——解讀農(nóng)業(yè)領域首個PPP指導文件
當前，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的階段，繼續(xù)通過大規(guī)模依靠政府投資來反哺農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村是不現(xiàn)實的，應當吸引更多的資金投入農(nóng)業(yè)建設。應用政府和社會資本合作（PPP）模式無疑是國家支持現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段之一。
近日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關于推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），就推進農(nóng)業(yè)領域PPP進行了部署。這一我國農(nóng)業(yè)領域首個PPP指導文件的出臺，旨在提升農(nóng)業(yè)投資整體效率與效益，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐。
PPP是推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段
中央一號文件連續(xù)14年聚焦“三農(nóng)”，農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟中的重要性不言而喻。隨著國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設的深化和中央對農(nóng)業(yè)扶持力度的加大，農(nóng)業(yè)成為投資的熱點領域，多渠道助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,聚合各方力量發(fā)力“三農(nóng)”已成共識。
“PPP在農(nóng)業(yè)的廣闊天地里大有作為，在農(nóng)業(yè)領域推廣和應用PPP模式好處多多?！焙邶埥∞r(nóng)業(yè)信貸擔保有限責任公司董事長譚志強認為，首先，有利于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)業(yè)項目通過引進社會資本，可實現(xiàn)引資、引智、引技有機結合，提高農(nóng)業(yè)良種化、機械化、科技化、信息化、標準化水平。其次，有利于促進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革。農(nóng)業(yè)領域PPP項目將有效提高優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給，提高公共服務供給效率和管理水平，促進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認證與國際接軌，加快農(nóng)產(chǎn)品走出去步伐。最后，有利于促進農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展。政府通過對農(nóng)業(yè)PPP項目補助、補貼、貼息以及適當股權投入等方式，鼓勵和引導銀行、保險、擔保、期貨、證券等金融資源下沉農(nóng)村，創(chuàng)新金融服務和支持方式，促進農(nóng)村金融融合發(fā)展。
財政部中國財政科學研究院研究員王澤彩認為：“農(nóng)業(yè)領域具有特殊性，它不僅僅是一個普通行業(yè)，因為糧食安全關乎國家安全，是人民生存和發(fā)展的根本。農(nóng)產(chǎn)品具有準公共物品特性，因此合理用好PPP模式，充分發(fā)揮政府與社會資本的合作效應，將會起到利國利民的作用。”
“農(nóng)業(yè)具有很強的公益性、基礎性等特點，適宜采取PPP模式。”中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃所研究員尹昌斌也對記者表達了同樣的觀點。
農(nóng)業(yè)PPP正逢時
總投資約2.2億元、正在實施的江西省智慧農(nóng)業(yè)建設項目，是江西省通過PPP模式實施的一個農(nóng)業(yè)大項目。項目建設之初曾權衡，如果單獨由地方財政短期內(nèi)投入如此巨大資金，不僅困難而且建設的推進力度將會緩慢而艱難。最終該省采用了PPP模式，大大提升了項目建設進度。
作為全國較早實施的農(nóng)業(yè)類PPP示范項目，江西省智慧農(nóng)業(yè)建設項目對該省甚至對更多地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都具有示范引領作用，有利于提高江西省農(nóng)業(yè)信息化的供給效率和服務質(zhì)量，也使有限的財政投入發(fā)揮了較好的杠桿效應，提高財政資金的使用效率。
那么，關于農(nóng)業(yè)PPP的發(fā)展方向以及投資前景該怎樣理解和認識？直接參與江西智慧農(nóng)業(yè)項目的國信招標集團PPP研究中心的副主任童再軍認為：“我國當前正處于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)城市支持農(nóng)村發(fā)展的關鍵時期，積極運用PPP模式引導社會資本投入到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，是現(xiàn)階段反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村發(fā)展的重要手段之一?！?/p>
農(nóng)業(yè)PPP投資是我國經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、農(nóng)村生產(chǎn)要素關系變化的必然結果。在國家PPP新政的支持下，農(nóng)業(yè)PPP投資將迎來新的機遇。對此，童再軍表示，從農(nóng)業(yè)項目本身特點看，投資回收期長、投資額大等具備PPP項目的特征；從農(nóng)業(yè)行業(yè)需求來看，迫切需要PPP來增加投資；從轉(zhuǎn)變政府投資方式來看，迫切需要PPP來創(chuàng)新發(fā)展。
他預計，未來PPP發(fā)展方向主要有幾個方面：一是農(nóng)業(yè)園區(qū)類項目。這類項目需要動用政府力量來征地，需要財政資金的前期投入，一旦建成以后，需要有專門的單位來持續(xù)經(jīng)營，在一個農(nóng)業(yè)園區(qū)或試驗區(qū)范圍內(nèi)，完全可以采取PPP模式。二是大型農(nóng)村批發(fā)市場。通過政府征地和財政資金前期投入一部分建成后，可由政府特許專門的單位來持續(xù)經(jīng)營，完全可以采取PPP模式。三是農(nóng)村沼氣工程。其前期投入和宣傳動員工作需要政府相關部門推進，而沼氣池的維護、相關設備的維修保養(yǎng)等都需要有專門特許經(jīng)營單位來完成，可以采用PPP模式。此外，漁港漁船碼頭、基層動物防疫體系、養(yǎng)殖小區(qū)、良種繁育工程、設施農(nóng)業(yè)建設等都可以實施PPP模式。
《指導意見》已經(jīng)明確規(guī)定，要強化政府投資的撬動和引導作用，對同類農(nóng)業(yè)項目，在同等條件下中央投資按照有關管理辦法和程序要求，積極支持引入社會資本的PPP項目。
農(nóng)業(yè)PPP仍需進一步完善和推進
毋庸置疑，目前農(nóng)業(yè)PPP尚屬新生事物，需要進一步規(guī)范和完善。
從當前情況看，我國農(nóng)業(yè)領域應用PPP正處在探索階段，投資的規(guī)模和范圍都十分有限。王澤彩認為，財政方面應轉(zhuǎn)變政府對農(nóng)業(yè)投入方式，積極探索通過投資補助、資本金注入等方式支持農(nóng)業(yè)領域應用PPP項目，強化政府投資的撬動和引導作用?！耙环矫?，通過財政資金支持，可以促進具有可行性的PPP項目落地；另一方面，加大對農(nóng)業(yè)項目的補貼，使農(nóng)業(yè)PPP項目具有可觀的回報，又將增強PPP項目的吸引力。”
近年來，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的多項“利好”，引得社會資本不僅關注而且加速“進軍”農(nóng)業(yè)領域，投資規(guī)模逐年增長。有專家表示，應針對農(nóng)業(yè)領域制定相關的PPP項目實施方案，還應對農(nóng)業(yè)PPP投資的政策需求、鼓勵投資的領域、工作安排等作出具體說明，讓社會資本了解投資農(nóng)業(yè)的具體流程。同時，明確社會資本的利益保障機制、投資回報實現(xiàn)途徑，以資本收益為吸引力，調(diào)動社會資本投資農(nóng)業(yè)項目的熱情。此外，需要對參與PPP項目的社會資本方進行嚴格的審查，設立高門檻，將真正有實力的社會資本方吸收進來，才能做好農(nóng)業(yè)PPP項目的建設及運營。
推進農(nóng)業(yè)PPP也要遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。專家建議，可以首先選擇一些條件成熟、基礎較好且有過探索實踐的地區(qū)，作為社會資本投資農(nóng)業(yè)試驗區(qū)（示范區(qū)），探索總結經(jīng)驗后再推廣，有序推進。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員龍文軍建議，由于農(nóng)業(yè)項目周期長、投資回收慢，引進中長期資本需要有充分保障以滿足PPP項目的資金回收和償付需求。為更好地調(diào)動銀行貸款的積極性，建議加快設立PPP農(nóng)業(yè)項目擔?；?，對因地方政府失信行為而給銀行造成不良貸款帶來的投資損失，可由基金給予相應的補償。
王澤彩建議，積極考慮利用國際組織資金開展農(nóng)業(yè)PPP項目試點，并請國際組織提供必要的技術指導，開展項目設計和評估論證專題培訓，幫助編制項目實施方案的示范性文本，為我國農(nóng)業(yè)領域推廣運用PPP模式積累經(jīng)驗。
農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司有關負責人分析，成功的PPP項目應具備三個特征：一是準公益性。農(nóng)業(yè)領域一些項目的成本和效益有外部性，其社會效益高于直接經(jīng)濟效益。需要政府部門與社會資本以特許權協(xié)議為基礎實行全程合作。二是有持續(xù)的收入。農(nóng)業(yè)項目一般有比較穩(wěn)定的效益，但不會有暴利，收益需要通過10年、20年甚至更長時間獲得。三是資金投入量大，需要政府投入一部分，社會資本融資一部分，共同注資開展經(jīng)營。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國財經(jīng)報2017-02-14
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