產(chǎn)權(quán)清晰是土地管理和登記的基本條件，產(chǎn)權(quán)立法的完善應(yīng)該成為《土地管理法》修改的關(guān)鍵內(nèi)容。在《土地管理法》修改中，宅基地使用權(quán)是目前的難點(diǎn)。現(xiàn)有立法在宅基地使用權(quán)的理解上，未能區(qū)分成員權(quán)和使用權(quán)。這種規(guī)制模式在一定程度上導(dǎo)致以成員權(quán)的身份性為理由，禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑹o(wú)法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化資源配置。
成員權(quán)與宅基地使用權(quán)不宜混同
村民對(duì)宅基地的權(quán)利包括成員權(quán)和宅基地使用權(quán)。成員權(quán)主要包括兩項(xiàng)權(quán)利：一是集體成員有權(quán)請(qǐng)求集體無(wú)償分配一定面積的宅基地，但是，這并不保證在事實(shí)上其真的一定能夠分到宅基地。二是對(duì)集體所分配的宅基地，可以無(wú)償使用，而不需要向集體繳納使用費(fèi)。成員權(quán)是一種身份特權(quán)。而宅基地使用權(quán)，是指成員對(duì)其依法獲得的宅基地享有的占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利，是一種物權(quán)。成員權(quán)和物權(quán)不同，成員權(quán)要求主體必須具備集體成員的身份。而物權(quán)則往往和身份相脫鉤。根據(jù)成員權(quán)，成員有權(quán)獲得宅基地并無(wú)償使用，但只有在事實(shí)上獲得宅基地之后，才存在對(duì)宅基地的物權(quán)，或者說(shuō)對(duì)宅基地的支配權(quán)。成員權(quán)是無(wú)法轉(zhuǎn)讓的，服務(wù)于特定成員的利益，而物權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)，原則上可以轉(zhuǎn)讓。
將成員權(quán)混同為物權(quán)，將對(duì)宅基地的物權(quán)和集體成員的身份、無(wú)償利用的面積標(biāo)準(zhǔn)等綁定在一起。身份會(huì)不斷地發(fā)生變化，而物權(quán)卻要求穩(wěn)定，二者之間存在不可調(diào)和的內(nèi)在沖突，二者的混同給宅基地的管理和利用帶來(lái)嚴(yán)重不利后果。
第一，給宅基地的登記確權(quán)帶來(lái)極大困難。首先是農(nóng)戶(hù)宅基地面積超標(biāo)部分難以登記。如果不按照超占的實(shí)際面積登記，就無(wú)法反映農(nóng)民住宅及占地的現(xiàn)狀；如果按照現(xiàn)狀登記，又等于承認(rèn)了超面積占地。實(shí)踐中對(duì)此類(lèi)登記發(fā)證，采取了實(shí)線(xiàn)標(biāo)明合法面積，虛線(xiàn)標(biāo)明實(shí)際占地面積的做法，這會(huì)造成對(duì)宅基地四至邊界的誤導(dǎo)。其次是由于宅基地使用權(quán)被綁定了身份性，禁止轉(zhuǎn)讓。但實(shí)踐中轉(zhuǎn)讓卻又非常普遍，對(duì)于這些非法轉(zhuǎn)讓的宅基地，也無(wú)法登記確權(quán)。
第二，不利于宅基地資源的盤(pán)活。宅基地是無(wú)償取得的，又只有集體成員才可以取得，因此從保障其他成員的用地角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)該在使用人喪失集體成員身份或者死亡后由集體收回，分配給其他需要宅基地的集體成員。但由于房屋的存在，房屋所有權(quán)人盡管喪失了享有宅基地的資格，其仍然繼續(xù)使用宅基地。而通過(guò)對(duì)房屋本身的不斷加固或者維修，房屋就可以長(zhǎng)期存續(xù)下去。過(guò)去即使宅基地不確權(quán)，集體也很難收回宅基地。宅基地的登記確權(quán)，將使收回變得更加困難。這樣，大量宅基地一方面因?yàn)槭聦?shí)上的占有而無(wú)法收回，另一方面因?yàn)樯矸莸南拗茻o(wú)法轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢⑾萑氩煌瞬毁u(mài)的閑置僵局。2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置的比例高達(dá)10%—20%，部分地區(qū)閑置率甚至高達(dá)30%。
第三，對(duì)于新增人口不公平。由于村莊中能夠作為宅基地的建設(shè)用地是有限的，新增的無(wú)地人口雖然享有成員權(quán)，但是實(shí)際上卻已無(wú)地可分，此時(shí)，從公平的角度來(lái)說(shuō)，集體應(yīng)該對(duì)無(wú)地成員給予貨幣補(bǔ)償，但由于集體缺乏資金來(lái)源，貨幣補(bǔ)償無(wú)法實(shí)現(xiàn)，無(wú)宅基地村民的成員權(quán)成為一句空話(huà)，這對(duì)于該成員是不公平的。
宅基地成員權(quán)與物權(quán)分離的制度價(jià)值
根據(jù)這一分離，宅基地成員權(quán)只是村民要求集體分配并無(wú)償使用一定面積集體建設(shè)用地建造自己住宅的優(yōu)惠資格，相對(duì)于集體外主體，該權(quán)利本質(zhì)上是作為集體成員的一種身份特權(quán)。這一特權(quán)并不影響對(duì)宅基地的物權(quán)性權(quán)利，而只是影響能否要求集體分配宅基地并在規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)無(wú)償使用。即使不符合上述身份，宅基地的占有人仍然可以獲得對(duì)宅基地的物權(quán)，但是卻不能享有無(wú)償使用的特權(quán)，換句話(huà)說(shuō)，其應(yīng)該向集體支付有償使用費(fèi)。這一分離，不僅可以解除宅基地使用權(quán)的身份性羈絆，有助于建立宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng)，還具有以下幾個(gè)方面的重要意義。
第一，有利于完成對(duì)歷史遺留問(wèn)題宅基地的確權(quán)。實(shí)行成員權(quán)和物權(quán)分離后，宅基地的法定面積限制只是無(wú)償使用的面積，而非享有物權(quán)支配的土地面積。在占有的宅基地超過(guò)法定無(wú)償使用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)于超占部分，占有人應(yīng)按年向集體繳納土地使用費(fèi)。對(duì)于已經(jīng)隨房屋等轉(zhuǎn)讓?zhuān)碌恼厥褂萌瞬痪邆浼w成員資格的，宅基地使用人也應(yīng)依法繳納土地使用費(fèi)。相應(yīng)地，對(duì)上述非成員占地和成員的超面積占地，也應(yīng)確認(rèn)其土地使用權(quán)。
第二，有利于促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。取消“三提五統(tǒng)”以后，除極少數(shù)靠近大城市，依賴(lài)工商業(yè)發(fā)展起來(lái)的外，集體喪失了資金的來(lái)源，鄉(xiāng)村基層組織依靠極為有限的上級(jí)撥款勉強(qiáng)運(yùn)轉(zhuǎn)。如果將宅基地的成員權(quán)和物權(quán)分離，對(duì)確認(rèn)物權(quán)但使用人不享有成員權(quán)的情形，使用權(quán)人應(yīng)依法繳納土地使用費(fèi)，這就為集體開(kāi)創(chuàng)了一條穩(wěn)定的資金籌集渠道，有利于集體經(jīng)濟(jì)的壯大和村民自治，更有利于鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。
第三，有利于盤(pán)活土地而不需要增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。原有超面積以及非集體成員占有宅基地的，在有償使用費(fèi)的壓力下，會(huì)主動(dòng)地退出多占的宅基地，從而大大減少土地的占用。實(shí)踐中，開(kāi)展宅基地有償使用試點(diǎn)的一些地方，例如江西余江縣，通過(guò)對(duì)超面積占地征收土地使用費(fèi)，極大地減少了土地閑置和非法占有。據(jù)余江方面的經(jīng)驗(yàn)，其村集體根據(jù)一戶(hù)一宅的平均面積確定了起征標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)面積的，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行階梯式收費(fèi)。對(duì)于非集體成員使用宅基地的，也區(qū)分繼承和其他方式，規(guī)定了不同的數(shù)額。截至2016年10月，試點(diǎn)村共收取有償使用費(fèi)2611戶(hù)，金額426萬(wàn)元。而且，試點(diǎn)村還退出宅基地6680宗，面積74.10萬(wàn)平方米，極大地節(jié)省了土地資源，降低了浪費(fèi)和閑置。
第四， 有利于培養(yǎng)村民的公共精神。集體對(duì)超面積或者非集體成員所占用的宅基地征收土地使用費(fèi)，并將之用于村集體的公益事業(yè)，那些繳納使用費(fèi)的村民必然關(guān)心資金的使用，這將極大地促進(jìn)村民自治，增強(qiáng)村民的公共意識(shí)。
第五，有利于化解有地者和無(wú)地者的矛盾。對(duì)于那些無(wú)法分得宅基地的新增人口，集體可以利用征收的宅基地有償使用費(fèi)，向其支付部分“無(wú)地”補(bǔ)償，從而用貨幣分配的方式代替實(shí)物分配，化解有地者和無(wú)地者之間的矛盾。
第六，有利于實(shí)現(xiàn)宅基地和其他建設(shè)用地權(quán)利的并軌。我國(guó)將農(nóng)村建設(shè)用地分為宅基地和其他建設(shè)用地，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地等，是一種靜態(tài)管理模式，實(shí)踐中農(nóng)民的宅基地及其房屋用作商業(yè)開(kāi)發(fā)或者企業(yè)使用，例如農(nóng)家樂(lè)或者家庭企業(yè)等，是普遍存在的現(xiàn)象。機(jī)械地區(qū)分宅基地和其他建設(shè)用地，是不現(xiàn)實(shí)的，也是不必要的。一旦區(qū)分了成員權(quán)和物權(quán)，作為物權(quán)的宅基地權(quán)利和其他的建設(shè)用地權(quán)利本質(zhì)上是一樣的，在辦理宅基地的確權(quán)登記時(shí)，應(yīng)按照集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證。
基于上述理由，關(guān)于宅基地制度，建議《土地管理法》做如下修改：
集體成員有權(quán)要求集體按照規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)分配宅基地，并無(wú)償使用。縣級(jí)人民政府對(duì)集體成員依法取得的宅基地，應(yīng)確定其建設(shè)用地使用權(quán)。
宅基地的使用權(quán)人喪失或者不具備集體成員身份的，應(yīng)依法向集體繳納土地使用費(fèi)。宅基地的使用權(quán)人占有的宅基地面積超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，對(duì)超面積部分亦應(yīng)向集體繳納土地使用費(fèi)。
宅基地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓不得改變?cè)型恋氐睦脳l件和規(guī)劃用途。
作者單位：上海大學(xué)法學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)
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