原標題：中國農(nóng)村村民自治:何種民主？何以民主？
一、質(zhì)疑與肯定：關于村民自治實踐的爭論
自1982年《憲法》正式確認村委會是中國農(nóng)村基層社會的群眾性自治組織以來，村民自治作為基層群眾自治制度的一種表現(xiàn)形式，在中國已經(jīng)存在了三十多年。伴隨著村民自治在廣大農(nóng)村地區(qū)如火如荼地推進，各界關于村民自治實踐成效的爭論也從未停止過。尤其是上世紀90年代以來，村民自治的潛在價值被發(fā)現(xiàn)，村民自治制度的發(fā)展得到了來自國家高層的支持和海內(nèi)外學者的廣泛關注。針對村民自治在具體實踐中出現(xiàn)的各種治理問題、選舉亂象、政治效應，不同的學者基于不同角度和立場進行了分析，形成了不同的觀點。
一類觀點，可以稱為“質(zhì)疑派”。持這種觀點的學者，對村民自治的質(zhì)疑大多集中在兩個方面：一是針對村民自治的制度合理性。在有關西方現(xiàn)代民主發(fā)生的傳統(tǒng)理論中，農(nóng)民群體并沒有占據(jù)一席之地。相反，民主的萌芽總是誕生在市場經(jīng)濟得到充分發(fā)展的市民社會。農(nóng)村地區(qū)由于缺少強烈的民主需求，往往是在市民社會的帶動之下逐步實現(xiàn)民主化。如果反其道而行之，將農(nóng)村社會視為民主化進程的出發(fā)點，難免會遇見各種阻礙和困境。[1]從現(xiàn)代化理論出發(fā)，處在轉型時期的中國需要依靠從農(nóng)村社會汲取大量的資源以實現(xiàn)國家的高度工業(yè)化和經(jīng)濟的持續(xù)增長。在這種權力高度集中的體制下，國家真實的期望是對農(nóng)村深入地控制而非賦予農(nóng)民以自治權。在具體的實施過程中也可以發(fā)現(xiàn)，村民自治有著兩套組織邏輯。[2]一者是自上而下的黨的領導，一者是自下而上選舉產(chǎn)生的村委會。鄉(xiāng)村變成了二元的政治權力結構，也給了政府干預鄉(xiāng)村公共生活的機會。政府可以借“堅持黨和政府的領導”這種“排他性權力”來對抗“村民自治性”，結果是政府加強了對村莊的控制，陷入了內(nèi)卷化處境。[3]此外，也有一些學者認為，長久以來的權威型統(tǒng)治傳統(tǒng)可能會使得農(nóng)村社會缺乏民主制度發(fā)展的資源和能力。[4]在農(nóng)村貿(mào)然推行的民主自治制度可能只是空中樓閣，難以見效。從社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，改革開放之后，農(nóng)村社會傳統(tǒng)的秩序均衡遭到破壞，不適當?shù)恼胃母锊僮骺赡芨菀滓l(fā)社會動蕩。[5]尤其是近年來，城市化進程加快，農(nóng)村出現(xiàn)了外出務工人口激增、人才外流嚴重等現(xiàn)象，對村民自治制度造成了新的沖擊。[6]二是對村民自治制度治理成效的疑慮。村民自治制度在理想制度設計與現(xiàn)實運作之間、制度建設的初衷與實際成效之間，均存在巨大的差距。有官員甚至認為，村民自治制度反而給基層農(nóng)村帶來了混亂，村委會和黨支部之間存在權力糾葛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間存在利益矛盾。[7]事實上，村民自治制度在實踐比較好的農(nóng)村，確實取得了保障農(nóng)民權利和實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的成果。但在一些農(nóng)村，村民自治實踐的結果并不理想，選舉程序不規(guī)范，賄選現(xiàn)象頻發(fā)；村干部掌握著集體事務的決策權，村民會議淪為形式；村民自治章程不被村民所了解，更沒有起到制約村干部的作用；村務公開不徹底，出現(xiàn)村干部壟斷權力的現(xiàn)狀。這些負面現(xiàn)象的普遍存在是“懷疑派”立論的事實依據(jù)。
另一類觀點，可以稱為“肯定派”。持這一觀點的人認為，看待村民自治的實踐，需要結合其時代背景和社會環(huán)境，樂觀地看待村民自治發(fā)展中存在的各種難題。其中以華中師范大學中國農(nóng)村研究院近幾年的研究取向為代表。他們強調(diào)，自治和村民自治的內(nèi)在價值，決定了村民自治需要在不斷實踐之中發(fā)現(xiàn)治理鄉(xiāng)村的有效形式。[8]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在農(nóng)村社會實現(xiàn)后，農(nóng)民自我管理的自主性和積極性被激發(fā)出來。國家可以依靠村莊內(nèi)部自生力量以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的低成本組織和治理。通過自治的形式賦予農(nóng)民政治主體的地位和民主權利，將農(nóng)民納入到國家政治之中，培養(yǎng)農(nóng)民參與公共事務的能力，為民主政治發(fā)展創(chuàng)造條件。從社會基礎視角來看，村民自治尚有其實現(xiàn)的利益基礎、空間基礎、心理基礎、組織基礎以及主體基礎。[9]特別是在有著較強地緣、血緣、文化以及利益相關聯(lián)的自然村，有著推行自治制度的土壤。將自然村視為自治的有效單元，可以使“村民自治有名無實”的現(xiàn)狀有所改觀。[10]其中，“兩級村民自治”在一些鄉(xiāng)村的推行取得了比較好的效果。一方面，村民參與村集體事務有了動力和現(xiàn)實可能；另一方面，也給村干部形成了壓力，迫使他們必須在鄉(xiāng)村公共生活中有所作為。[11]針對“鄉(xiāng)政村治”體制的困境，有學者提出，要尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的良性互動，明確各自的職能、職責和權限，構筑有效良性的互動機制。[12]在合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治權限的基礎之上，發(fā)揮村民自治的作用。從民主鞏固的視角出發(fā)，民主競選的規(guī)則被鄉(xiāng)村社會精英接受，村民自治中的制度規(guī)則逐漸完善，良性的民主效能感讓村民對民主自治有著充分的熱情，農(nóng)民的權利得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的保障。[13]盡管村民自治也存在制度困境、深化乏力、支持性環(huán)境短缺等問題，但村民自治依然有發(fā)揮作用的空間。
二、民主：審視村民自治的一個維度
針對村民自治制度的民主屬性，諸多學者從不同的角度做出了闡釋。從國家建構的維度看，現(xiàn)代化國家的重要目標是將各種社會勢力納入到治理體系之中。在中國就體現(xiàn)為對占人口多數(shù)的農(nóng)民群體的吸納。在人民公社體制下，權力過分集中遏制了村民真實的自主性。村民自治制度通過給每個農(nóng)民提供參與治理公共事務的機會迅速得到了廣泛的認同和推行。村民以村民委員會的形式被重新組織起來，突顯了村民在農(nóng)村作為政治生活主體的地位。村民自治將分散的農(nóng)民吸納到國家體制中來，并以此建立對國家的認同。[14]從村莊治理的維度看，村民自治是村公社解體之后，國家為了解決組織管理癱瘓、干群關系緊張等問題，自上而下推行的一種民主制度。國外學界對中國村民自治的研究可歸納為三種主要理論路徑，分別是自由民主路徑、權威主義路徑、發(fā)展主義路徑。[15]自由民主理論將村民自治視作公民社會崛起的發(fā)端，從而會導致村莊以及更大范圍的政治重構。但這種理論往往過分強調(diào)了公民社會的角色，忽略了權威國家之于村莊治理的影響。對自由民主理論持批評態(tài)度的學者認為，自上而下的國家權威仍然在事實上操縱著村莊的選舉和治理。但這種權威主義的研究路徑又忽視了農(nóng)民個體的參與和能動作用，將選舉產(chǎn)生的村委會視為國家權力的分支。發(fā)展主義路徑視經(jīng)濟發(fā)展為左右村民自治建設的主要動因。但事實上，經(jīng)濟發(fā)展確實對村民自治有影響，但是某些社會因素可能會更多地介入政治過程。不可否認的是，村民自治終究是具有民主性和自治性色彩的基層自治制度。但問題在于，這種民主性與自治性，在村民自治的整個制度框架和實際運作中占據(jù)了多大比重？發(fā)揮著何種作用？我們應當用怎樣一種民主理論來剖析村民自治制度及其實踐？
實際上，如果我們從民主最初的本義來看，所謂“民主”即意味著“人民的統(tǒng)治”，也就是說由人民來管理自己的事務。[16]“民主”一詞可以追溯到古希臘時代，古希臘人將“人民”與“權力”，結合成“民主”一詞，意為“人民的權力”“多數(shù)人的統(tǒng)治”。公元前6世紀，古希臘雅典城邦在經(jīng)歷梭倫改革和克里斯提尼改革之后確立直接民主制，通過輪流執(zhí)政和抽簽選舉的方式盡可能地讓城邦里所有成年男性公民都可以參與城邦事務的管理。需要指出的是，成年男性公民并不包括當時占人口多數(shù)的奴隸。雅典城邦民主確有其不足之處，但“人民的統(tǒng)治”奠定了民主最基本的含義，為后世民主內(nèi)涵和外延的發(fā)展奠定了基礎。對于現(xiàn)代民族國家而言，由于其人口眾多、幅員遼闊，間接民主遂成為發(fā)達民主國家采取的主流形式。國內(nèi)學術界在談及民主時，也常常將民主視為“代議制民主”。[17]事實上，由于代議制民主排斥了普通公民直接參與政治的機會而被詬病為“選主”的民主。直接民主強調(diào)所有公民都直接參與國家事務的討論和管理，這在現(xiàn)代國家確實不可行，但代議制民主又存在只代表少數(shù)人利益的政治風險。于是，參與式民主在此基礎上，倡導恢復參與在民主中的核心地位，強調(diào)公民身份的重塑。在宏觀層次上贊同代議制，在微觀層次上認為可以泛化公共領域，鼓勵公民在“非政治領域”的積極參與，從而形成多層次、非國家中心主義的公民參與網(wǎng)絡，并最終建立起“參與性社會。”[18]不可否認，民主對于當今社會而言是一個頗具爭議的概念。為理解民主在中國的發(fā)展，我們不能局限于某一理論模式，而是需要結合中國實際。基于以上考察，民主以“公民參與”作為其精神內(nèi)涵，以實現(xiàn)治理作為其目標導向。民主的實現(xiàn)需要組織和制度為基礎，為民意的傳達提供渠道。民主的運轉需要有憲法和法律的保障，以限制政府和避免多數(shù)人暴政。
具體到中國，當前中國的政治體系是呈雙重結構的，一是以人民代表大會制度和政治協(xié)商制度為主干的國家民主，一是以公民參與和群眾自治為理念的社會民主。[19]不可忽視的是，圍繞村民自治的實踐和發(fā)展前景，單從前述的宏觀民主概念出發(fā)是不夠全面的。從社會民主的范疇以及村民與國家民主之間的關系出發(fā)思考村民自治的民主屬性，可能會更為準確。國家民主作為一種宏觀層面的民主理念，它旨在利用國家強制力建立起支撐整個國家權力體系運作的民主制度，并通過法律、法規(guī)和政策文件的方式來保證公民參與公共事務有基本的組織方式、組織結構以及組織程序。[20]國家層面上民主制度的缺失，伴隨而來的將會是政權合法性衰退、國家汲取能力的弱化以及整個國家治理效力的下降。另一方面，社會民主可以看作是整個國家民主寬泛意義上的一部分，即處在政權組織末梢的鄉(xiāng)村、市區(qū)街道以民主的方式自我管理、自我教育和自我服務。同時，它可以作為狹義的國家權力民主的有利補充，是協(xié)調(diào)國家和社會關系、提高國家治理能力以及維護社會穩(wěn)定的重要路徑，更構成國家權力體系民主運轉的社會基礎。在當代社會，國家與社會之間的二元邊界不斷淡化，呈現(xiàn)出逐漸融合的趨勢，社會民主與國家民主之間必然會以某種形式產(chǎn)生銜接和互動。市民社會和政治國家展開互動，二者相互交錯，作為市民社會成員和政治國家成員的公民，均具有相同的身份。[21]社會民主通過承擔基層治理的功能、培育基層公民意識，從而滋養(yǎng)著國家民主的發(fā)展；國家民主通過為社會民主的發(fā)展提供制度后盾，促進著社會自治力量的生長。
總而言之，從民主的角度看，村民自治在政治層級上處于政權組織的底端，其出發(fā)點是為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的有效治理，在組織方式上采取直接選舉，決策方式是村民（或村民代表）共同商議，它首先是社會民主的一種形式。但是，作為社會民主的村民自治與國家民主之間，畢竟存在著復雜的銜接和溝通，村民一方面可以以“公民”的身份對政治領域提出意見和批評，以形成對公共權力的制約；另一方面作為基層自治社會成員的村民，可以要求對自治權的保護，防止國家權力對村民自治區(qū)域內(nèi)公共事務的干涉。對村民自治的研究，必然要求我們正視兩者之間互相融合又有所分離的政治現(xiàn)實，進而準確把握村民自治的本質(zhì)和前景。
三、民主與治理：界定村民自治屬性的兩個維度
村民自治內(nèi)涵基層民主的屬性，但并不意味著它可以一勞永逸地解決鄉(xiāng)村治理的基本問題。但我們也不能說，村民自治只是一種形式化的民主，它沒有給中國的民主化發(fā)展帶來新氣息。我們可以從基層自治與國家權力體系之間的關系出發(fā)，結合村民自治三十余年的發(fā)展，對其民主屬性予以科學定位。
（一）從基層自治與國家權力體系之間的關系看
村民自治具有民主的屬性，但不能簡單地等同于民主。民主有國家形態(tài)和社會形態(tài)的劃分。村民自治作為社會形態(tài)的民主，是廣義上國家形態(tài)民主的一種附屬。以民主作為衡量國家治理體系的變量，從宏觀國家權力和基層自治之間的關系看，人類至今的政治體系大致可以分為四種模式：
第一種，即國家權力體系和基層社會均依自由民主的原則來架構，其中以歐美先發(fā)民主國家為代表。在國家層面，以選舉制作為民主政治的基礎，以多黨競爭為特征，以選舉產(chǎn)生的議會掌握立法權，以憲法作為民主制度運轉的保障。在基層社會，不僅地方政府享有法律規(guī)定下充分的自主權，而且有著發(fā)育良好的市民社會作為民主政治的實踐基礎。以美國為例，市政府的設立由居民自愿申請，經(jīng)州特許成立。每個城市的憲章由選民選舉通過，作為城市管理的依據(jù)，并可由當?shù)毓窠o予修正。當?shù)剡x民可以參與地方政府的日常決策，旁聽地方政府會議并發(fā)表意見。
第二種，國家權力體系按照民主原則建立，但是基層社會采取了一種非民主形式的自治，這種類型的治理體系以臺灣地區(qū)、東南亞部分國家以及剛剛建立起民主制度的非洲部分國家為代表。盡管國家層面構建了議會、選舉等形式的民主機制，但是國家權力存在運行的邊界，不能夠無故干預基層社會內(nèi)部的治理過程；更重要的是，基層社會內(nèi)部的治理過程并非完全依照現(xiàn)代民主原則，而是保留著諸多的傳統(tǒng)要素。基層社區(qū)有對本區(qū)域范圍內(nèi)的事務進行自我管理的權力，實現(xiàn)社區(qū)組織自治的基本職能；基層社會也必須要遵照國家法律的規(guī)定，在國家的法律框架內(nèi)實現(xiàn)自治。以新加坡為例，聯(lián)合團體作為一個獨立于國家的組織，肩負基層社會管理的職能。每個社區(qū)基層組織作為聯(lián)合團體成員必須接受聯(lián)合團體的制度化管理。國家可以通過對聯(lián)合團體的資金控制而實現(xiàn)與基層社會的聯(lián)系，但并不能直接干預基層的治理。[22]然而，這種民主運轉模式在缺乏社會基礎的非洲國家，已經(jīng)搭建起來的民主框架如果不能實現(xiàn)良好的轉型，帶來的就會是整個國家權力體系的垮塌。
第三種，國家權力體系和基層社會都沒有采取民主的原則運轉。以中華帝制時代為典型代表，在國家權力體系上形成以皇權為中心，自上而下層層任命的官僚體制；在社會基層是非民主的自治模式。在傳統(tǒng)帝制時代，國家機構設置最低一級是縣級，正式的國家權力難以深入到社會底層進行深入全面的管理控制。對于社會基層的管理包括稅收、勞役、征兵、教化以及治安等職能，就依賴于當?shù)氐拈L老、鄉(xiāng)紳、保長這些具有一定社會地位或社會威望的人。基層社會管理者的權力來源，多是宗族勢力的支持和國家統(tǒng)治者的默認。基層治理秉承的，是建立在宗族倫理和差序原則之上的自我管理而非民主管理。
第四種，則是中國特色的社會主義民主體系。在中國，國家的權力體系是按照民主的原則設計的，即在中國共產(chǎn)黨的領導下，以人民代表大會作為人民行使權力的制度保障，以多黨合作與政治協(xié)商制度團結民主黨派和民主人士，以民主集中制作為原則，以民主和專政的結合作為補充，這樣一種國家權力運作模式。[23]不能否認的是，這種借鑒了西方民主思想，并基于中國國情設置的民主制度在實際運作上難免存在違背民主原則的現(xiàn)象，民主制度建設的初衷沒有完全實現(xiàn)。同時，當我們把眼光聚焦于中國基層社會，自1982年以來，在中國大陸地區(qū)廣大的農(nóng)村采取的是“一人一票”的直接選舉。不少海內(nèi)外學者認為，在基層社會的政治改革給中國帶來了民主發(fā)展的契機，可以從農(nóng)村出發(fā)向上層推進中國的民主化。但事實上，國家《憲法》規(guī)定，基層的鄉(xiāng)長和鎮(zhèn)長都只能經(jīng)由同級人大選舉產(chǎn)生。在這樣的制度框架之下，中國的基層民主自治并不影響國家權力體系的現(xiàn)有運轉原則，更不會實現(xiàn)自下而上逐層推進的民主改革。
一方面從基層自治的角度看，直接平等的選舉制度是村民參與公共生活的基礎，村民會議或村民代表會議是村民決策權的體現(xiàn)，村規(guī)民約、村民自治章程作為村民自我管理的保障，村務公開、群眾評議是村民監(jiān)督的體現(xiàn)。村民自治制度無疑是具有基礎性和社會性的民主制度。另一方面，從其與國家權力體系互動的角度看，村民自治由于承擔著農(nóng)村基層的治理職能，必然與國家權力體系存在一定程度的溝通，但是村民自治的社會民主屬性決定了它對國家層面的民主制度改革難以形成引導作用。
（二）從村民自治的發(fā)展歷程來看
村民自治制度的發(fā)生是為滿足國家重建鄉(xiāng)村秩序的訴求，最終是為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會優(yōu)良治理的目標。回溯其三十多年的發(fā)展歷程，可以幫助我們合理定位和客觀審視村民自治。
1.1979-1982：填充分田到戶后鄉(xiāng)村地區(qū)的治理真空
中國基層民主可以說是農(nóng)村改革開放政策的意外結果。自1979年起，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國范圍內(nèi)的推行，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權。人民公社逐漸喪失了對農(nóng)民的約束力，鄉(xiāng)村社會面臨組織管理上的缺位。一方面，國家與社會間組織鏈條的斷裂造成了對統(tǒng)治能力的極大削弱，國家失去了與農(nóng)民直接聯(lián)系的管道；另一方面，法理型公共權威的喪失導致了鄉(xiāng)村社會的嚴重失序。[24]無論是當時的黨和政府，還是基層農(nóng)民都產(chǎn)生了重構鄉(xiāng)村社會秩序的需要。
同年，在廣西省宜山縣合寨村下屬的兩個自然村果地村和果作村，為了給村莊經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的環(huán)境，緩解村莊治理上的壓力，村民們率先自發(fā)嘗試組成村委會，結成村規(guī)民約。兩村經(jīng)歷自發(fā)選舉成立組織之后，不僅原先村子里存在的亂砍濫伐、偷盜頻發(fā)等問題得到了解決，村委會還組織修建碼頭、機耕路，解決了用電問題。合寨村的這一做法很快引起了宜山縣所在河池地委的高度重視，河池地委書記派專人前往調(diào)查并肯定了這一做法。隨后，村民委員會這種組織形式在宜山全縣廣泛推行。1981年6月20號，廣西區(qū)農(nóng)委某干部的調(diào)研報告引起了彭真等中央領導同志的高度關注，并專門派人到宜山調(diào)查。隨后，全國人大和民政部也組織了專門的實地調(diào)查。[25]1982年8月，中共中央36號文件指出，近年有些地方建立的村民委員會是“群眾性自治組織”，并要求各地“有計劃地進行建立村民（或鄉(xiāng)民）委員會試點”。1982年底，村民委員會正式載入憲法第111條，并強調(diào)村民委員會的群眾自治組織性質(zhì)。
村民自治是農(nóng)民基于現(xiàn)實需要而創(chuàng)設的一種制度，被中央領導人和機構認可并肯定下來。這一時期村民自治制度的主要屬性是實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的有效治理，目的是為了化解村民與村干部之間的矛盾，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，維護農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序，保障農(nóng)民日常生活和財產(chǎn)安全。但是，村民自治是黨和國家組織基層社會的一種方式，與國家政權沒有直接掛鉤，這一制度自設計開始就內(nèi)含社會民主的性質(zhì)。村委會不是國家的一級政權，也不是基層政府的派出機構，獨立享有鄉(xiāng)村內(nèi)部事務的決定權和支配權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作是“指導與被指導的關系”，不能隨意干預村民自治范圍內(nèi)的事。在這種制度設計下，國家權力撤離了基層鄉(xiāng)村，村委會權力源自于自下而上的農(nóng)民選舉，厘清了國家行政管理與村委會組織的邊界。
2.1982-1989：被政治體制改革遮蔽的基層民主
村民委員會被載入憲法的最初兩年里，學界和官方的關注熱度并不高。這一時期，“文革”的慘痛教訓讓人們記憶猶新，人們普遍認識到“舊體制”權力過于集中的弊病需要改變，國家對外開放和全球化的發(fā)展也要求原有的政治體制做出適時調(diào)整。因此，當時國家面臨的嚴峻問題是政治體制改革走向，黨政分開和政府機構改革成為各方關注的焦點。另一方面，村民自治在實踐中也遭遇了瓶頸，很多地方將村委會視作生產(chǎn)隊的一種替代，限制了村委會的自治功能。直至1987年11月24日第六屆全國人民代表大會常務委員會第23次會議通過了《村委會組織法（試行）》（自1988年6月1日起試行）之后，此制度及其實踐才得到一定的關注。由于《村委會組織法（試行）》肯定了村委會的民主選舉，民政部的官員充分動員地方政府和社會各界支持，并采用多種方式保障村莊選舉的推行。民政部的做法促進了公開、平等的民主精神在選舉中的傳播，保障了農(nóng)民的民主權利，激發(fā)了他們政治參與和自我管理的熱情。但是，20世紀80年代末期政治事件的發(fā)生，使村民自治被視作資產(chǎn)階級自由化的產(chǎn)物而一度受到抑制。幸運的是，在國家高層領導的支持和民政部的積極推動下，村民自治制度得以保存和發(fā)展。
總結這一時期，1987年的《村委會組織法（試行）》對村民委員會的性質(zhì)、地位、職責、產(chǎn)生方式、組織機構和工作方式以及村民會議的權力和組織形式等作了詳細的規(guī)定，村民自治的民主屬性也得以展現(xiàn)。村民委員會作為基層自治性組織，其成員由村民直接選舉產(chǎn)生、罷免或補選。村民會議由年滿18周歲以上的村民組成，對涉及村民共同利益的事務享有決定權。村委會經(jīng)辦的公共事務，項目費用應當公開并接受村民監(jiān)督。通過建立起規(guī)范的民主規(guī)則和民主程序，村民自治有了制度和法律的保障。村民有了能夠維護自己利益的武器和表達自己利益的途徑，民主原則被賦予了實質(zhì)性的內(nèi)容。不過，這些基層民主的具體要求，顯然被當時宏大的政治體制改革聲浪掩蓋了。村民自治的民主屬性雖然得到初步強調(diào)，但畢竟未被人們充分重視到。
3.1990-1998：村民自治民主屬性的高揚時期
1990年8月，全國村級建設組織座談會在山東省萊西縣召開，主管的宋平強調(diào)：對《村委會組織法》不要再爭論下去了，應該去實行。隨后，民政部根據(jù)此次會議的精神于1990年9月發(fā)出了《關于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》，對村民自治示范活動的基本內(nèi)容作出具體規(guī)定，計劃用10年時間在全國鋪開。村民自治的民主屬性在這一時期受到國家機關的高度關注，這就為村民自治的發(fā)展提供了有利的外部環(huán)境。需要補充的是，20世紀90年代以來，由于東歐劇變和蘇聯(lián)解體等政治事件的影響，黨和政府對政治體制改革變得尤其謹慎。但是，政治體制改革又必須有所推進，以適應市場經(jīng)濟和社會轉型的現(xiàn)實。正是這個原因，政治風險較小的村民自治才成為官方改革的突破口，其民主價值也逐漸得到重視和宣揚。
從20世紀90年代中期開始，一方面，國內(nèi)社會“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問題日趨嚴峻，同時全社會再度呼喚民主政治建設，村民自治被賦予了加強和鞏固農(nóng)村基層政權以及為政治改革提供經(jīng)驗的使命。[26]另一方面，國際社會，尤其是西方學術界對中國農(nóng)村民主的極大關注，讓中央政府認識到村民自治是改善國家形象的有力武器。面對來自國際輿論針對中國政府無人權和專制化的批判，村民自治制度成為了政治改革的樣板。官方通過推進以競爭性選舉為標志的村民自治制度，來證實我國對于國際社會的民主化承諾。曾任中央書記處書記、統(tǒng)戰(zhàn)部長的閻明復就曾說過：“梨樹縣的事跡（村委會‘海選’）已經(jīng)得到了國際上的廣泛認可……它對我們回擊西方詆毀中國人權狀況的問題提供了有力的證據(jù)。”[27]這一時期，民政部門利用國內(nèi)外的資源為村民自治深入發(fā)展提供條件和后盾，地方政府也積極引導農(nóng)民結合當?shù)貙嶋H發(fā)展基層自治。民政部在結合村民自治示范活動的經(jīng)驗基礎之上，于1994年首次提出了“民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策、民主管理”四項民主制度，強化了村民自治制度的規(guī)范性。[28]在這樣的背景下，海外的學者和觀察家對中國村民自治制度抱有一種樂觀的期許。至1998年11月4日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第5次會議通過《村委會組織法》，村民自治制度的發(fā)展進入了法制化的新階段。
4.1998-2015：從民主凸顯到向治理回歸
在國家行政權力的推動下，村民自治在全國范圍內(nèi)得到迅速發(fā)展并取得了良好的效果。但是，在這一時期，由于城鄉(xiāng)二元結構基礎上的市場化和城市化深入，引致鄉(xiāng)村衰變與稅費沖突交織，鄉(xiāng)村秩序出現(xiàn)危機，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)治理困局，“三農(nóng)問題”集中爆發(fā)。[29]村民自治并不是一勞永逸地解決鄉(xiāng)村政治發(fā)展困境的藥方。事實上，到1998年93萬個實行了村民自治的行政村中，只有60％左右的村莊做到了真正的或者說形式上的競選。在這樣的環(huán)境下，村民自治需要一個新的審慎和定位，以正視其在鄉(xiāng)村政治發(fā)展中的地位，從而更好地發(fā)揮其自治的作用。
盡管從中央到地方都在高調(diào)推行村民自治，但是普通村民對村民自治的熱情卻在不斷消減，不少村民對村民自治的評價不高。[30]其中，村民對于選舉過程中存在拉票、買票、派性斗爭等問題尤其厭惡。村民選舉實際上并不能對鄉(xiāng)村社會的權力結構造成影響，反而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然對村委會的選舉和日常工作存在干預。一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于承擔著組織村民選舉的職責，往往視村委會為自己的下級機構，不按照規(guī)定舉行村委會選舉，無故延長村干部的任期，設法更換不聽從上級行政命令的村委會干部。或者利用自己占有的行政資源控制村干部和鄉(xiāng)村公共治理，譬如在一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對“不聽話”的干部采取停職或警告的處分。[31]在村莊的治理過程中，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府插手鄉(xiāng)村政治，宗族勢力在村委會的產(chǎn)生、權力運行和遭遇外部干涉等方面同樣會構成影響。由于大房大族、大姓背景的人在競選上擁有著較為充分的社會組織資源，一些鄉(xiāng)村的干部多由這些人擔任。[32]特別是在宗族勢力結構單一的村莊里，村長往往由宗族里有威望的人擔任；在兩個宗族勢力比較均衡的村莊里，村長的選舉多會淪為兩個宗族之間的權力斗爭；在少數(shù)宗族結構多元化的村莊里，由于缺少一個能占據(jù)主導地位的宗族，以至無法產(chǎn)生有效的選舉結果，只能由黨組織指定村長。[33]村民自治在很多地方已經(jīng)失去了民主的意味，僅僅只是一種形式上的選舉。村民自治實質(zhì)上被宗族治村、能人治村或者上級指派等方式所取代。不僅如此，農(nóng)村社會的一些黑惡勢力通過選舉方式使自身合法化、政權化。這些由地頭蛇、惡霸、行霸、地痞、無賴等為非作歹之徒“串通”“依靠”“仰仗”一些被拉攏、腐蝕和腐化變質(zhì)的地方官員“橫行鄉(xiāng)里”。[34]這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅對村民自治的運轉造成了極大的危害，也嚴重影響了鄉(xiāng)村社會的正常發(fā)展。
在20世紀90年代末期，“三農(nóng)問題”逐漸累積并集中爆發(fā)的背景下，村民自治制度面對村莊環(huán)境的變化難以做出及時有效的回應。很多學者和官員也注意到比村莊選舉更重要的是實現(xiàn)村莊的有效治理。與此同時，農(nóng)村民主選舉中出現(xiàn)的各種亂象以及差強人意的選舉效果，讓村級民主作為中國民主化的一個潛在立足點的預期也落空了。到2006年，農(nóng)業(yè)稅的全面取消意味著國家不再從鄉(xiāng)村地區(qū)汲取稅費資源。中央政府試圖通過取消農(nóng)業(yè)稅，切實減輕農(nóng)民負擔，進而緩和基層干群關系，促進鄉(xiāng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定，并保證國家的糧食安全。[35]但是，在農(nóng)業(yè)稅取消之后，由于缺乏后續(xù)的配套政策，基層政權難以維系農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，也喪失了與農(nóng)民開展溝通的訴求。村級組織非但沒有實現(xiàn)從提取功能向常態(tài)自治功能的回歸，反而在日益衰敗和開放的鄉(xiāng)村社會越來越難以維系真實的民主和有效的自治。相對于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會“自成一體”的特征而言，現(xiàn)代農(nóng)村更多面臨著村落解體直至凋敝的現(xiàn)實。[36]村莊的生態(tài)面貌伴隨市場化和城市化的深入而改變，中國廣大農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)常住人口減少、相容性利益存量低、公共生活頻率弱化、農(nóng)村社會精英流失以及村民間相互交往減弱等特征。村民自治的發(fā)展缺乏一定的社會條件，很難實現(xiàn)有效治理的目標。就不同村莊面臨的現(xiàn)狀而言：在公共利益存量豐富的鄉(xiāng)村，如果村民聯(lián)系比較緊密，選舉競爭一般比較激烈，但容易受到派系斗爭的影響；如果村民聯(lián)系比較松散，選舉競爭集中在個別村莊精英之間，容易導致“豪強治村”的局面。在公共利益存量少的鄉(xiāng)村，如果村民聯(lián)系比較緊密，參加選舉是出于面子的需要，但選舉后的村莊發(fā)展還是難以推進；反之，村級選舉就成為上級指派的任務，不能起到實際的作用。[37]
村民自治想要繼續(xù)發(fā)展必須重新探索其實現(xiàn)的有效形式，僅僅依靠民主的程序，或者只注重其承載的治理目標都是不全面的。村民自治的復興需要兼顧治理和民主兩個方面，在鄉(xiāng)村治理的導向之下，同時尋求基層民主的發(fā)展方式。近年來，一些地方政府和研究機構也在不斷努力，形成了一些新的成果：他們認為，一方面，可以將村民自治的層級下移，將村民自治推行到自然村或者村民小組這一級；[38]另一方面，在尚且能夠推行村民自治的行政村繼續(xù)維持原先的選舉制度。或者說在一些新鄉(xiāng)紳或者“富人治村”表現(xiàn)得比較好的地方，可以將這種模式納入到現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理模式之中，從而為鄉(xiāng)村治理提供新的路徑。[39]
四、中國民主化進程中的村民自治：何以民主？
如前所述，村民自治就性質(zhì)而言，它屬于社會空間的民主，是廣義上國家民主的一部分，構成了國家權力體系民主運轉的基礎。村民自治制度自1982年推行以來，在這30多年時間里不僅對農(nóng)村建設起到了相應的促進作用，有助于農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展；而且推動了民主的理念、程序和規(guī)則的傳播，強化了公民的權利意識。村民自治對中國民主化發(fā)展的推動作用是不能否認的，但問題在于，村民自治也有其自身的不足和問題。村民自治制度若要切合農(nóng)村實際繼續(xù)發(fā)展，為中國的民主發(fā)展作出進一步的貢獻，就需要做出相應的調(diào)整和改革。
第一，以推進村民自治重心下移的方式促使基層民主運轉起來。但這并不意味著所有的農(nóng)村都要采取自治重心下移的措施。所謂的自治重心下移，指的是在一些地區(qū)，當?shù)卮迩f由于集體資源比較豐富，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶領下結合當?shù)貙嶋H調(diào)整村落發(fā)展模式，開拓村落的發(fā)展空間，維持村落共同體的持續(xù)生長。這種類型的村落里，有條件把村民自治下移到自然村層級去發(fā)展。村民自治的發(fā)展路徑可以從村落自發(fā)產(chǎn)生治理資源中尋求靈感，根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，尋求合適的村民自治方式。在這個探尋的過程中，不必拘泥于形式上的民主程序。從村民自治最本質(zhì)的內(nèi)涵出發(fā)，充分保障村民能夠參與到日常的民主管理、民主監(jiān)督以及民主決策之中，實現(xiàn)村莊內(nèi)部事務由村民自己掌握的目標。對于村落的建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當充分尊重其文化習慣，盡量避免強行規(guī)劃和人為建設；只需要在外圍保障村落自發(fā)的各種活動不要超過法律的界限即可。
第二，繼續(xù)維持與改進行政村范圍內(nèi)的民主運轉。村民自治運轉存在困難的村莊，國家可以給予政策上的扶持和資源上的傾斜去維持行政村內(nèi)的民主運轉。通過借助外在國家的力量發(fā)揮“保障者”的角色，采取向村落提供公共產(chǎn)品、推動人才流入等措施，確保農(nóng)民參與民主選舉的途徑得以延續(xù)。村民自治制度作為國家的一項基本政治制度已被載入國家憲法，維系村民自治的發(fā)展在短期來看是地方政府不可忽視的一項基本工作。
第三，推進村民自治制度內(nèi)涵的“四個民主”均衡發(fā)展。“四個民主”長期以來都未能得到均衡推進，民主選舉單線強化卻拉票、買票現(xiàn)象嚴重，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這些常規(guī)的治理機制并未得到應有的開發(fā)，致使結構失衡的村民自治面對急速變遷的鄉(xiāng)村社會時捉襟見肘。[40]僅僅依靠民主選舉不能解決村莊所面臨的各種復雜問題，應當強化村級民主的治理屬性實現(xiàn)村民自治的常態(tài)化。尤其是民主監(jiān)督在村民自治過程中的缺失，村民失去了對村干部權力制約的主要渠道，治理效果也隨之削弱。村民自治的民主質(zhì)量若要有所提升，須以基本的治理績效為前提，這必然要求在村莊公共生活中強化村民參與的過程。
第四，拓展村民自治與國家權力體系的銜接互動。村民自治屬于社會民主范疇，但它仍處于人民民主的大框架之中，它必然同國家層面的民主有著制度上的對接與互動。只是，這個銜接過程在我國的現(xiàn)狀是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府指導村支書、黨支部和村委會，并左右、介入以及干預村委會的選舉和村民自治。在某種意義上，這種銜接方式反而把村民自治變成行政化的一個機構。國家行政權力可以滲透到村莊的各個角落，而農(nóng)民卻缺少自下而上的溝通渠道。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠給予農(nóng)民以利益表達的空間，這將對村莊發(fā)展建設提供切實的幫助；社會空間的民主與國家層面的民主才能形成合理的對接。或通過在地方建立人大的常設機構，形成國家民主和社會民主的對接，也可以緩解村落積累的矛盾無處釋放的壓力。
第五，從長遠看，可以嘗試擴展民主發(fā)展的途徑。縱觀發(fā)達民主國家，我們不難發(fā)現(xiàn)，社團組織在政治競選和日常治理中均發(fā)揮著重要的橋梁作用。公民通過社團聚合在一起，表達自己的利益訴求。就此而言，可以考慮建立全國一體、層級健全、功能多樣的綜合農(nóng)協(xié)體系來對農(nóng)村社會進行組織，農(nóng)協(xié)承接國家財政扶持并自我產(chǎn)生贏利以支撐組織運轉，由農(nóng)民作為主體參與并控制。[41]農(nóng)村經(jīng)濟存量少，偏重于熟人社會，經(jīng)驗性人際關系、人口流動強等特點要求農(nóng)村治理不應當過分科層化，跨區(qū)域的農(nóng)協(xié)可能會成為農(nóng)民維護自己權利的基礎。但是，農(nóng)協(xié)能否實現(xiàn)與人大、鄉(xiāng)村政權的溝通以維護自己的利益，國家能否完善憲法和法律予以保障依然是一個問題。
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（作者簡介：劉偉，武漢大學政治與公共管理學院副教授,研究領域:基層政治、當代中國政治與后發(fā)國家政治轉型、農(nóng)民政治心理；劉瑾武漢大學政治與公共管理學院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《領導科學論壇·國際治理評論》2016年第1期
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