——訪全國人大憲法和法律委員會委員孫憲忠
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法漸行漸近。
2022年全國人大常委會工作報告透露，根據(jù)年度立法工作計劃，今年將預安排審議40件法律案，其中包括制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生于20世紀50年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動，是為實行社會主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主義經(jīng)濟組織。
為適應改革開放以來我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生巨大變化的現(xiàn)實需要，民法典第九十六條、第九十九條等將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)定為特別法人。
但目前，我國既沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的專門立法，也沒有集體成員權(quán)利的相關(guān)法律規(guī)定。實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織該怎么組建、怎么運作？成員如何發(fā)揮作用？組織內(nèi)部建立哪些治理結(jié)構(gòu)？諸多問題都存在法律空白。
“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法具有基本立法的意義，關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益。尤其是現(xiàn)在我國正在大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更是離不開農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮具體組織、領(lǐng)導和推動的作用。”全國人大憲法和法律委員會委員、中國社會科學院學部委員孫憲忠近日接受《法治日報》記者采訪時指出，制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法十分必要且刻不容緩。
農(nóng)村集體成員資格須立法明確
“目前，我國約一半居民人口是農(nóng)村居民，他們生活在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之中，享有權(quán)利，承擔義務。”孫憲忠指出，長期以來，實踐中侵害集體成員權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，主要體現(xiàn)為對“外嫁女”“入贅男”“在校大學生”“服役人員”“服刑人員”等特殊群體的利益侵害。
他舉例說，由于集體成員資格已經(jīng)相對固化，在一些地區(qū)，“外嫁女”“入贅男”等均被排除在集體成員范圍之外，由此也導致出現(xiàn)了一個極端現(xiàn)象，部分“外嫁女”“入贅男”的集體成員資格被原組織剝奪但新組織又對其不予接納，出現(xiàn)了“兩頭空”的現(xiàn)象，導致其權(quán)益遭受嚴重損害。又如，對于“在校大學生”特殊人群，有些地方規(guī)定其戶籍遷出以后就不享有集體成員資格，有些地方規(guī)定其在城市謀得穩(wěn)定工作后就喪失集體成員資格。“這些特殊群體的集體成員權(quán)保護問題值得仔細研究。”孫憲忠說。
另一個不容忽視的現(xiàn)實難題是，立法缺失導致確認農(nóng)村集體成員資格訴訟無法可依。近些年來，我國民事訴訟中出現(xiàn)了一種特殊的類型，即“確認村民資格”之訴。“這種訴訟普遍發(fā)生在城郊，其實是‘確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格’之訴，其特征就是農(nóng)村居民主張的并不是在農(nóng)村居住的戶口問題，而是集體成員資格所體現(xiàn)的財產(chǎn)分配權(quán)。但由于我國還沒有這方面的專門法律，目前人民法院對這些訴訟尚無法作出清晰明確的裁判。”孫憲忠說。
地方立法效力層次低差異較大
作為一項綜合性權(quán)利，集體成員權(quán)兼具身份屬性與財產(chǎn)屬性，包括取得成員資格、獲得承包地和宅基地、請求分配集體收益、參與集體財產(chǎn)的管理與監(jiān)督以及內(nèi)部的表決權(quán)等權(quán)利。
據(jù)了解，目前對于集體經(jīng)濟組織以及成員權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要散見于民法典、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等法律之中，并沒有一部系統(tǒng)的法律作出完整的規(guī)定。“民法典第二百六十一條雖然對集體成員權(quán)進行了確認，規(guī)定農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)屬于本集體成員集體所有，但對于集體成員權(quán)的具體內(nèi)容卻并沒有給出明確答案，因此很難解決集體成員權(quán)的諸多現(xiàn)實問題。”孫憲忠說。
值得關(guān)注的是，不少地方已經(jīng)出臺了一些有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。
比如，2013年廣東省修訂了《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》，2020年浙江省修訂了《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》，黑龍江省和四川省分別制定了《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》和《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》。
此外，重慶、山東、新疆等地將集體成員權(quán)間接規(guī)定在農(nóng)村土地承包法實施辦法中。
“但是地方上的這些規(guī)定在完整度、詳細度、集體成員資格認定標準等問題上并不一致，有關(guān)集體成員權(quán)的規(guī)定差異較大。”孫憲忠說。
在孫憲忠看來，地方立法還存在諸多問題。首先是效力層次低，規(guī)定標準混亂。以集體成員資格認定為例，有的以戶籍作為主要認定標準，有的以基本生存保障作為基本標準，還有的以戶籍作為形式標準、以與集體的權(quán)利義務關(guān)系和生產(chǎn)生活關(guān)系為實質(zhì)標準。而伴隨人員流動的加快，有些跨省的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定就更為復雜，極易發(fā)生因認定不公平，增加社會管理風險的可能。
立法滯后的同時，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，實踐中已經(jīng)有越來越多的地區(qū)對集體成員權(quán)進行了股份化改造并予以固化。
據(jù)介紹，從2015年開始，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在各省級人民政府推薦的基礎(chǔ)上，先后開展了四批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點。重點圍繞全面強化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、全面確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份、加快推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、完善農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能、發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能作用、拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑等幾個方面展開。通過試點，全國許多地區(qū)都完成了集體成員資格認定、集體資產(chǎn)股份化改造，重振了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，集體成員資格進一步固化，集體成員權(quán)進一步明晰。
“農(nóng)村經(jīng)濟體制改革往往都是通過農(nóng)民自發(fā)行為進而帶動國家立法。目前這些已有的集體成員權(quán)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的成功實踐案例，為國家立法提供了寶貴的經(jīng)驗。”孫憲忠說。
以集體成員權(quán)為基礎(chǔ)推進立法
“應充分認識農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人的立法意義。”孫憲忠指出，地方實踐已經(jīng)為立法提供了許多成熟、合理、可供參考的經(jīng)驗，同時許多難以解決的爭議問題都亟待立法進行釋明。因此，應當在當前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，盡快實事求是地推進立法。其中，農(nóng)民成員權(quán)是必須依法明確承認和保護的重要權(quán)利。
“農(nóng)民的成員權(quán)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律構(gòu)造中已經(jīng)處于基礎(chǔ)性地位，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的核心議題。因此，應以集體成員權(quán)為基礎(chǔ)來推動立法，從幾個方面實現(xiàn)制度突破。”孫憲忠說。
首先，在成員資格確定方面，應建立明確的具有可操作性的規(guī)則。根據(jù)中央文件的精神，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應當按照“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的原則進行。孫憲忠認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的確認，也應該遵照該原則進行。
其次，應該遵守民法原始取得和加入取得原理，認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格。“我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海松江、廣東南海等地區(qū)因地制宜地通過集體成員資格認定對成員構(gòu)成精準摸底，形成了界限分明的現(xiàn)代組織體，這既有利于保護初始成員的集體成員權(quán)，又有利于防止集體成員的數(shù)量過分擴大化。這些好經(jīng)驗，都具有可復制可推廣的價值。”孫憲忠說。
再次，集體資產(chǎn)股份化改造應以“戶”而不以“成員個體”為單位。“調(diào)查顯示，以農(nóng)戶作為基本的確權(quán)單位更符合我國的國情，也符合馬克思主義學說所講的生產(chǎn)關(guān)系要以生產(chǎn)力的發(fā)展為前提的思想。我國農(nóng)村以農(nóng)戶作為基本的財產(chǎn)權(quán)利有良好的社會基礎(chǔ)。”據(jù)孫憲忠介紹，在我國農(nóng)村曾經(jīng)推行以成員個體作為基本單位的政策，結(jié)果并不成功。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制吸取了歷史的教訓，采取分包到戶的方式，現(xiàn)在推行的農(nóng)地“三權(quán)分置”也延續(xù)了這一傳統(tǒng)。
最后，立法應明確區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會，嚴格界定集體成員與農(nóng)村村民。
此外，孫憲忠認為，立法中應當對于特殊群體集體成員權(quán)的保護予以重視，要重點考慮基本生存保障因素，防止出現(xiàn)“兩頭空”的現(xiàn)象。
“總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法需在集體成員權(quán)的基礎(chǔ)上進行，充分考慮農(nóng)民的意愿，在法思想、法感情、法技術(shù)上共同發(fā)力，只有這樣，才能制定出一部人民滿意、社會認可的高質(zhì)量的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法。”孫憲忠說。(記者 朱寧寧)
（作者系中國社會科學院學部委員，全國人大憲法和法律委員會委員，中國法學會民法學研究會常務副會長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法治日報》 2022年3月29日 第5版）
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