編者按：近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。《意見》指出，將土地承包經營權再分為承包權和經營權，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”格局。這一制度有怎樣的意義？改革的難點在哪？一起來聽聽清華大學公共管理學院王亞華教授的解讀。
小農經濟是中國農業生產的基本國情，集體經營與農戶經營是中國農村經濟面臨的重大矛盾。在新中國六十多年的農村發展歷史上，從計劃經濟時代的農村土地集體所有制，到改革開放之后的農地集體所有權和家庭承包經營權的“兩權分離”，再到目前的農地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”，中國農地制度經歷了一系列重大制度變遷。“三權分置”的農地制度改革，是新時期順應國情變化、實現農村經濟統分結合方針的重大舉措，也是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，對于推動農業集約規模經營、推進農業現代化具有重大意義。
中國農村土地的基本國情是人多地少，耕地資源稀缺。相對比歐美國家，中國戶均耕作土地面積極為狹小，尚不足1公頃。單個農戶經營的農地面積，歐盟是中國的幾十倍，美國是中國的幾百倍，澳大利亞是中國的上千倍。如此狹小的戶均耕地還分散破碎，中國戶均耕作近6個地塊。此種農地資源稟賦，決定了中國農業小規模生產的特性。家庭分散經營難以實現機械化耕作，抗御自然災害能力較低，且缺乏規模收益和經濟效率，因而需要重視村社層次的集體統籌和集體經營。但是，過于強調集體經營，又不利于調動農民的積極性，產生農戶個體激勵不足的問題。因此，在中國國情條件制約下，如何在集體經營與農戶經營之間找到平衡，兼顧農地經營的規模收益與農戶的生產積極性，是中國農地制度設計和改革面臨的基本問題。
回顧計劃經濟時代，通過推行農業集體化，廢除了農地私有的個體農業經濟，構建了集體所有、統一經營的農村經濟制度。經過1950年代的農業合作化運動，農業生產的集中度不斷提高，農業生產合作社的發展，從初級社到高級社再到人民公社，完成了由農民個體所有制到社會主義集體所有制的轉變。但是，由于農業合作化運動推進過快，農業生產的集體行動單元過大，農戶的生產積極性受挫。同時，過大的農業生產單元，也增加對成員勞動計量和監督的困難，導致農戶勞動投入的激勵不足，因而導致農業生產效率低下。農業合作化運動過于強調農業集體經營，導致糧食大量減產的嚴重后果，1960年代不得不進行調整，縮小農業生產的集體行動單元，實行“三級所有、隊為基礎”的農村生產資料所有制形式。
▲五十年代農民報名加入農業生產合作社
改革開放以來，基于對“一大二公”的人民公社體制的反思和改革，中國農村地區開始推行家庭聯產承包責任制，實現了農地的集體所有權和家庭承包經營權的“兩權分離”。1980年代家庭聯產承包制的推行，落實了農戶的承包經營權，激發了億萬農戶的種糧積極性，糧食生產不斷創新高，有效解決了溫飽問題。中國農村形成了“統分結合、雙層經營”的經濟體制，在堅持基本生產資料集體所有的前提下農戶與集體簽訂合同，承包經營一定的土地或生產任務，并根據勞動成果取得勞動收入。這是適合中國國情的重大制度設計，旨在把農村集體統一經營和農戶分散經營結合起來，各地區可以探索適合各自區情的雙層經營體制，宜統則統，宜分則分，實現統分結合。
▲小崗村18位農民按下紅手印的“包產到戶”契約
統分結合的雙層經營體制能夠發揮農戶和集體兩個層面的積極性，但是隨著宏觀政治經濟環境的變化，在實踐運行中片面強調“分田單干”、“統”的作用日漸式微的問題日益凸顯。特別是進入新世紀以來，農戶種糧比較收益下降，城鎮化伴隨的大量農民進城務工，土地撂荒、非糧化、非農化等新問題日益突出，過于強調農戶分散經營的弊端日益顯現。“兩權分離”的制度設計，已經不能有效應對農村土地流轉、擴大土地經營規模的現實需要。全國很多地區開展了土地流轉的試點和試驗，2014年，全國農村承包耕地流轉面積達3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。在此背景下，2014年中央提出“三權分置”的農村土地制度改革思路，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權進一步分為承包權和經營權，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”的格局。
日前，由中辦和國辦印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，是“三權分置”改革思路的具體落實，旨在完善“三權分置”辦法，探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。“三權分置”改革有利于促進土地適度流轉，實現農地規模經營，為農村發展更快注入現代要素，這也是順應國情條件變化的重大制度創新。通過實施推進“三權分置”的農村改革，逐步建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，將為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。
“三權分置”改革的難點，在于放活土地經營權的同時，如何穩定農戶承包權，落實集體所有權。為了更好地保護農戶的權益，政策上應維持農戶的承包權長期不變，嚴格執行土地承包期限。近年來推進的農村土地確權登記頒證工作，政策上認可農戶擁有獨立的承包權，有助于進一步穩定土地承包關系。隨著土地經營權的流轉，為了保障農戶的承包權，防止集體所有權的虛化，必須建立健全法治保障，法律上明確界定三者的權屬關系，發生權屬糾紛時能夠有法可依。在當前農村基層法治化程度不高的情況下，“三權分置”改革推進的關鍵在于如何加強農村基層組織建設和監督，統籌好集體經營和農戶經營，協調好集體利益與農戶利益之間關系。
▲農戶認真審核確認土地確權資料
隨著“三權分置”改革的深入推進，中國農村經濟統分結合的實現形式正在發生重大變化。在“統”的層面，集體經濟被賦予了新的內涵，合作社、社會化服務組織、龍頭企業等新型經營主體不斷發展壯大；在“分”的層面，傳統承包農戶逐步向普通農戶、家庭農場、專業大戶等多元經營主體共存轉變。“統”與“分”的實現形式在新的國情條件下不斷豐富，中國正在加速構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。
作者簡介：王亞華，清華大學公共管理學院教授、博士生導師，清華大學國情研究院副院長，清華大學中國農村研究院副院長。主要研究方向為中國國情與國家發展戰略、公共事物治理與公共政策、資源環境管理與水治理。已在國內外重要刊物發表學術論文百余篇，提交各種內參報告近百件，主持承擔各類國家基金和部委委托課題五十余項。科研成果連續四屆獲中國高校人文社會科學研究優秀成果獎，入選2011年教育部“新世紀優秀人才支持計劃”，2012年北京市中青年社科理論人才“百人工程”，2015年國家社會科學基金重大項目首席專家。
中國鄉村發現網轉自：清華思客 頭條號
(掃一掃，更多精彩內容！)
