摘要：基于最新可獲得的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),在絕對(duì)水平上,中國(guó)的貧困線不僅遠(yuǎn)低于高收入國(guó)家,即便與同等收入水平國(guó)家相比也不高;從相對(duì)水平來(lái)看,中國(guó)貧困線低于人均收入的30%,而在國(guó)際上,同等收入水平國(guó)家的貧困線一般在人均收入的50%上下;就提高速度而言,中國(guó)貧困線的提高幅度落后于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和人民生活改善幅度,存在一定滯后性。由此可見(jiàn),中國(guó)現(xiàn)行貧困線存在著過(guò)低的問(wèn)題,并且缺乏與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。提高貧困線水平并完善貧困線的調(diào)整機(jī)制,對(duì)于中國(guó)的扶貧事業(yè)和社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō),都刻不容緩。
關(guān)鍵詞：貧困線 絕對(duì)貧困 相對(duì)貧困
中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0730(2015)05-0076-12
努力消除貧困、改善最貧困人群的基本生活狀況，既是聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展的重要目標(biāo)，也是各個(gè)國(guó)家不懈努力的重要領(lǐng)域。做好這項(xiàng)工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是準(zhǔn)確地衡量貧困。許多國(guó)家采用了不同的方法對(duì)本國(guó)的貧困狀況進(jìn)行評(píng)估，制定官方貧困線標(biāo)準(zhǔn)。一些國(guó)際組織如世界銀行等，也試圖對(duì)世界各國(guó)貧困情況進(jìn)行分析，制定國(guó)際貧困線，為各國(guó)的減貧確立標(biāo)尺。在不同的國(guó)家，貧困線的確定體現(xiàn)了各自政府的貧困觀和扶貧理念。貧困線水平合理與否，不僅影響到反貧困政策的有效性，還影響到了貧困者的生活水平。制定合理的貧困線有利于貧困家庭生活條件的改善，維護(hù)貧困者的尊嚴(yán)，也有利于貧困人口共同分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，促進(jìn)社會(huì)和諧。自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)飛速，社會(huì)財(cái)富快速增加，但貧困問(wèn)題依然是較為突出的社會(huì)問(wèn)題。在這種情況下，制定合理的貧困線顯得越來(lái)越重要，也越來(lái)越迫切。因此，對(duì)中國(guó)貧困線水平的研究具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
本文基于最新可獲得的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從絕對(duì)水平、相對(duì)水平以及提高速度三個(gè)方面對(duì)中國(guó)貧困線的現(xiàn)狀進(jìn)行了實(shí)證分析和國(guó)際比較。首先，基于貧困的定義和貧困的度量，我們考察貧困線的類型以及現(xiàn)實(shí)意義。其次，我們系統(tǒng)考察了中國(guó)貧困線的調(diào)整與現(xiàn)狀；進(jìn)而，我們從絕對(duì)水平和相對(duì)水平這兩個(gè)角度，將中國(guó)貧困線與世界銀行的貧困線以及其他國(guó)家的貧困線進(jìn)行國(guó)際比較。最后，我們立足于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與人民生活改善速度，研究中國(guó)貧困線的現(xiàn)狀及政策意涵，并討論中國(guó)貧困線的調(diào)整問(wèn)題。
一、貧困的定義與貧困的度量
人類對(duì)貧困的關(guān)注由來(lái)已久，而且系統(tǒng)性的科學(xué)研究也有了100多年的歷史。貧困的定義一直備受爭(zhēng)議。貧困概念具有社會(huì)建構(gòu)性(socially constructed)，即不同的社會(huì)或者同一社會(huì)在不同的時(shí)期，對(duì)于何為貧困有著不同的流行觀念；用帶有后現(xiàn)代色彩的拗口學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，貧困觀“嵌入在生產(chǎn)關(guān)系的網(wǎng)結(jié)之中”(embedded in a nexus of production relations)[1]。簡(jiǎn)要來(lái)看，國(guó)際學(xué)術(shù)界和政界的貧困觀大致可分為兩類：絕對(duì)貧困觀和相對(duì)貧困觀。
絕對(duì)貧困觀將缺乏維持某種基本狀態(tài)的能力視為“貧困”，而對(duì)于這種狀態(tài)的描述又有“生計(jì)維持”和“基本需要”兩種思路。“生計(jì)維持思路”將維持生計(jì)的最低物質(zhì)性條件確定為貧困狀態(tài)，并且認(rèn)為這種最低條件是固定的且具有普世性。英國(guó)學(xué)者朗特里(B.Seebohm Rowntree)早在1901年出版的《貧困：城鎮(zhèn)生活的研究》一書(shū)就奠定了“生計(jì)維持思路”的基礎(chǔ)[2]，這個(gè)思路后來(lái)在美國(guó)聯(lián)邦政府社會(huì)保障署1990年制定國(guó)家貧困線[3]、世界銀行20世紀(jì)90年代對(duì)全球貧困開(kāi)展研究[4]以及中國(guó)各地以“菜籃子法”確立貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，都得到了沿用。而“基本需要思路”實(shí)際上是“生計(jì)維持思路”的加強(qiáng)版，即不再只限于維持生計(jì)的衣食住等物質(zhì)的滿足，還開(kāi)始關(guān)注人的社會(huì)需要，如教育、健康、環(huán)境等。[5]很多國(guó)際組織越來(lái)越多地采用了這種理念，如聯(lián)合國(guó)人類發(fā)展指數(shù)的統(tǒng)計(jì)、國(guó)際勞工組織的反貧困與促就業(yè)報(bào)告[6]和國(guó)際發(fā)展問(wèn)題獨(dú)立委員會(huì)的“勃蘭特報(bào)告”等[7]。
與絕對(duì)貧困觀不同，相對(duì)貧困觀重視人的生活狀況的相對(duì)差別。早在1958年，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家加耳布雷思(John KennethGalbraith)就曾指出，一個(gè)人是否貧困不僅僅取決于他擁有多少收入，還取決于其他人的收入水平。當(dāng)其他人的收入水平在增加時(shí)，即使他的收入水平不變，他也會(huì)感到比以前更貧窮。[8]1971年，英國(guó)社會(huì)政策學(xué)家唐森德(Peter Townsend)提出了比較系統(tǒng)性的相對(duì)貧困理論。他認(rèn)為，貧困即窮人們因?yàn)槿狈Y源而被剝奪了享有常規(guī)社會(huì)生活水平和參與正常社會(huì)生活的權(quán)利，因此相對(duì)貧困與特定的地區(qū)和特定的時(shí)間有關(guān)。因此，貧困不再是一個(gè)靜態(tài)的概念，而是隨著時(shí)代和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷變化的動(dòng)態(tài)概念。[9]
無(wú)論是針對(duì)貧困進(jìn)行實(shí)證研究還是探討反貧困的政策，都需要選擇一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)即貧困線，將貧困者與非貧困者區(qū)別開(kāi)來(lái)。與貧困的兩種定義相適應(yīng)，貧困線也有兩種——絕對(duì)貧困線和相對(duì)貧困線。絕對(duì)貧困線通常用足以保證滿足人們基本需要的收入或消費(fèi)水平來(lái)表示，而相對(duì)貧困線則通過(guò)社會(huì)收入或消費(fèi)水平的平均值或中位數(shù)的一個(gè)百分比來(lái)衡量。[10]
現(xiàn)在，被全世界普遍接受的絕對(duì)貧困線是世界銀行制定的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，但各個(gè)國(guó)家也會(huì)根據(jù)自己的國(guó)情制定本國(guó)的貧困線。世界銀行在《1990年世界發(fā)展報(bào)告：貧困》中公布了“1天1美元”的國(guó)際貧困線標(biāo)準(zhǔn)[11]。這份報(bào)告所基于的研究發(fā)現(xiàn)，在34個(gè)設(shè)定了貧困標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，如果按照1985年購(gòu)買力平價(jià)(PPP)將各國(guó)貨幣表示的貧困線換算成美元，那么這些國(guó)家的貧困線從每年家庭人均收入200多美元到3500美元不等，而且貧困線與各國(guó)居民收入水平成高度正相關(guān)。其中，12個(gè)最貧困國(guó)家的國(guó)家貧困線處于家庭年人均收入275～370美元的區(qū)間。因此，世界銀行在1990年采用了370美元作為衡量各國(guó)貧困狀況的國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，大體相當(dāng)于“1天1美元”。同時(shí)，為了有效地反映印度、孟加拉國(guó)、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等國(guó)的貧困狀況，世界銀行將年275美元(約合1天0.75美元)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為國(guó)際通用赤貧線，用于比較各國(guó)的極端貧困狀況。[12]在《2008年世界發(fā)展報(bào)告》中，世界銀行基于其研究團(tuán)隊(duì)對(duì)世界國(guó)家貧困現(xiàn)狀的新調(diào)查報(bào)告，將國(guó)際貧困線調(diào)整為$1.08/天。[13]
雖然貧困標(biāo)準(zhǔn)隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)水平和收入消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化而不斷變化，但人們?cè)谪毨а芯亢投攘恐校粤?xí)慣將“1天1美元”稱作國(guó)際貧困線。“1天1美元”的貧困標(biāo)準(zhǔn)之所以能被廣泛采用，一是因?yàn)樗?jiǎn)單明了，容易記憶；二是因?yàn)槠錅y(cè)算基礎(chǔ)是最貧困國(guó)家的貧困線，“1天1美元”比較符合人們對(duì)貧困生活水平的大致想象。這個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)在2000年被聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)采用后，就更加深入人心了。[14]
世界銀行對(duì)國(guó)際貧困線的最近一次修改，使用的是2005年新一輪國(guó)際比較項(xiàng)目所匯總的平價(jià)購(gòu)買力數(shù)據(jù)，以及擴(kuò)大了的家庭收入和支出調(diào)查的數(shù)據(jù)庫(kù)(包含75個(gè)國(guó)家)。新貧困線被設(shè)在每日支出1.25美元，其代表了15個(gè)依人均消費(fèi)排名位列最貧困國(guó)家的貧困線均值。新貧困線的確定，依然采用與以往相同的標(biāo)準(zhǔn)，即考察世界上典型的15個(gè)最貧困國(guó)家的貧困線，只不過(guò)使用發(fā)展中國(guó)家最新的生活成本數(shù)據(jù)對(duì)原定的貧困線進(jìn)行了更新。[15]新估算反映了對(duì)國(guó)際可比價(jià)格數(shù)據(jù)所做的改進(jìn)，更加準(zhǔn)確地反映出最貧困發(fā)展中國(guó)家的生活成本。另外，世界銀行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，75個(gè)國(guó)家的中位數(shù)貧困線是60.81美元/月，相當(dāng)于每天2美元，因此每天2美元被稱為“國(guó)際高貧困線”[16]。由此，國(guó)際社會(huì)通常將前者“1天1.25美元”稱為“低貧困線”或者“赤貧線”，而所謂的“高貧困線”(“1天2美元”)則通常適用于不屬于赤貧的國(guó)家和地區(qū)。無(wú)需贅言，更發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更高。
2014年8月，亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)布報(bào)告稱，1天1.25美元的國(guó)際低貧困線已經(jīng)不大適應(yīng)亞太國(guó)家的實(shí)際情況，建議制定一個(gè)亞太地區(qū)性的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，1天1.25美元的貧困線，是根據(jù)世界15個(gè)最貧困國(guó)家的貧困線平均值制定的。在這些國(guó)家中，除塔吉克斯坦和尼泊爾外，大部分是非洲國(guó)家，因此這一貧困線顯然不適合大多數(shù)亞洲國(guó)家的國(guó)情。亞行認(rèn)為，目前最好的方法是按照世界銀行的研究方法，更新亞洲的國(guó)家貧困線。因此，根據(jù)亞太地區(qū)9個(gè)欠發(fā)達(dá)國(guó)家(阿富汗、孟加拉國(guó)、不丹、柬埔寨、老撾、尼泊爾、巴基斯坦、所羅門(mén)群島和塔吉克斯坦)貧困線的均值，亞行設(shè)定了1天1.51美元的亞洲貧困線。[17]
與絕對(duì)貧困線相比較，相對(duì)貧困線的制定具有較大的人為性。由于相對(duì)貧困線的制定需要根據(jù)特定地區(qū)收入與消費(fèi)的情況制定，因此其制定的過(guò)程多取決于價(jià)值判斷、政治意愿和財(cái)政能力。盧森堡的歐盟統(tǒng)計(jì)辦公室(Eurostat)和總部設(shè)在巴黎的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)都把家庭年平均收入或支出的50%設(shè)為貧困線。歐洲社會(huì)指標(biāo)于2002年正式發(fā)布，其中的貧困線定在各國(guó)收入中位數(shù)的60%。[18]在貧困比較研究中，有學(xué)者同時(shí)選定多個(gè)不同的百分比作為相對(duì)貧困線，例如把民眾收入中位數(shù)的30%視為“極端貧困線”、40%為“嚴(yán)重貧困線”、50%為“溫和貧困線”、60%為“近乎貧困線”，對(duì)多個(gè)國(guó)家生活在不同貧困狀態(tài)下的民眾進(jìn)行研究。[19]
二、中國(guó)的貧困線：農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)
一般來(lái)說(shuō)，中國(guó)的國(guó)家貧困線又稱農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，由中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)定。事實(shí)上，中國(guó)各地民政局還定期發(fā)布城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上也就是城鄉(xiāng)民眾的地方性貧困線。限于篇幅，本文僅研究中國(guó)的國(guó)家貧困線。
在2008年以前，中國(guó)實(shí)際上有兩條國(guó)家貧困線：一條被稱為“貧困標(biāo)準(zhǔn)”，另一條被稱為“低收入標(biāo)準(zhǔn)”。從測(cè)算方法和更新方法來(lái)看，前一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于生存標(biāo)準(zhǔn)或極端貧困標(biāo)準(zhǔn)，即低貧困線，而后一條則相當(dāng)于高貧困線，但也只是一種溫飽標(biāo)準(zhǔn)。這兩條貧困標(biāo)準(zhǔn)均代表了當(dāng)時(shí)農(nóng)村居民特定的生活水平[20]。
中國(guó)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)在1985年、1990年、1994年、1997年由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)根據(jù)全國(guó)農(nóng)村住戶調(diào)查分戶資料測(cè)定，其他年份則使用農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行更新。1986年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)以國(guó)際上通用的生存絕對(duì)貧困概念作為計(jì)算農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，對(duì)1985年全國(guó)6.7萬(wàn)戶農(nóng)村居民收支調(diào)查資料進(jìn)行計(jì)算，得出1985年中國(guó)農(nóng)村貧困人口標(biāo)準(zhǔn)為人均年純收入205元。此后，貧困標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)物價(jià)指數(shù)變動(dòng)逐年調(diào)整。到1990年，這一標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于300元，1999年達(dá)到625元[21]。低收入標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局為了更好地監(jiān)測(cè)剛實(shí)現(xiàn)基本溫飽的貧困人口的動(dòng)向，并進(jìn)行貧困的國(guó)際比較，于1998年開(kāi)始測(cè)算的新貧困標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)從2000年開(kāi)始向社會(huì)公布。在我國(guó)的扶貧實(shí)踐中，2007年以前，中央政府一直采用前一個(gè)低貧困線作為扶貧工作標(biāo)準(zhǔn)，用于確定扶貧對(duì)象、分配中央扶貧資金，而低收入標(biāo)準(zhǔn)在一些較發(fā)達(dá)地區(qū)作為地區(qū)扶貧工作的參考依據(jù)。2008年，根據(jù)中共十七大關(guān)于“逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)”的精神，中國(guó)政府正式采用低收入標(biāo)準(zhǔn)作為扶貧工作的標(biāo)準(zhǔn)，將原來(lái)的“低收入標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)定為國(guó)家貧困線。[22]
三、中國(guó)貧困線分析
為了更好地了解中國(guó)貧困線水平的情況，本文首先從絕對(duì)貧困線和相對(duì)貧困線的角度將我國(guó)的貧困線與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)以及一些典型國(guó)家進(jìn)行國(guó)際比較，進(jìn)而，通過(guò)對(duì)中國(guó)貧困線與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、人民生活水平的比較來(lái)進(jìn)一步了解中國(guó)貧困線的調(diào)整情況，從而對(duì)中國(guó)的貧困線現(xiàn)狀有一個(gè)整體的把握。
(一)貧困線絕對(duì)與相對(duì)水平的橫向分析
1.與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的比較
為了便于進(jìn)行比較，本節(jié)在2000-2005年間采用“1天1美元”、在2005年后采用“1天1.25美元”的國(guó)際貧困線作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。在比較的過(guò)程中，本節(jié)大致依據(jù)世界銀行的方法，將2005年前的世界貧困標(biāo)準(zhǔn)按1993年購(gòu)買力平價(jià)換算，然后用中國(guó)居民生活消費(fèi)價(jià)格指數(shù)更新；對(duì)于2005年后的世界貧困線，本節(jié)按照2005年購(gòu)買力平價(jià)對(duì)國(guó)際貧困線換算為人民幣，再用中國(guó)居民生活消費(fèi)價(jià)格指數(shù)加以更新。比較的結(jié)果展示在表2之中。
從表2可以看出，中國(guó)的國(guó)家貧困線在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)一直維持在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的71%～73%；其中2005年國(guó)際貧困線提高為1天1.25美元之后，中國(guó)雖然在兩年之后也大幅度提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，但新貧困線依舊只是國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)的70%左右。直到2012年，經(jīng)過(guò)重新調(diào)整，中國(guó)國(guó)家貧困線才開(kāi)始超過(guò)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。但是，如前所述，國(guó)際貧困線是根據(jù)極端貧困國(guó)家的情況而制定的。這意味著，即使是在2012年，中國(guó)的貧困線也僅比國(guó)際極端貧困線高出19%。如果以亞行倡議的1.51美元/天的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，2012年中國(guó)的國(guó)家貧困線僅相當(dāng)于亞行標(biāo)準(zhǔn)的66%，依然是很低的。我們應(yīng)該注意到，亞行的這一標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)亞太地區(qū)9個(gè)欠發(fā)達(dá)國(guó)家的均值所得，其實(shí)本來(lái)就是偏低的。
2.與其他國(guó)家的比較
除了世界銀行制定的國(guó)際貧困線之外，大多數(shù)國(guó)家還根據(jù)自己的實(shí)際情況制定了各自的貧困標(biāo)準(zhǔn)。鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性，我們選取了美國(guó)、巴西、越南等國(guó)家分別代表世界銀行劃定的高收入國(guó)家、中高收入國(guó)家和中低收入國(guó)家[23]，將中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)與其進(jìn)行比較。其中高收入國(guó)家的代表有美國(guó)、法國(guó)、澳大利亞，中高收入國(guó)家的代表有中國(guó)、巴西、南非，而中低收入國(guó)家的代表有印度和越南。
①高收入國(guó)家的貧困線
在美國(guó)，貧困線由聯(lián)邦政府健康與人類服務(wù)部確定，并且依照家庭人口規(guī)模的不同而有所不同。2012年美國(guó)聯(lián)邦政府網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，除阿拉斯加和夏威夷之外的48個(gè)州的貧困線為$11170/人年(家庭人口數(shù)為1)[24]。美國(guó)聯(lián)邦政府雖然會(huì)出臺(tái)一個(gè)國(guó)家貧困線，但這只是一個(gè)指導(dǎo)線，各個(gè)州和地區(qū)可以根據(jù)自身情況來(lái)制定自己的貧困線。此處為了便于比較，采用國(guó)家統(tǒng)一貧困線的標(biāo)準(zhǔn)。在法國(guó)，國(guó)家貧困線就定在全國(guó)收入中位數(shù)的一半，2012年的全國(guó)收入中位數(shù)為每人每年20605美元，即貧困線為每人每年10302美元。[25]澳大利亞社會(huì)服務(wù)理事會(huì)針對(duì)貧困的調(diào)查報(bào)告中指出，澳大利亞的貧困線為收入中位數(shù)的一半，其中2012年澳大利亞單身人員的貧困線為每周400美元。[26]
②中高收入國(guó)家的貧困線
圖1 高收入國(guó)家的貧困線狀況，2012年
數(shù)據(jù)來(lái)源：澳大利亞的數(shù)據(jù)來(lái)自澳大利亞人口統(tǒng)計(jì)的官方網(wǎng)站(參見(jiàn)http://www.census.gov/hhes/www/poverty/threshold/thresh07.html)，以及澳大利亞社會(huì)服務(wù)理事會(huì)關(guān)于貧困的報(bào)告(參見(jiàn)Australian Council of Social Service.Poverty in Australia 2014,p.8，http://www.acoss.org.au/policy/poverty/)；法國(guó)的數(shù)據(jù)來(lái)自歐盟統(tǒng)計(jì)辦公室的官方網(wǎng)站(參見(jiàn)http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=ilc_di04&lang=en)；美國(guó)的數(shù)據(jù)來(lái)自世界銀行的官方網(wǎng)站(參見(jiàn)http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GNP.PCAP.PP.CD)。
巴西有兩條貧困線，分別是極端貧困線和一般貧困線。其中極端貧困線是當(dāng)前最低工資的1/4，一般貧困線是最低工資的1/2，由于最低工資每年都變化，因此貧困線也就隨之而變化。[27]2012年，巴西全國(guó)最低工資標(biāo)準(zhǔn)為每月622雷亞爾，[28]合327美元。因此，該年巴西的極端貧困線和一般貧困線分別為每月82美元和每月164美元。南非統(tǒng)計(jì)局于2000年公布了南非每人每月211蘭特的食品貧困線，并估計(jì)非食品支出為111蘭特，這樣二者合計(jì)得到的官方貧困線為每月322蘭特(2000年價(jià)格)。在南非統(tǒng)計(jì)局最新公布的數(shù)據(jù)中，2008年的貧困線為每人每月507蘭特，并且這一貧困線一直使用到2014年，即官方新數(shù)據(jù)發(fā)布之前。[29]筆者基于世界銀行公布的通貨膨脹率[30]，計(jì)算得到2012年南非的貧困線應(yīng)為每月592蘭特，合74美元。中國(guó)與巴西和南非，同屬中高收入國(guó)家。2012年中國(guó)的貧困線為每人每年收入2300元人民幣，約合365美元。2012年中國(guó)與巴西和南非貧困線的設(shè)定情況展示在圖2之中。
從圖2可以一目了然地看出，巴西、南非和中國(guó)的貧困線相對(duì)來(lái)說(shuō)都太低，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。尤其是中國(guó)，貧困線僅為人均收入的3%，顯得太低。
③中低收入國(guó)家的貧困線
2011年，越南政府發(fā)布了針對(duì)2011-2015年這一時(shí)期的越南官方貧困線。在其農(nóng)村地區(qū)，貧困線為人均年收入4800000越盾，約228美元；在城市地區(qū)，貧困線為人均年收入6000000越盾，約288美元。[31]印度的農(nóng)村與城市貧困線是分開(kāi)的，根據(jù)印度計(jì)劃委員會(huì)使用的印度官方貧困線，2012年的印度農(nóng)村貧困線為人均月收入816盧比，約15美元，年約180美元；城市貧困線為人均月收入1000盧比，約18美元，年約216美元。[32]筆者根據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù)可知，越南和印度的人均年收入分別為4780美元和5080美元，依此計(jì)算，其貧困線占人均收入的比例分別為5%～6%和4%。
根據(jù)前文的分析可以看出，中國(guó)的貧困線絕對(duì)水平在不斷提高，但是從國(guó)際比較的角度來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困線普遍在10000美元/人年以上，中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距甚遠(yuǎn)。當(dāng)然，貧困線的制定應(yīng)該根據(jù)國(guó)情而制定，中國(guó)的綜合國(guó)力與發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在一定的差距，貧困線的絕對(duì)水平和相對(duì)水平都低于發(fā)達(dá)國(guó)家并不奇怪。但值得注意的是，中國(guó)的貧困線與同為中高等收入國(guó)家的巴西、南非相比，絕對(duì)水平和相對(duì)水平都較低。從絕對(duì)水平來(lái)看，巴西和南非的貧困線分別是中國(guó)貧困線的5倍和2.4倍；從相對(duì)水平來(lái)看，巴西是14%，南非是7%，中國(guó)只有3%。同時(shí)，中國(guó)的貧困線，從絕對(duì)水平來(lái)看，也只是稍高于中低收入國(guó)家越南和印度的貧困線，但從相對(duì)水平來(lái)看，還是低于越南和印度。
總而言之，中國(guó)國(guó)家貧困線水平偏低，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人民生活水平是不相稱的。中國(guó)國(guó)家貧困線過(guò)低的事實(shí)，也為中國(guó)官方學(xué)者所關(guān)注。由中國(guó)人權(quán)研究會(huì)組織、中共中央黨校學(xué)者李君如主編的中國(guó)第一本人權(quán)藍(lán)皮書(shū)《中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2011)》曾指出：過(guò)去，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度很低，沒(méi)有解決溫飽的人口規(guī)模過(guò)大，貧困線定得較低是可以理解的；但是，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貧困線應(yīng)不斷提高。中國(guó)貧困線雖然也在不斷提高，但沒(méi)有跟上中國(guó)的社會(huì)發(fā)展。很多與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)膰?guó)家，貧困線都比中國(guó)高，而且高于世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)。[33]
(二)中國(guó)貧困線相對(duì)水平的縱向分析和省際分析
圖2 中高收入國(guó)家的貧困線狀況，2012年
數(shù)據(jù)來(lái)源：巴西的貧困線和收入數(shù)據(jù)，來(lái)自兩個(gè)國(guó)際性經(jīng)濟(jì)與社會(huì)研究咨詢公司的官方網(wǎng)站(http://www.oanda.com/lang/cns/currency/historical-rates/；http://www.tradingeconomics.com/brazil/minimum-wages)；南非的數(shù)據(jù)，來(lái)自世界銀行的一份背景資料報(bào)告(參見(jiàn)Measuring poverty in South Africa:Methodological report on the development of the poverty lines for statistical reporting.p.26,http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GNP.PCAP.PP.CD)。
通過(guò)分析貧困線占人均收入或消費(fèi)的比重，可以考察中國(guó)貧困線相對(duì)水平的歷史變化情況以及在不同地區(qū)的情況。從表3可以看出，中國(guó)的貧困線從2000年到2013年都維持在農(nóng)民人均純收入的20%左右。可是，在2000年到2007年之間，貧困線占農(nóng)村人均純收入的比例不斷下降，并在2007年達(dá)到最低值19.0%。2008年之后，由于政府多次調(diào)高貧困線，這一比例變化較大，其中2012年達(dá)到歷史最高值29.1%，但這一比例依然沒(méi)有超過(guò)國(guó)際文獻(xiàn)中所說(shuō)的30%的“極端貧困水平”。由于制定貧困線的政策意涵之一就是為了幫助改善貧困者的生活狀況，但貧困線過(guò)低，顯然無(wú)法達(dá)成這一效果。從數(shù)據(jù)分析可以看出，中國(guó)貧困線一直低于20%低收入戶的人均收入水平，除了2012年大幅度調(diào)整貧困線水平導(dǎo)致2012年和2013年貧困線占低收入戶收入的比例上升以外，在其余年份，中國(guó)貧困線不足低收入戶人均收入的80%。
從全國(guó)的情形來(lái)看，2013年貧困線占農(nóng)民人均純收入的比例平均為25.9%。其中有12個(gè)省份的貧困線占農(nóng)民人均年純收入的比例低于全國(guó)平均水平，其中上海市的這一比例僅為11.7%，水平最低。全國(guó)有21個(gè)省份的比例低于30%，只有貴州、甘肅兩省的這一比例超過(guò)40%。這說(shuō)明，國(guó)家貧困線的相對(duì)水平對(duì)相當(dāng)一部分省份來(lái)說(shuō)都偏低，只對(duì)個(gè)別省份來(lái)說(shuō)相對(duì)合理。當(dāng)然，值得注意的是，中國(guó)國(guó)家貧困線的功能主要是為扶貧視野確立一個(gè)標(biāo)尺，對(duì)于沒(méi)有國(guó)家級(jí)貧困縣的地區(qū)(例如上海市)，實(shí)際上是不適用的。要考察那些無(wú)貧困縣地區(qū)的城鄉(xiāng)貧困線，應(yīng)該分析其城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定情況。限于篇幅，本文對(duì)此暫不論及。
另外，我們還應(yīng)關(guān)注到，中國(guó)各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，全國(guó)統(tǒng)一的貧困線標(biāo)準(zhǔn)并不能適應(yīng)全國(guó)各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡情況。世界上有些國(guó)家并不實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的貧困線，例如美國(guó)。我國(guó)地域遼闊，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，東、中、西部差異明顯，是否應(yīng)該借鑒美國(guó)等在國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一的貧困線標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各地區(qū)根據(jù)自己的情況進(jìn)行調(diào)整這一做法，值得我國(guó)社會(huì)政策研究者和決策者關(guān)注和思考。
(三)中國(guó)國(guó)家貧困線的提高速度
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)通常會(huì)提高用來(lái)監(jiān)測(cè)全國(guó)貧困狀況的貧困線水平，這解釋了為什么發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)際貧困線水平高于發(fā)展中國(guó)家的事實(shí)。[34]考察貧困線的提高幅度，最佳的指標(biāo)是增長(zhǎng)指數(shù)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可獲得性，我們以1990年為基數(shù)，將其設(shè)定為1，然后分別計(jì)算中國(guó)國(guó)家貧困線、農(nóng)民人均純收入和人均GDP的增長(zhǎng)指數(shù)。
從圖3可以看出，2013年貧困線是1990年貧困線的7.7倍，而2013年農(nóng)民人均純收入和人均GDP分別是1990年的13.0倍和25.5倍。仔細(xì)考察三項(xiàng)指標(biāo)的增長(zhǎng)指數(shù)，可以得出如下結(jié)論：貧困線的提高幅度在1990年到2013年都慢于農(nóng)民人均純收入的增長(zhǎng)和人均GDP的增長(zhǎng)。在1990年到2013年間，貧困線增長(zhǎng)指數(shù)與農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)指數(shù)相等的情況出現(xiàn)在1991年和1993年，其他年份，貧困線增長(zhǎng)指數(shù)都低于農(nóng)民人均純收入與人均GDP增長(zhǎng)指數(shù)，而且差距越來(lái)越大，從2000年1.2和2.7的差距拉大到2011年的5.9和17.2，達(dá)到歷史最高值。之后，隨著2012年政府提高貧困線水平，差距有所減小，但2013年貧困線增長(zhǎng)指數(shù)與農(nóng)民人均純收入和人均GDP增長(zhǎng)指數(shù)的差距仍維持在5.3和17.8的高值。結(jié)合上文的分析可以看出，2012年政府提高貧困線水平，極大地增加了貧困線的提高幅度，但貧困線的提高幅度依然不大，依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民人均純收入和人均GDP的增加幅度。
總體來(lái)說(shuō)，在過(guò)去的20多年中，中國(guó)的綜合經(jīng)濟(jì)水平和人民生活水平大幅度提高，但貧困線的提高幅度卻長(zhǎng)年低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和人民生活改善幅度，這在很大程度上反映出，中國(guó)貧困線的提高進(jìn)程相對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平改善的進(jìn)程，存在一定的滯后性。
圖3 貧困線的增長(zhǎng)指數(shù)，與農(nóng)民收入和人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)指數(shù)相比，1990-2013年
數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編，《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011年，第12頁(yè)；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編，《2013中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013年，第267頁(yè)；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編，《2014中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014年，第50、163頁(yè)。
四、結(jié)論與政策意涵
本文從絕對(duì)水平、相對(duì)水平與提高速度三個(gè)方面對(duì)中國(guó)貧困線加以分析，可以做出以下三點(diǎn)判斷：
第一，從絕對(duì)水平來(lái)看，中國(guó)的貧困線固然在不斷提高，但是在2012年之前，中國(guó)貧困線水平一直維持在世界銀行1天1美元(1天1.25美元)標(biāo)準(zhǔn)的70%左右。2012年之后，中國(guó)貧困線水平開(kāi)始高于世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，但這并不值得我們?yōu)橹畱c幸，因?yàn)槭澜玢y行的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)極端貧困國(guó)家而制定的。與其他國(guó)家相比，中國(guó)與高收入國(guó)家的差距很大，在中高等收入國(guó)家中水平也較低。
第二，從相對(duì)水平來(lái)看，中國(guó)的貧困線占農(nóng)民人均年純收入的比例從2000年至2011年一直維持在較低水平，2012年大幅度提高貧困線改善了這種情況，但是比例依然沒(méi)有超過(guò)30%的“極端貧困標(biāo)準(zhǔn)”。中國(guó)貧困線的相對(duì)水平不僅遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國(guó)家和中等收入國(guó)家的水平，甚至比低于中國(guó)人民收入情況的國(guó)家的水平還低。
第三，從提高速度來(lái)看，貧困線的提高幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和人民生活改善幅度，反映出我國(guó)貧困線的提高進(jìn)程相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平改善的進(jìn)程，存在一定的滯后性。
綜合來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)行的貧困線無(wú)論是從絕對(duì)水平還是從相對(duì)水平來(lái)看，都存在著水平過(guò)低的問(wèn)題，并且缺乏與我國(guó)經(jīng)濟(jì)和人民生活水平發(fā)展相適應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。
2009年，世界銀行在對(duì)中國(guó)貧困狀況的評(píng)估報(bào)告中認(rèn)為，中國(guó)的貧困線水平無(wú)論是與其他國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)、與中國(guó)日益提高的生活水平相比，還是與對(duì)滿足基本需要的生活成本的評(píng)估結(jié)果相比較，中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)都相對(duì)較低。世界銀行建議中國(guó)考慮采用一條較高的貧困線[35]。另外，中國(guó)第一本人權(quán)藍(lán)皮書(shū)《中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告NO.1(2011)》也認(rèn)為，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)貧困線應(yīng)該不斷提高，中國(guó)的貧困線雖然也在不斷提高，但沒(méi)有跟上中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐。因此，該藍(lán)皮書(shū)建議，中國(guó)政府應(yīng)該提高貧困線，擴(kuò)大扶貧對(duì)象的規(guī)模。[36]
誠(chéng)然，中國(guó)政府在調(diào)整貧困線的政策上不斷進(jìn)步，但針對(duì)目前中國(guó)貧困線水平較低的現(xiàn)狀，中國(guó)仍需不斷提高貧困線的水平并完善貧困線的調(diào)整機(jī)制，使貧困線的調(diào)整與世界接軌、與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人民生活的改善相適應(yīng)。這理應(yīng)成為中國(guó)扶貧事業(yè)改革與發(fā)展的必要舉措。
作者介紹：王曉琦，北京大學(xué)國(guó)家治理創(chuàng)新中心研究助理，北京 100871；顧昕，北京大學(xué)國(guó)家治理創(chuàng)新中心高級(jí)研究員，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京 100871
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》 2015年第5期
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