【摘要】在精準(zhǔn)扶貧實踐中，駐村幫扶架起了行政事業(yè)單位與貧困人口之間的橋梁，成為扶貧資源與貧困人口對接的直接紐帶，有力地促進了脫貧攻堅工作。但是，基于扶貧任務(wù)的艱巨性和貧困地區(qū)的復(fù)雜性，駐村幫扶仍然存在一些問題，需要我們正確認識，努力完善。
【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；駐村幫扶；脫貧攻堅
為全面實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，自2014年以來，各級黨委政府大力推行了以“駐村”為主要形式的扶貧開發(fā)幫扶措施，助推精準(zhǔn)扶貧盡快落到實處。經(jīng)過近兩年的實施，駐村幫扶已經(jīng)成為精準(zhǔn)扶貧的重要組織形式，以及國家扶貧政策、項目、資金、資源與貧困對象直接對接的紐帶。本文通過對國家扶貧開發(fā)重點地區(qū)湖南省湘西州、懷化市、邵陽市和婁底市的駐村幫扶實踐情況進行調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)駐村幫扶工作取得巨大成績的同時，也存在諸多現(xiàn)實困境，需要我們不斷創(chuàng)新思路，完善機制，構(gòu)建科學(xué)有效的駐村幫扶機制，完成脫貧攻堅的既定任務(wù)。
駐村幫扶是扶貧開發(fā)的重要組織形式
1.貧困村是我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要對象
“村”是我國最基層的群眾自治性組織。“村”也是我國扶貧開發(fā)的重要對象。改革開放以來，面對我國農(nóng)村嚴重的貧困問題，黨和政府始終將反貧困放到經(jīng)濟社會發(fā)展的首位，先后經(jīng)歷了大規(guī)模緩解貧困階段、區(qū)域反貧困階段、八七脫貧攻堅階段、整村反貧困階段和集中連片地區(qū)反貧困階段五個發(fā)展時期。縱觀我國的反貧困戰(zhàn)略，“貧困村”基本上是扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要對象，特別是“八七”脫貧攻堅以來，“貧困村”的脫貧致富被列入扶貧開發(fā)的政策范疇。進入新世紀(jì)以來，更將扶貧開發(fā)的著力點放到了“貧困村”。在整村反貧困階段，全國明確了148051個貧困村（涉及592個貧困縣）；在集中連片反貧困和精準(zhǔn)扶貧階段，明確了12.8萬個貧困村（涉及592個貧困縣和集中連片區(qū)240個非貧困縣，共832個縣）。“貧困村”一直都是貧困人口與黨和國家扶貧政策相聯(lián)系的直接載體。
2.駐村幫扶是我國扶貧開發(fā)政策的重要內(nèi)容
1994年實施“八七”脫貧攻堅以前，我國扶貧開發(fā)多以縣為單位，在農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的基礎(chǔ)上，國家出臺了一系列農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，促進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，帶動農(nóng)村貧困人口脫貧致富。如實施了“以工代賑”等扶貧開發(fā)專項政策，在實施過程中基本上都落實到村級組織層面。自“八七”脫貧攻堅以來，開展駐村幫扶政策日趨明朗，要求越來越具體，并且逐步成為重要組織形式。
3.駐村幫扶是我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要實踐
自2013年11月3日習(xí)近平總書記考察湘西提出“精準(zhǔn)扶貧”以來，全國各地都在認真落實精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略舉措。截至目前，全國12.8萬個貧困村基本落實了“駐村幫扶”。以湖南省為例，2015年，全省8000個貧困村都實施了駐村幫扶工程。
駐村幫扶存在的問題
1.制度建設(shè)稍顯不足
目前，全國各地都實施了駐村幫扶工程，出臺了駐村幫扶規(guī)制，有力地促進了新一輪駐村扶貧幫扶工作。但是，從駐村扶貧的運行來看，制度建設(shè)仍然存在進一步完善的空間。
（1）省級層面的制度建設(shè)還不健全。因為各地情況不一，湖南省還沒有形成統(tǒng)一的扶貧規(guī)劃制定、扶貧資金整合、扶貧項目統(tǒng)籌、扶貧工作隊伍組建、扶貧工作隊伍管理和扶貧績效考核的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和政策，導(dǎo)致各地在實際工作中只能結(jié)合實際相機選擇，特別是涉及省直部門的資金與項目，很難確保準(zhǔn)時到位，影響了工作進程。
（2）地市層面的制度建設(shè)不健全。各地市都出臺了相應(yīng)的方案，用以實現(xiàn)資金統(tǒng)籌、項目統(tǒng)籌、管理統(tǒng)籌和考核統(tǒng)籌，但是統(tǒng)籌推進細則缺乏，導(dǎo)致諸多工作進展不順。特別是因為年度考核的需要，各駐村扶貧工作組仍然按照傳統(tǒng)的思路去推進工作。如雖然各縣為各貧困村統(tǒng)籌了相應(yīng)數(shù)額的幫扶資金，但受貧困村基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)缺乏等因素的影響，很多資金根本無法使用。
（3）基層層面的制度建設(shè)不健全。就目前而言，各縣基本沿用省州的方案與舉措，結(jié)合本縣市特點的制度建設(shè)尚未形成，特別是縣直機關(guān)參與駐村扶貧的工作規(guī)范機制還有待進一步完善。
2.基礎(chǔ)工作稍顯不穩(wěn)
駐村幫扶面臨著一系列基礎(chǔ)性問題，阻礙了幫扶工作推進。
（1）貧困對象的精準(zhǔn)識別“失準(zhǔn)”。2014年，貧困人口建檔立卡工作基本完結(jié)，但各地因為急于在規(guī)定時間內(nèi)完成識別任務(wù)，貧困人口模糊處理現(xiàn)象較為普遍。如“集體戶”、“背名戶”和“輪流戶”等不同程度存在，也存在“特困對象精準(zhǔn)、貧困對象模糊”的現(xiàn)象。在農(nóng)村社會習(xí)俗的影響下，貧困戶雖然經(jīng)過了“民主評議”，但“貧困戶不貧困、富裕戶貧困”多有發(fā)生。這直接導(dǎo)致幫扶資金無法分配，“扶貧上訪”在一些地方出現(xiàn)。
（2）駐村工作組派遣“過急”。基于迅速落實精準(zhǔn)扶貧工作，省、市（州）、縣（市）各級各地都組建了駐村工作組，實施包村扶貧。但是省、州、縣各層級之間存在資源與權(quán)力的差距，各部門之間存在實力的差距。特別是一些縣直部門幫扶單位人數(shù)少、實力弱，根本無力幫扶，被戲稱為“貧困單位幫助貧困戶”。
（3）村級基層組織建設(shè)“乏力”。有的村級黨組織建設(shè)不完善，家族式管理較為突出，黨員發(fā)展等基層組織工作乏力，黨員活動開展少之又少，甚至還有貧困村多年沒有召開黨員會的情況出現(xiàn)。
3.統(tǒng)籌機制稍顯不順
各地都逐步實施了扶貧資金、項目、管理和考核統(tǒng)籌推進的運行機制，統(tǒng)籌整合部門項目與資金，建立駐村工作組管理考核機制，為深入推進精準(zhǔn)扶貧奠定了良好基礎(chǔ)，但也存在一定的困難。
（1）統(tǒng)籌規(guī)劃方面，貧困村也先后制定了三年或者五年甚至長期的發(fā)展規(guī)劃，描繪了發(fā)展藍圖，但因為規(guī)劃工作的復(fù)雜性，貧困村發(fā)展規(guī)劃還不能實行全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
（2）統(tǒng)籌資金方面，各級政府與部門出臺了整合資金方案，但因各塊資金安排的時限性，導(dǎo)致部分資金統(tǒng)籌不到位，也存在資金難協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。
（3）統(tǒng)籌項目方面，各貧困村都規(guī)劃了建設(shè)項目，但由于項目規(guī)劃、報批、審核和批復(fù)流程的復(fù)雜性，很多貧困村目前還沒有啟動真正的項目建設(shè)，部分貧困村仍然停留在村部整修、軟件規(guī)范等范疇，“統(tǒng)籌規(guī)則-統(tǒng)籌項目-統(tǒng)籌資金”的運行機制仍需進一步完善。
4.利益協(xié)調(diào)稍顯不力
從扶貧開發(fā)的實踐來看，駐村扶貧成為多重主體共同參與、多重利益相互交織的一個復(fù)合體，利益相關(guān)主體利益協(xié)調(diào)的好壞成為影響駐村扶貧成效的重要因素。按照《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》要求，駐村扶貧涉及部門組織、扶貧、統(tǒng)計、民政、農(nóng)業(yè)、人社、財政、發(fā)改、交通、水利和住建等30余個部門。同時，貧困戶、貧困村、貧困村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、駐村工作組、項目資金所在單位等也構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)化的利益格局。如何協(xié)調(diào)他們的關(guān)系至關(guān)重要。雖然各地實施了資金、項目整合規(guī)則，但對各相關(guān)利益主體的利益平衡考量仍然不足。如在駐村工作組與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)將貧困村所有事務(wù)交由駐村工作組負責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卸下了扶貧擔(dān)子的情況，增加了駐村工作組的工作壓力。
5.科學(xué)管理稍顯不全
各地都基本建立了較為健全的駐村扶貧管理制度與機制。如工作隊員必須每個月至少住村20天以上，把扶貧開發(fā)工作納入“五個文明”績效考核重要內(nèi)容等。但各地管理方法不一，對駐村工作組的管理有的松散、有的嚴格，使制度難以落實。在績效考核方面，重視表面工作、軟件工作較多，相應(yīng)的考核比重也較大；重視數(shù)據(jù)考核，要求每年固定減貧指標(biāo)，給駐村工作組帶來壓力；考核指標(biāo)設(shè)計稍欠合理，物質(zhì)投入指標(biāo)較多，內(nèi)涵建設(shè)指標(biāo)如人員教育培訓(xùn)、文化發(fā)展等考核指標(biāo)不多，這與貧困村可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)有一定的差距。
6.社會認可稍顯不夠
作為推進精準(zhǔn)扶貧重要組織形式的駐村幫扶，社會認可如何，是檢驗工作成敗的關(guān)鍵。通過對湘西州、縣（市）、鄉(xiāng)、村的部分干部以及貧困群眾不同層次的抽樣調(diào)查得知，駐村幫扶工作社會認可度不高。所調(diào)查市（州）、縣（市）、鄉(xiāng)各級干部對駐村總體評價“滿意”的僅5%左右，“基本滿意”70%，“不滿意”則接近20%；所調(diào)查村支兩委100%的村干部肯定駐村幫扶，近90%的村干部對駐村扶貧感到基本滿意；所調(diào)查貧困群眾認為“駐村工作進展較好”的不足70%，對駐村扶貧工作“不了解”或不太認可的達到了10%。
完善駐村幫扶的對策
1.頂層設(shè)計必須盡快出臺
按照中央和湖南省關(guān)于精準(zhǔn)扶貧和駐村扶貧工作的要求，需要在現(xiàn)有《方案》和《意見》的基礎(chǔ)上，進一步完善駐村扶貧制度建設(shè)。
（1）完善駐村工作制度、考核制度、評價制度和管理制度等，做到有章可循、有據(jù)可依。
（2）抓好貧困村發(fā)展規(guī)劃設(shè)計。雖然目前所有貧困村已經(jīng)完成了規(guī)劃設(shè)計，但還需要盡快將所有規(guī)劃進行歸類、審計，并列入本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣甚至全州的發(fā)展規(guī)劃，讓后期開展有的放矢。
（3）進一步完善資金整合制度。積極向上爭取資金整合政策，制定符合本地實際的資金整合規(guī)則，明確各單位資金整合的責(zé)任，并且建立資金整合常態(tài)化機制，解決“爭資金”的問題。
（4）盡快建立完善項目整合機制，按照集中連片扶貧開發(fā)和精準(zhǔn)扶貧的思路，對貧困村的規(guī)劃進行統(tǒng)一調(diào)整，合理安排建設(shè)項目，實現(xiàn)“共性項目共同建設(shè)、個性項目分開建設(shè)”的局面。
2.基礎(chǔ)工作必須盡快厘清
貫徹落實貧困對象動態(tài)管理原則，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正問題，克服貧困人口識別中存在的“人情觀”、“家庭觀”和“模糊觀”，將真正的貧困人口識別出來，做到底子清、情況準(zhǔn)，真正實現(xiàn)貧困對象識別精準(zhǔn)，為駐村扶貧奠定良好的基礎(chǔ)。如駐村工作已基本成形，各縣市也要結(jié)合駐村工作實際予以適當(dāng)微調(diào)，對弱勢單位增加幫扶力量，并在資金安排、項目安排中予以政策性傾斜，確保駐村工作隊之間的差距保持在可控范圍內(nèi)，避免形成絕對的檔差，既影響駐村單位的積極性，也造成資源分配的不公平。基層黨組織建設(shè)和村支兩委班子建設(shè)，更要結(jié)合駐村工作反映的情況及時調(diào)整，對基層黨組織渙散、家族觀念過濃和村支兩委班子建設(shè)不力的必須下大力氣整改，為駐村扶貧工作推進打下良好的組織基礎(chǔ)。
3.統(tǒng)籌機制必須盡快創(chuàng)新
各地要在堅持 “統(tǒng)一規(guī)劃、渠道不變、投向不變、統(tǒng)籌安排、各司其職、各記其功”的原則上，按照“上級扶持政策不變、單位資金項目管理權(quán)限不變、資金來源渠道不變”的要求，以財政扶貧資金和少數(shù)民族發(fā)展資金為主體，以職能部門資金為主導(dǎo)，以扶貧部門資金為引導(dǎo)，以其他部門資金為配套，采取源頭整合、統(tǒng)籌安排、合理調(diào)劑和集中分配的模式，統(tǒng)籌安排扶貧開發(fā)的資金資源。由財政、扶貧和民委三個部門牽頭，對扶貧、交通、教育、文化、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和畜牧等各部門的涉農(nóng)扶貧資金進行統(tǒng)籌整合。要結(jié)合貧困村規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施、交通水利和網(wǎng)絡(luò)信息等項目安排，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一項目、統(tǒng)一安排、統(tǒng)一實施和統(tǒng)一管理，全面實現(xiàn)扶貧開發(fā)項目統(tǒng)籌發(fā)展。
4.利益協(xié)調(diào)必須盡快規(guī)范
對貧困村的幫扶是一個綜合工程，涉及利益主體眾多，各級黨委政府要在統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，加強利益協(xié)調(diào)。
（1）加強組織協(xié)調(diào)力度。針對各部門資源配置不平衡的現(xiàn)狀，黨委政府應(yīng)該成立相應(yīng)的臨時機構(gòu)或者組建部門扶貧開發(fā)資源協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一界定各部門在扶貧開發(fā)中的權(quán)限與義務(wù)，統(tǒng)一調(diào)度扶貧開發(fā)資源，減少部門之間的利益之爭。
（2）加強利益相關(guān)主體的協(xié)調(diào)力度。要充分考量貧困戶、貧困村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幫扶單位和項目資金單位的利益關(guān)系，并將各相關(guān)主體的責(zé)任與義務(wù)規(guī)范化，避免因利益之爭導(dǎo)致項目與資金難以落實到位。
5.幫扶管理必須盡快完善
完善駐村扶貧開發(fā)監(jiān)督管理辦法，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段和監(jiān)管責(zé)任，做到有人監(jiān)管、有法監(jiān)管和有序監(jiān)管。
（1）完善扶貧開發(fā)監(jiān)督管理體系，進一步完善項目實施、資金使用的具體方法與規(guī)程。在現(xiàn)有管理辦法與規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要建立政府、社會和公眾三位一體的駐村扶貧管理網(wǎng)絡(luò)，在扶貧項目與資金落實上，積極推行政務(wù)公開，接受社會監(jiān)督，提高扶貧開發(fā)監(jiān)督管理的科學(xué)性、公平性和合理性。
（2）全面啟動監(jiān)督問責(zé)機制，建立“責(zé)任+機制+問責(zé)”工作模式，全面推行“行政問責(zé)制”和“行政過錯責(zé)任追究制”。完善駐村工作隊的考核評價機制。狠抓日常管理，對作風(fēng)不實、工作不力、效果不好的駐村工作組和聯(lián)系單位要定期問責(zé)，對違法違紀(jì)行為依法追究與打擊處理，對成績明顯、效果突出的組織和個人及時給予肯定，形成風(fēng)清氣正的扶貧開發(fā)工作新風(fēng)貌，充分調(diào)動各駐村工作隊的積極性和主動性。
6.宣傳推介必須盡快展開
為了給精準(zhǔn)扶貧營造良好的發(fā)展氛圍，必須準(zhǔn)確做好駐村幫扶的宣傳工作，講好駐村故事。對駐村扶貧中涌現(xiàn)的先進典型、創(chuàng)新做法和成功實踐要進行深度挖掘，進行理論分析，并轉(zhuǎn)化為可復(fù)制的模式。特別是各縣市駐村扶貧的先進人物、先進事跡和先進典型必須盡快發(fā)現(xiàn)，通過新聞、廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體進行宣傳，提高精準(zhǔn)扶貧駐村幫扶的社會認可度。
★本文系湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金西部項目《大湘西武陵山片區(qū)駐村扶貧幫扶機制創(chuàng)新實證研究》（編號：14YBX066）的階段性成果。
（作者單位：中共湘西自治州委黨校）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國國情國力》雜志
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