無法抵押，一直是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的瓶頸之一。若抵押權(quán)能實(shí)現(xiàn)，意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的“同權(quán)同價(jià)”，邁出關(guān)鍵一步。
2015年初，根據(jù)中共十八屆三中全會(huì)部署，新一輪的農(nóng)村農(nóng)地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)正式啟動(dòng)，并在全國選定了33個(gè)改革試點(diǎn)，其中15個(gè)是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。
浙江省德清縣正是這15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)中，走在最前面的。目前，浙江省德清縣已入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地達(dá)45宗，占全國試點(diǎn)地區(qū)已入市土地宗數(shù)的逾三分之二；并有16宗地做了抵押貸款。
在德清參加現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的資深土地問題專家劉守英告訴財(cái)新記者，通過一年多的探索，德清已經(jīng)在集體建設(shè)用地如何出讓、土地估值、增值收益分配、抵押權(quán)能實(shí)現(xiàn)等方面，形成了比較完備的制度供給。德清的實(shí)踐證明，通過建立一套完備的制度，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“完全可以搞成”。
根據(jù)德清縣國土局披露的數(shù)據(jù)，過去一年來，已經(jīng)入市的這45宗地共396.63畝，成交金額1.0387億元，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得收益8755萬元。抵押的16宗地總面積112968.88平方米，抵押品估值4182.2萬元。
德清如何極大釋放集體土地價(jià)值
2015年3月獲批成為全國試點(diǎn)后，德清為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制定了系統(tǒng)方案。
首先是調(diào)查摸底。2015年4月起，德清對(duì)全縣存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地搞了普查，摸清了1881宗10691畝的底數(shù)。此后，德清對(duì)這些地塊“一村一梳理，一地一梳理”，排定了符合“就地直接入市”條件的地塊，共有1036宗面積5819.01畝，并對(duì)所有地塊進(jìn)行了公示。另有845宗4872.85畝，由于地塊零星、分散，需要先復(fù)墾，則按計(jì)劃調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。
德清從就地入市做起。2015年9月8日，首宗以拍賣方式交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成功入市。此地塊位于洛舍鎮(zhèn)砂村村，面積19.94畝，規(guī)劃用途為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，緊鄰規(guī)劃中的湖州莫干山高新區(qū)北部園區(qū)，亦毗鄰規(guī)劃中杭寧高速砂村出口。這宗地的入市，吸引了4位競(jìng)買人報(bào)名參與競(jìng)拍。經(jīng)過24輪競(jìng)拍，砂村本地商人林國祥以1150萬元的價(jià)格，獲得該宗地40年使用權(quán)，溢價(jià)率達(dá)到了20.2%。
德清縣試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組總結(jié)認(rèn)為，這一價(jià)格與國有建設(shè)用地價(jià)格基本一致，實(shí)現(xiàn)了“同權(quán)同價(jià)”入市，也說明地塊區(qū)位好、配套成熟、前景明確的集體經(jīng)營性建設(shè)用地受到了市場(chǎng)歡迎。
這宗地成功入市、收益返還后，砂村集體經(jīng)濟(jì)組織的每股股權(quán)價(jià)值從5500元，一下子增加到8000元，增幅達(dá)45%。
目前成交的45宗地都是就地直接入市，基本都采取“招拍掛”方式交易，少數(shù)地塊考慮到原土地使用者利益等情況，采取協(xié)議出讓方式。入市方式也分為“出讓”和“租賃”兩種。
德清縣估算，若以可入市的10187畝土地為基礎(chǔ)（含“就地入市”與“異地調(diào)整入市”），以工業(yè)、商服業(yè)4：1的出讓比例，和平均26萬元/畝的價(jià)格計(jì)算，德清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可實(shí)現(xiàn)集體出讓收入26億元。刨去增值收益調(diào)節(jié)金，農(nóng)民可以獲得的入市收益為20.8億元，當(dāng)?shù)厝耸啃稳荨斑@是真真切切的土改紅利”。
建立制度支持體系 農(nóng)民也是決策者
劉守英表示，德清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成功入市，離不開一整套成體系的制度供給的支持。德清試點(diǎn)對(duì)于集體建設(shè)用地入市的制度化、法治化，形成理論和制度成果，做了重要貢獻(xiàn)，“原來農(nóng)民自發(fā)搞的時(shí)候，是沒有這一套東西的”。
這包括：
——入市決策程序。德清明確，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民和農(nóng)民集體理應(yīng)成為入市事項(xiàng)決策者。故此，德清系統(tǒng)推進(jìn)了村級(jí)土地民主管理，將宗地情況、入市方式、交易形式、起始地價(jià)、合同條款、收益使用等入市重大事項(xiàng)納入全程公開、民主管理范圍，明確入市事項(xiàng)須經(jīng)民主決策方可提出入市申請(qǐng)。
試點(diǎn)過程中，德清有4宗條件成熟的地塊因各種原因沒有通過村民代表會(huì)議入市表決，政府最后選擇不強(qiáng)制推進(jìn)，充分尊重群眾意愿。
——初步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價(jià)體系。德清制定實(shí)施了《德清縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓地價(jià)管理規(guī)定（試行）》，指導(dǎo)、規(guī)范中介組織地價(jià)評(píng)估行為；明確每個(gè)地塊必須選擇兩家評(píng)估公司評(píng)估，客觀公正地體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格。德清還啟動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)體系修編，開創(chuàng)建立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和租金體系。
——建立交易平臺(tái)。德清在參照國有建設(shè)用地出讓經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立相關(guān)市場(chǎng)規(guī)則，將全縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心交易，建立多方協(xié)同的入市監(jiān)管服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了與國有建設(shè)用地“統(tǒng)一的交易平臺(tái)、統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則、統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管”。
——落實(shí)抵押權(quán)能。德清縣政府出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)意見》，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行先試水，在全國率先試點(diǎn)實(shí)施集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款。
——探索建立收益分配機(jī)制。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制是這輪全國試點(diǎn)的核心任務(wù)之一。德清以“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”為出發(fā)點(diǎn)，確定了土地增值收益調(diào)節(jié)金收取合理比例。
收益由國家、集體、個(gè)人共享
德清通過收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式，來調(diào)節(jié)收益分配。
據(jù)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組披露，德清通過3個(gè)步驟來測(cè)算收益調(diào)節(jié)金的收取比例。
首先，參考征地區(qū)片綜合價(jià)，以5萬元/畝作為集體經(jīng)濟(jì)組織的投入成本；其次，按照德清縣國有土地市場(chǎng)平均價(jià)（工業(yè)25萬元/畝，商服業(yè)80萬元/畝），估算集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的畝均增值收益；最后，明確以政府投入的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用（4～8萬元/畝）以及參照國有土地出讓提取用于社會(huì)公共利益的社會(huì)保障、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?/span>7項(xiàng)基金（約占出讓總價(jià)的16%）作為收取調(diào)節(jié)金的主要依據(jù)。
德清采取按規(guī)劃用途和區(qū)位差異，差別化收取增值收益調(diào)節(jié)金的方式。經(jīng)過綜合測(cè)算，工業(yè)用地按土地級(jí)差區(qū)域位置不同分別按16%、20%、24%收取增值收益調(diào)節(jié)金，商服用地按土地級(jí)差不同分別按32%、40%、48%收取增值收益調(diào)節(jié)金。
德清并明確，政府收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、土地前期開發(fā)等支出，仍舊反哺于農(nóng)民和農(nóng)村。
在農(nóng)村內(nèi)部，則按照三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織不同，差別化落實(shí)農(nóng)民和集體收益。德清明確，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地入市的，收益不直接分配，主要用于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項(xiàng)目等支出；屬村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地入市的，農(nóng)戶通過股權(quán)增厚（入市收益追加量化成員股權(quán)）的形式，享受分紅權(quán)益；屬村內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織（村民小組）的土地入市的，收益的10%應(yīng)作為村集體提留，歸村集體所有，用于村內(nèi)公益事業(yè)，其余可在該集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間公平分配。不過，在一次分配與多次長期分配，屬村民小組的土地入市收益如何分配等問題上，尚存在不同意見。
德清縣發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)利得到確認(rèn)后，極大地釋放了土地利用效能，促進(jìn)了小微企業(yè)發(fā)展。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)享有與國有建設(shè)用地同等的抵押權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“同等抵押”，企業(yè)也更愿意放心大膽地進(jìn)行升級(jí)改造，拆除破舊廠房，升級(jí)機(jī)器設(shè)備，助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。經(jīng)過初步測(cè)算，至2015年底已入市的41宗土地，新建和追加投資將達(dá)3億元以上。
重點(diǎn)探索異地調(diào)整入市
2016年，在就地入市之外，德清還將重點(diǎn)探索異地調(diào)整入市，探索開展城中村整治入市；確保完成入市100宗，力爭(zhēng)200宗（2000畝）。德清國土局副局長邱芳榮告訴財(cái)新記者，6月8日，德清將推出14宗地異地調(diào)整入市，“探索意義比原來大”。
德清縣總結(jié)，土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，無論從資源利用角度看，還是從資產(chǎn)權(quán)益角度看，都有密切聯(lián)系，不宜分割實(shí)施，應(yīng)打通統(tǒng)籌操作。不過，目前，這還沒有得到中央和有關(guān)部門頂層設(shè)計(jì)支持。
“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的價(jià)值，是消除有關(guān)部門疑慮，只要有規(guī)范、完善的安排，農(nóng)民是能夠很好地使用集體建設(shè)用地的。兩種所有制土地平等進(jìn)入市場(chǎng)，不是無稽之談。”劉守英表示。
劉守英認(rèn)為，存量集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)，對(duì)于完善制度配套體系，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)提供了信心。同時(shí)，集體建設(shè)用地入市改革，必須有更系統(tǒng)地設(shè)計(jì)，尤其在征地制度與宅基地制度改革上與之聯(lián)動(dòng)設(shè)計(jì)，釋放更大制度紅利。（記者汪蘇）
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