體系。被費孝通稱為“雙軌體制”的基層治理體系從歷史上延續(xù)至今未發(fā)生根本改變，國家意志依托“社會軌道”進入社會內(nèi)部，為“社會意志”的生存空間和影響力提供了體制性便利。
二、基層治理的三重屬性：何以變、何以不變
如何理解基層治理體系在歷史變遷中所表現(xiàn)出的變動性和穩(wěn)定性，需要厘清基層治理的內(nèi)涵，以及由其內(nèi)涵所決定的治理屬性?？此泼艿碾p重特性由其體系本身的治理屬性所決定。
作為20世紀晚近在社會科學和政策研究領(lǐng)域流行的一個概念，“治理”被認為是政府管理和決策之外的行動，在被學者稱為治理概念界定的標志性論文《政治學與二十一世紀：從政府到治理》中，“治理”被定義為“在政府的所作所為之外，還要加上政府與非政府合作伙伴在管理國家事務(wù)過程中的互動，亦即它們在經(jīng)濟與公共政策中的層層關(guān)系”。這一概念明確界定了治理內(nèi)涵的關(guān)鍵要素：政府和政府之外的其他主體共同參與公共政策的制定和執(zhí)行過程的互動行為。就此意義而言，從歷史延續(xù)至今的中國“基層治理”的話語和實踐，正蘊含著20世紀90年代以后西方學界所表達的“治理”概念的內(nèi)涵。
在中國，“基層”是一個結(jié)構(gòu)性概念，相對于“上層”“高層”等話語而言。在中國單一制國家治理體系下，基層即國家自上而下垂直治理體系的基礎(chǔ)層級，它由國家政權(quán)的基層單位及其治理對象即基層社會所構(gòu)成。在傳統(tǒng)時期郡縣體制下，政權(quán)的基層在縣一級；新中國成立后的治理體制下，政權(quán)的基層在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級。這是基層治理的第一層涵義：基層政權(quán)對社會的治理。在基層政權(quán)之下，面對的是一個規(guī)模廣大且有著自我治理傳統(tǒng)的基層社會。在傳統(tǒng)時期，這個外在于郡縣體制的基層社會有著豐富的治理主體，鄉(xiāng)紳仕人、家族頭人、地方強人等是公共事務(wù)決策的主要力量，國家規(guī)范和地方性規(guī)則是其公共生活的主要原則?；鶎由鐣仁腔鶎诱?quán)的治理對象，也是自我治理的主體。這是基層治理的第二層涵義：基層社會的自我治理。
因此，“基層治理”也是中國特有的一個概念，它指政府和社會共同參與的治理，既共同貫徹國家目標，落實國家的公共政策，也共同制定和維護社會規(guī)范，滿足社會意愿，實現(xiàn)社會目標。其雙重內(nèi)涵由從歷史延續(xù)而來、迄今未發(fā)生根本變化的基層治理的“雙軌體系”所決定?；鶎又卫淼碾p重內(nèi)涵及其體系特征決定了基層治理的多重屬性。
一是國家性?；鶎又卫碜鳛閲抑卫眢w系中的基礎(chǔ)層級，自上而下地執(zhí)行國家意志，完成國家目標，其體系構(gòu)建服務(wù)于國家意志和目標的約束?？傮w上看，表現(xiàn)在兩個方面：一個方面是服務(wù)于國家愈加深入的進入、組織和管理社會的需要，基層治理體系不斷向下延伸。在郡縣政治的傳統(tǒng)模式下，國家進入社會的程度相對有限，但不同時期這一趨勢沒有差別。春秋戰(zhàn)國以來，隨著宗法社會的瓦解，代之而起的是新興的國家主義。為了整合一切資源進行國與國之間的競爭或戰(zhàn)爭，國家在“郡縣制”強化上層集權(quán)的基礎(chǔ)上，通過“鄉(xiāng)亭里制”加強對地方豪強的控制和社會教化，整合地方資源確保皇權(quán)需要。隨著西漢實行休養(yǎng)生息政策，“鄉(xiāng)亭里制”無法抑制地方土豪和家族勢力的再次崛起，加強對地方勢力的控制成為國家對基層治理的首要目標。在“鄉(xiāng)里”的基礎(chǔ)上，向下設(shè)立“村”治理層級，由村正輔佐里正加強對基層社會的訴訟治安等管理。另一個最能體現(xiàn)國家意志的基層治理體系改革是人民公社體制。這一體制是國家改造基層社會的結(jié)果，也適應(yīng)國家管理和控制基層社會的目標需要。新中國成立后，面對因長期戰(zhàn)亂而四分五裂的基層社會，為新生的國家政權(quán)建立一個穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)成為基層治理的首要目標。為了改造這個社會的經(jīng)濟制度，鞏固人民政權(quán)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，建立起了三級所有的社會主義集體所有制度。同時，為了強化國家的工業(yè)化戰(zhàn)略所需要的體制和社會環(huán)境，建立了適應(yīng)三級所有產(chǎn)權(quán)制度的治理體系，即“三級所有政社合一”的基層治理體系。
另一個方面是服務(wù)于國家意志和目標的需要，基層治理的職能在不斷豐富和變化。在傳統(tǒng)政治模式下，基層治理的職能主要是服務(wù)于國家統(tǒng)治和管理社會的需要。在傳統(tǒng)政治體制下，維持國家機器的正常安全運轉(zhuǎn)是國家基本意志，在此意志下，基層治理體系主要服務(wù)于便于獲得賦稅和兵源的國家目標。統(tǒng)治和管理職能依靠的是國家的強制力。但在強制力一旦不能及的地方，則會出現(xiàn)基層治理與國家意志的脫離。“治外之地”“反叛和社會動亂”即由此而生。新中國成立后人民政權(quán)建立，基層治理越來越多地承擔提供公共服務(wù)以滿足社會意志和目標的職能。村民自治制度是國家建立的、直接通過社會自我治理以實現(xiàn)社會意志的治理制度。在這一制度下，強制力不能為基層治理體系履行國家意志提供保障，獲得社會對國家的內(nèi)在服從是基層治理履行職能的關(guān)鍵因素。
二是社會性?；鶎又卫淼纳鐣傩灾饕蓛煞矫娴囊蛩厮鶝Q定。第一個是社會目標對國家意志的約束。不管是國家控制或者滲透社會的體系載體，還是為國家機器有效運轉(zhuǎn)提供穩(wěn)定和秩序的體系基礎(chǔ)，社會性意味著國家控制、管理和滲透鄉(xiāng)村的意志受到其控制、管理和滲透對象的約束并對其約束做出回應(yīng)。從國家的組織體系來看，距離鄉(xiāng)村社會的距離越近，其對鄉(xiāng)村社會意志的回應(yīng)能力越強。中國是單一制國家，在全國統(tǒng)一的基層治理體系之下，面對的是一個地域廣大、差異性極強的地方社會，如何使這個“單一的體制”能夠穩(wěn)定矗立在“不單一”的社會基礎(chǔ)之上，是基層治理從古至今面臨的社會約束問題。面對和處理社會約束是決定基層穩(wěn)定性甚至國家穩(wěn)定性的關(guān)鍵。在傳統(tǒng)政治體制下，基層治理的社會約束通過“名實脫離”實現(xiàn)，即在“統(tǒng)一性”的基層體系下，運行的是差異化的社會機制。差異化的社會機制緩解了基層治理體系的剛性約束。如在傳統(tǒng)政治體制和“保甲制度”下，華南地區(qū)的賦稅征收主要通過保長向極具家族保護性的宗族權(quán)威授權(quán)實現(xiàn)，在湖北、四川等長江流域地區(qū)這一職能主要由“保甲長”這一具有更強國家偏向性的人直接承擔。正是因為社會機制的不同，即使是具有強制性的賦稅職能，其在不同地域的執(zhí)行力也并不相同，不同的社會機制表達的是不同地區(qū)的社會意志及對國家意志不同的約束力。第二個是社會內(nèi)生規(guī)則對社會意志的約束。雖然在基層治理體系下，社會意志在不同程度上表現(xiàn)出對國家意志的約束，但社會意志本身也受到社會內(nèi)生規(guī)則的約束。內(nèi)生規(guī)則是由社會之中的每一個具有差異化信念、態(tài)度、判斷以及理解的個體，經(jīng)過復雜的、長期的行為互動所最終形成的一個穩(wěn)定的行為集合體，規(guī)則的“內(nèi)部性”賦予其約束力的“內(nèi)在性”。如在傳統(tǒng)治理體系下，國家法令對“老子打死兒子”的懲戒力及其帶來的治理效應(yīng)并不重要，而依據(jù)社會內(nèi)生規(guī)則實施的懲罰不僅對于當事人具有更強的懲罰性，而且對于其他人也產(chǎn)生了強烈的訓誡效應(yīng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在河北某村曾發(fā)生“老子打死養(yǎng)子”事件，該事件被告到官府衙門后，官府退回案件并責令由該村某鄉(xiāng)紳處理。某鄉(xiāng)紳根據(jù)當?shù)亓曀讓Π讣M行處理：讓“老子”為死去的“養(yǎng)子”出殯打幡，并讓“養(yǎng)子”的墳墓位居其“老子”死后應(yīng)該有的位序之列。而這樣一種處理規(guī)則，被該地居民認為是極其嚴重的懲罰。在該案例中，雖無法律懲罰事實，但內(nèi)生規(guī)則起到了法律規(guī)則所具有的事實上的懲戒、威懾等效應(yīng)。因此，相對于國家建構(gòu)的治理規(guī)范而言，內(nèi)生規(guī)則具有強烈的約束力，這一約束力不僅是傳統(tǒng)基層治理穩(wěn)定性的有效因素，而且即使在當下，地方性社會規(guī)則的有效性仍然是決定治理有效性的關(guān)鍵因素之一。
三是中間性。基層治理體系一方面具有實現(xiàn)國家意志的國家屬性，另一方面也具有實現(xiàn)社會意志的社會屬性。國家意志和社會意愿之間并不存在必然或長久的一致性?；鶎又卫淼闹虚g性意味著：基層治理基于服務(wù)國家目標和社會目標的需要，在二者的張力和一致性中尋求平衡。在實踐中，有時候國家性更多一些，有時候社會性更強一些，以期在變化中獲得秩序性，在不穩(wěn)定中獲得穩(wěn)定性。中間性同時也意味著：基層治理既可以成為國家意志和社會意愿之間的“黏合劑”，也可能成為二者的斷裂層。中國傳統(tǒng)政治模式之所以能夠保持國家體制總體上的穩(wěn)定性，沒有發(fā)生如同歐洲地區(qū)頻繁的分裂和變遷，基層治理的“黏合劑”作用是關(guān)鍵因素。金觀濤、劉青峰解釋中國的系列研究為這一解釋提供了佐證。在他們看來，從西漢到清末，中國社會都是由上、中、下三個層次整合而成的。社會上層是以王權(quán)為中心的大一統(tǒng)官僚機構(gòu)，中層是管理地方和農(nóng)村事務(wù)的氏族縉紳，下層是宗法家族組織。位于官僚機構(gòu)之下的中層和下層即基層治理體系。傳統(tǒng)中國利用儒家文化的社會功能消除地主權(quán)力和家族組織與國家之間的對抗，使得地主的鄉(xiāng)村統(tǒng)治和宗法家族對村莊的管理成為大一統(tǒng)官僚機構(gòu)的延伸，這樣，社會上層結(jié)構(gòu)和農(nóng)村中下層組織便牢固地結(jié)合成一個整體。基層治理體系的思想教化功能，起到了整合國家意志和社會意愿的作用，不僅消解了國家統(tǒng)治意志和基層被統(tǒng)治社會之間可能存在的意識形態(tài)分歧，也發(fā)揮著“黏合劑”的作用，將上層統(tǒng)治機構(gòu)和基層社會黏合為一個整體。如果做更深入的田野考察可以發(fā)現(xiàn)，中國的社會是一個充滿了內(nèi)在多樣性和差異化的社會。金觀濤和劉青峰研究中的宗法家族組織盡管不能概括中國基層社會的組織全貌，但這個差異化和多樣性的基層社會并未對中國大一統(tǒng)的整體國家形態(tài)產(chǎn)生撕裂和分離，因此實際上也對基層治理體系所具有的中間性及其發(fā)揮的“黏合劑”作用提供了解釋力。
三、基層治理體系創(chuàng)新的改革邏輯：認識“當下之變”
國家性、社會性和中間性決定了其在實踐中的治理形態(tài)，也是理解當下紛繁復雜的基層治理創(chuàng)新實踐的三重邏輯。以下以湖北省的基層治理體制改革為據(jù)作一分析。
湖北省第十二次黨代會報告指出，要以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的城鄉(xiāng)社會治理體系。這一治理體系的主要內(nèi)容在于三個方面：以資源、平臺下沉實現(xiàn)黨和政府的服務(wù)體制縱向到底；以社會組織擴展實現(xiàn)社會自治橫向到邊；以機制創(chuàng)新實現(xiàn)政府和社會主體的互動共治?；鶎又卫眢w系的三重屬性為這一體制創(chuàng)新的改革邏輯提供了認識依據(jù)。
（一）以黨和政府服務(wù)體系縱向到底強化基層治理的國家性
國家意志和目標通過國家能力表現(xiàn)出來，并依托基層治理體制得以實現(xiàn)和執(zhí)行，這是基層治理體制自誕生以來所承擔的主要功能。國家能力分為兩類：專制能力和基礎(chǔ)能力。在不同時期，國家能力各有側(cè)重，基層治理所實現(xiàn)的國家能力內(nèi)涵各有不同。在傳統(tǒng)政治時期，領(lǐng)土擴張和民族統(tǒng)合是國家的主要意志和目標追求，這一意志和目標通過國家的專制能力得以實現(xiàn)，不同歷史時期的基層治理都建立了不同體制來實現(xiàn)國家專制能力的要求，如秦漢“鄉(xiāng)亭里制”下的嗇夫和游徼；隋唐“鄉(xiāng)里村制”下的村正，以及宋明以后實行的“保甲制”。在現(xiàn)代政治時期，國家更多強化其基礎(chǔ)能力。國家的基礎(chǔ)能力分為三種形式：第一種是汲取能力，即國家從社會汲取所需資源的能力；第二種是滲透能力，即國家將其公共政策意志與效果向基層社會傳遞的能力；第三種是協(xié)商能力，即國家與社會團體協(xié)調(diào)合作的能力。尤其是國家執(zhí)行公共政策的能力，即通過提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式實現(xiàn)對基層社會的滲透和治理。
國家的公共政策通過基層治理體系進行傳遞并通過基層治理得到執(zhí)行。距離其服務(wù)對象越近，則其執(zhí)行力越強，公共政策的滲透效果越好，基層治理所呈現(xiàn)的國家性越強。湖北省基層治理體制改革的要求是，通過資源和平臺下移，將國家為社會提供公共服務(wù)的意愿縱向執(zhí)行到底。具體表現(xiàn)在兩個方面：
一是將黨的組織體系縱向延伸到最接近家戶的城市小區(qū)樓棟、農(nóng)村居住灣落，建立樓棟黨小組、灣落黨支部。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，通過其執(zhí)政地位將黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，也是保障國家意志得以貫徹的最有力的領(lǐng)導力量。中國共產(chǎn)黨也是服務(wù)型政黨，其自身也是密切服務(wù)群眾的治理力量。在長期形成的以社區(qū)、行政村為基本單元的基層治理體制中，社區(qū)黨支部、村黨支部是黨的基層組織。隨著國家建設(shè)和公共服務(wù)意志的增強，將黨的組織體系延伸到距離其領(lǐng)導和服務(wù)對象最接近的層級，成為黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)在要求。黨的組織體系縱向延伸實現(xiàn)這一內(nèi)在要求的自發(fā)探索。從湖北省基層治理體制改革的實踐看，黨的組織體系普遍向下“扎根”“深根”，如在城市，將黨的基層組織從社區(qū)延伸到社區(qū)內(nèi)的小區(qū)樓棟和單元內(nèi)，建立樓棟黨小組；在農(nóng)村，將黨的基層組織從行政村縱向下沉到自然居住所形成的灣落，建立灣落黨支部。
二是推動基本公共服務(wù)向社區(qū)、行政村以下延伸。衛(wèi)生健康、就業(yè)救助等民生事項是國家擴大公共服務(wù)覆蓋范圍的主要內(nèi)容。基本公共服務(wù)的供給能力和民眾對基本公共服務(wù)供給的獲得能力是國家滲透能力的體現(xiàn)。針對基本公共服務(wù)更多積聚在縣城，農(nóng)村地區(qū)的可及性相對不足等情況，湖北省采取建立“縣—鄉(xiāng)—村”三級醫(yī)療共同體、教育聯(lián)合體的形式，推動公共服務(wù)縱向下沉，增強其均衡性和可及性。同時，通過將政府便民服務(wù)站點從社區(qū)、村的黨政服務(wù)中心向下延伸，在城市小區(qū)、農(nóng)村灣落等居民集中居住區(qū)域建立便民服務(wù)站、愛心食堂、日間照料中心等，提升社會民眾獲得國家公共服務(wù)的便利程度。此外，在城市社區(qū)建立數(shù)字化服務(wù)平臺，實現(xiàn)水電氣網(wǎng)等繳費事項的自助辦理，提升政府的政務(wù)服務(wù)效率。
（二）以社會組織橫向到邊強化基層治理的社會性
基層治理的社會性通過社會自我治理體系體現(xiàn)。村委會、社區(qū)居委會是我國法定的自治組織，也是在基層治理體系現(xiàn)行框架內(nèi)社會自我治理的基本組織。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這一單一自治組織所發(fā)揮的自治功能越來越有限：一方面，由于村、社區(qū)規(guī)模過大而出現(xiàn)“開不成會、議不起事”等“自治不轉(zhuǎn)”現(xiàn)象；另一方面，越來越強的社會分化和流動性帶來的社會群體的多樣化需求難以通過單一的自治組織得到實現(xiàn)，從而形成“自治空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。如何通過“組織化”提升社會自治能力，是湖北省基層治理體制改革的重要內(nèi)容。這一改革的核心要義在于，通過社會組織的橫向擴展和構(gòu)建，將分散的、分化的個體納入不同類型的組織之中，通過組織類聚實現(xiàn)需求聚合和行動整合，提升社會需求的自我滿足能力和社會秩序的自我構(gòu)建能力。
一是推動群團組織的基層建設(shè)增強其聯(lián)系和服務(wù)特定對象的能力。工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織是黨聯(lián)系民眾的橋梁和紐帶。在中國的政治體制下，群團組織本身具有雙重身份，既位于政黨和政府組織體系之中，也位于社會民眾之中，具有一般社會組織所具有的功能群體特征。相對于一般性社會組織而言，群團組織擁有特定的功能群體對象。由于群團組織的雙重身份，其黨和政府組織體系的身份得到強化，但其社會組織的身份往往弱化，即群團組織存在的“機關(guān)化”和“行政化”等問題，以及由此可能導致的組織功能喪失。湖北省的基層治理體制改革將群團組織納入基層治理體系之中，強調(diào)群團組織作為社會組織的自我治理功能。湖北省通過強調(diào)群團組織根據(jù)社會變化所帶來的群體新特點，推動工青婦等群團組織擴大組織覆蓋面；通過將工作重心落到所聯(lián)系的群體身邊，增強組織內(nèi)聚力，實現(xiàn)密切聯(lián)系和服務(wù)其特定對象的組織目標。
二是提升經(jīng)濟和社會組織的組織服務(wù)能力。經(jīng)濟和社會組織是直接體現(xiàn)、代表民眾需求和社會意愿的功能性群體。一方面，出現(xiàn)了群體聚合和組織化的趨勢，另一方面，組織自身的結(jié)構(gòu)和功能存在松散性和臨時性的特點。為了更好地發(fā)揮組織功能，湖北省基層治理體制改革主要著力于對經(jīng)濟和社會組織的組織目標、連接機制、組織結(jié)構(gòu)和行動規(guī)范等層面。如要求農(nóng)村經(jīng)濟合作組織發(fā)揮集體產(chǎn)權(quán)的制度效應(yīng)，構(gòu)建更加清晰的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制；要求公益性、服務(wù)性和互助性的社區(qū)社會組織通過擴大組織對象，建立與社區(qū)黨委、居委會等的溝通聯(lián)系機制等，在推動其自身組織建設(shè)的同時，提升社區(qū)治理效能。
三是以精準單元和靈活形式提升自治組織的治理效力。在傳統(tǒng)國家“官治”不足的形態(tài)下，“自治”一直是維持社會秩序的主要力量，并在長期歷史發(fā)展中逐漸成為對一國政治體制發(fā)生持續(xù)影響的政治傳統(tǒng)。如西方政治傳統(tǒng)中的城市自治，與之相對應(yīng)的是中國農(nóng)村的社會自治，即被費孝通概括為官治和自治的“雙軌政治”。如前文所述，“社會自治系統(tǒng)”在歷史上一直是我國基層治理體制的重要組成部分，但是并非法定的自治組織，而是實有組織。新中國成立后，這一自治傳統(tǒng)逐漸得到國家法律的正式授權(quán)，成為國家的一項有形的正式制度。在當下國家治理現(xiàn)代化的導向下，基層治理體制改革的重心在于如何更好地激發(fā)或優(yōu)化基層治理的制度效能。從湖北省基層治理體制改革的內(nèi)容來看，社會自治制度的效能優(yōu)化體現(xiàn)在兩個方面：一個方面是社會自治單元的再構(gòu)建。隨著城市化帶來的社會流動及人們就業(yè)、居住等生產(chǎn)生活方式的變化，以人們的實際居住地而不是戶籍為依據(jù)構(gòu)建適當規(guī)模的自治單元，如城市小區(qū)、農(nóng)村村灣、屋場等30—50戶相對集中的地域單元。另一個方面是以激活內(nèi)生動力為導向，探索“村灣夜話”“七點議事”“小區(qū)黨支部、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司三方聯(lián)動工作機制”等靈活多樣的自治實現(xiàn)形式。
（三）以共建共治共享的機制構(gòu)建解決基層治理的“中間難題”
“共建共治共享”是在國家治理現(xiàn)代化的導向下，黨的十九大提出的社會治理格局的構(gòu)建要求，黨的十九屆四中全會和二十大分別對此作出進一步的強調(diào)?！肮步ü仓喂蚕怼睂嶋H上內(nèi)生于我國基層治理體制的中間屬性。基層治理不僅要實現(xiàn)國家意志，也要滿足社會意愿，其中間性不僅意味著要實現(xiàn)雙重目標，也意味著必須盡可能地減少國家目標和社會目標之間可能存在的差異和分歧，成為二者之間的“黏合劑”而不是相互對立的斷裂層，由此才能獲得一個穩(wěn)定有效的基層治理。
基層治理的中間性也帶來了“中間難題”。這一難題的核心在于如何實現(xiàn)國家意志和社會意愿的有效溝通和轉(zhuǎn)化，將國家意志轉(zhuǎn)化為社會行動，將社會意愿轉(zhuǎn)化為國家政策，進而實現(xiàn)基層治理的雙重目標。在我國傳統(tǒng)政治體制下，費孝通先生認為這一銜接溝通有賴于紳士所發(fā)揮的作用，當國家意志嚴重違背社會意愿時，紳士可以做出一種“積極的消極表達”，積極地動員社會關(guān)系從而實現(xiàn)對國家意志的消極抵制，“紳士可以從一切社會關(guān)系：親戚、同鄉(xiāng)、同年等等，把壓力透到上層，一直可以到皇帝本人”。費孝通先生所描述的發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于“紳士”，解決“中間難題”依靠的是“中間人機制”。而在現(xiàn)代基層治理體制下，隨著社會自治系統(tǒng)的制度化，解決“中間難題”需要構(gòu)建一套制度化的“中間機制”，這正是國家所強調(diào)的構(gòu)建“共建共治共享”的社會治理制度的重點所在，也是湖北省基層治理體制改革所強調(diào)的“機制創(chuàng)新”的關(guān)鍵所在。在湖北省的基層治理改革探索中，有兩項代表性機制發(fā)揮了重要作用。
一是基層議事協(xié)商機制。改革內(nèi)容包括以對話協(xié)商、書面協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等創(chuàng)新協(xié)商形式；以村規(guī)民約、居民公約、小組（小區(qū)）公約、管理規(guī)約健全議事協(xié)商規(guī)則，健全履行督促機制；以“兩代表一委員”“黨代表民情懇談日”“人大代表在行動”提升政治協(xié)商制度的基層效能。
社會民眾是國家的主體，國家意志是個人意志的集合，具有訴求整體性、行動統(tǒng)一性和執(zhí)行公共性的特征。這些特征意味著國家意志在整體上與社會意愿是一致的，社會意愿是國家決策的重要依據(jù)。但是社會由無數(shù)個體組成，基層治理的對象是每一個具體的個體，國家意志的集體性特征與社會意愿的差異化追求之間可能存在部分的不一致性。這些“部分的不一致”則可能是基層治理的薄弱環(huán)節(jié)或問題。同時，在執(zhí)行方式上，國家意志依靠國家正式體制科層化運行，社會意愿則具有更多表達上的非正式性、變化性和臨時性。議事協(xié)商機制的核心在于引導協(xié)商主體圍繞公共議題或利益相關(guān)問題，通過交流溝通，深化認識、達成共識，形成各方都能接受的方案。對于基層治理而言，它是過程和結(jié)果的統(tǒng)一，通過協(xié)商和溝通的“過程”實現(xiàn)達成一致的“結(jié)果”。
二是民意表達與回應(yīng)機制。改革內(nèi)容包括創(chuàng)新村灣夜話、逢事說事、七點半議事廳、政企早餐會等民意表達形式；以12345熱線、鄂匯辦APP、微鄰里等智能服務(wù)平臺暢通群眾信訪通道；建立“即訴即辦”的工作機制和制度流程，提升對民眾需求的回應(yīng)效率；發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”健全村（社區(qū)）人民調(diào)解組織等。
對于基層治理的“中間難題”而言，國家意志自上而下沿著政府的科層體制運行是一方面，社會意愿按照自下而上的通道得以表達是更為關(guān)鍵的另一方面。隨著國家基礎(chǔ)能力的增強，國家進入和滲透社會的能力增強，如果其“進入和滲透”難以獲得社會的支持和認同，則會損害其基礎(chǔ)能力。因此，一方面，協(xié)商形成國家與社會團體的協(xié)調(diào)合作是國家基礎(chǔ)能力的組成部分，另一方面，也需要暢通民眾意愿自下而上的表達渠道，并確保公共政策得到及時回應(yīng)，由此才能達成公共政策執(zhí)行意愿和公共治理行動上的一致性。
基層治理是國家治理的組成部分，中國具有歷史悠久的基層治理傳統(tǒng)，且在長期歷史實踐中形成了基層治理的多重屬性，只有理解基層治理的多重屬性，才能更好地理解其發(fā)展脈絡(luò)和改革邏輯。由此，基層治理才能為國家治理提供穩(wěn)定根基，即實現(xiàn)基層穩(wěn)則天下安。
（作者系華中師范大學中國農(nóng)村研究院/政治科學高等研究院教授、博士生導師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論與改革》2023年第5期）
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