——杜家毫同志推動(dòng)農(nóng)村基層改革紀(jì)實(shí)
陳文勝
黨的十八大以來(lái)，黨中央把加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)與鼓勵(lì)基層積極探索有機(jī)結(jié)合起來(lái)，全面啟動(dòng)了新一輪改革。湖南作為農(nóng)業(yè)大省，如何激發(fā)縣域基層活力，深化農(nóng)村改革，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，一直是省委、省政府高度重視的問(wèn)題。資興市積極推進(jìn)城鄉(xiāng)改革探索，引起了省委、省政府的關(guān)注，在黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前夕，得到了時(shí)任省長(zhǎng)杜家毫的高度重視，大力推動(dòng)資興的改革實(shí)踐，為全省農(nóng)村改革探索了有益經(jīng)驗(yàn)。
一、杜家毫同志明確資興的改革方向
時(shí)任省長(zhǎng)杜家毫于2013年初在郴州調(diào)研時(shí)對(duì)郴州發(fā)展提出了“三個(gè)走在前列”的殷切希望，希望郴州在資源型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)上走在前列；在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)上走在前列；在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化上走在前列。杜家毫省長(zhǎng)明確要求“資興要立足全省，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)保護(hù)、小康建設(shè)上先行一步”。
為了全面落實(shí)杜家毫省長(zhǎng)的指示精神，按照黨的十八大提出的全面深化改革的新要求，推進(jìn)資興的改革實(shí)踐，資興市委書(shū)記陳榮偉邀請(qǐng)省社會(huì)科學(xué)院、省農(nóng)村發(fā)展研究院簽訂協(xié)議，合作共建“城鄉(xiāng)一體化研究基地”，正式開(kāi)啟了智庫(kù)與縣域基層政府合作共促地方改革發(fā)展的探索。
2013年5月，在郴州市委、市政府的部署安排下，受資興市委市政府委托，省社會(huì)科學(xué)院、省農(nóng)村發(fā)展研究院成立課題組開(kāi)展《資興市城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃研究》的課題研究，為資興市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。該課題研究得到了郴州市委、市政府和省社會(huì)科學(xué)院的大力支持，時(shí)任市委書(shū)記向力力親自擔(dān)任課題組長(zhǎng)，時(shí)任市長(zhǎng)瞿海擔(dān)任副組長(zhǎng)，省社科院院長(zhǎng)劉建武教授擔(dān)任首席專(zhuān)家，指導(dǎo)課題研究工作，省社會(huì)科學(xué)院陳文勝研究員擔(dān)任執(zhí)行組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)組織課題具體研究工作。
黨的十八大提出了加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略任務(wù)，作為農(nóng)業(yè)大省，湖南應(yīng)該在城鄉(xiāng)一體化上邁開(kāi)步伐，但如何推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革，全國(guó)都在探索之中。時(shí)值黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前夕，課題組立足對(duì)資興市的深入調(diào)研，形成了一個(gè)長(zhǎng)達(dá)八萬(wàn)多字的研究成果。研究成果在深入分析資興市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的時(shí)代背景、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、優(yōu)勢(shì)條件、主要問(wèn)題，全面評(píng)價(jià)資興市全面小康社會(huì)建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的基礎(chǔ)上，提出以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、環(huán)境保護(hù)為戰(zhàn)略目標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、就業(yè)優(yōu)先、機(jī)會(huì)均等、綠色發(fā)展為取向，以生態(tài)移民為著眼點(diǎn)，推進(jìn)“以無(wú)城鄉(xiāng)差別為目標(biāo)的戶(hù)籍改革、以信托為核心的農(nóng)民資產(chǎn)運(yùn)行方式改革、以適應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為突破的權(quán)利置換制度改革”的三大改革為動(dòng)力，以“生態(tài)移民，優(yōu)化空間布局”“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)容，重新整合資源”“拓城提質(zhì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)重組”“權(quán)利置換，加快要素流動(dòng)”“生態(tài)補(bǔ)償，共享發(fā)展成果”為基本路徑的資興市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展整體思路與制度設(shè)計(jì)。
二、杜家毫同志批示推動(dòng)了資興的改革實(shí)踐與轉(zhuǎn)型發(fā)展
在當(dāng)時(shí)黨的十八屆三中全會(huì)尚未召開(kāi)的情況下，資興的改革是真正的“摸著石頭過(guò)河”，面臨著艱巨的任務(wù)，需要突破一系列的體制機(jī)制障礙，這對(duì)于全省來(lái)說(shuō)具有先導(dǎo)性、探索性。課題組根據(jù)對(duì)資興的調(diào)研，在研究推進(jìn)資興市城鄉(xiāng)一體化頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，形成了《關(guān)于推進(jìn)資興市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的調(diào)研報(bào)告》呈報(bào)省委、省政府，得到了杜家毫同志的特別重視，對(duì)報(bào)告給予了高度肯定，親筆批示：“擬可將資興市作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的試點(diǎn)，贊成調(diào)研中的一個(gè)著眼點(diǎn)和三項(xiàng)改革。”
杜家毫省長(zhǎng)的明確批示極大地鼓舞了課題組的信心，更為資興的城鄉(xiāng)一體化改革注入了一股強(qiáng)大動(dòng)力。在郴州市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，時(shí)任資興市委書(shū)記陳榮偉帶領(lǐng)資興市各級(jí)各部門(mén)迅速行動(dòng)起來(lái)，出臺(tái)了《關(guān)于加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，確立了“市委書(shū)記牽頭抓、市委副書(shū)記具體抓、市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)職抓、各級(jí)各部門(mén)齊心抓”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的機(jī)制，城鄉(xiāng)各項(xiàng)改革措施如火如荼地鋪展開(kāi)來(lái)。為落實(shí)杜家毫省長(zhǎng)批示，省住建廳派出工作組專(zhuān)門(mén)赴資興市進(jìn)行調(diào)查和協(xié)調(diào)具體工作，為資興的新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化提供了有力的支持。同時(shí)，省委督查室專(zhuān)門(mén)就杜家毫省長(zhǎng)的批示落實(shí)情況進(jìn)行了督促檢查。這些都有力地推動(dòng)了資興的新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化改革實(shí)踐。
資興市根據(jù)杜家毫省長(zhǎng)指示精神，按照課題組形成的研究成果，推進(jìn)改革創(chuàng)新，探索新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化的新路徑，取得了顯著成效，走出了一條獨(dú)具特色的資興農(nóng)村綜合改革之路。
2013年以來(lái)，資興市推進(jìn)了城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、生態(tài)資源權(quán)利置換改革三大改革，試點(diǎn)取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，鼓勵(lì)“市民下鄉(xiāng)”落戶(hù)和“外來(lái)人口”落戶(hù)；先后推進(jìn)了農(nóng)村土地股份合作社試點(diǎn)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)房屋所有權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資試點(diǎn)等多項(xiàng)改革，促進(jìn)了農(nóng)村資源變資本；建立生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)，鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)區(qū)和自然條件惡劣區(qū)的農(nóng)民，自愿將生態(tài)資源用益權(quán)、宅基地使用權(quán)置換成城鎮(zhèn)居住資源、社會(huì)保障、就業(yè)與公共服務(wù)，實(shí)施了生態(tài)移民“雙轉(zhuǎn)移”工程，加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
在此基礎(chǔ)上，資興市把新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，引進(jìn)與扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，面對(duì)大部分區(qū)域被限定為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的情況下，資興市以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為核心，突出發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)、旅游經(jīng)濟(jì)與特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)產(chǎn)城融合，構(gòu)建了“一區(qū)四園”的工業(yè)集聚發(fā)展格局，加快了工業(yè)技術(shù)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)鏈向上下游延伸和產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)互動(dòng)；以東江湖創(chuàng)建國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)為契機(jī)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了“單一型旅游”向“復(fù)合型旅游”拓展，“區(qū)域旅游”向“全域旅游”轉(zhuǎn)變；形成了“兩片三線十莊園”的現(xiàn)代莊園經(jīng)濟(jì)布局，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、特色化和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。
與此同時(shí)，資興市委、市政府著力推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)均等化，圍繞“一湖兩線”，深入實(shí)施“十鎮(zhèn)百村”示范建設(shè)，全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村建房，推進(jìn)“空心村”整治，大力實(shí)施改善農(nóng)村環(huán)境的“十化”工程，打造了一批美麗鄉(xiāng)村，使農(nóng)村面貌得到了明顯改善，成為全省首個(gè)省級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋的縣市。不斷完善教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)體系，“一戶(hù)一產(chǎn)業(yè)工人”的培訓(xùn)模式，成為了全國(guó)新型城鎮(zhèn)化的典型；實(shí)施了普通高中教育免費(fèi)政策，成為湖南省第二個(gè)實(shí)施高中免費(fèi)的縣市；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化事業(yè)快速發(fā)展，民生保障水平明顯提升。
在改革的推動(dòng)下，資興市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，不僅獲批湖南當(dāng)時(shí)唯一的“國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)縣市”，而且獲批“首批國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范縣市”、全球網(wǎng)民推選的“最中國(guó)生態(tài)城市”；東江湖被納入國(guó)家重點(diǎn)流域和水資源生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，入選國(guó)家湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)支持湖泊，成為國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)；成功創(chuàng)建國(guó)家首批生態(tài)旅游示范區(qū)、國(guó)家衛(wèi)生城市、全國(guó)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百?gòu)?qiáng)縣市。2015年資興市進(jìn)入全省縣域經(jīng)濟(jì)前四強(qiáng)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.4%，獲評(píng)全省全面小康推進(jìn)工作前十位縣，全面小康實(shí)現(xiàn)程度達(dá)93.2%，成為全省首批全面小康達(dá)標(biāo)縣市。
三、資興的改革實(shí)踐帶來(lái)的啟示
習(xí)近平總書(shū)記指出，“全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐”。資興的城鄉(xiāng)一體化改革實(shí)踐是全國(guó)各地縣域改革探索的一個(gè)縮影，其所積累的經(jīng)驗(yàn)具有借鑒價(jià)值。
資興的改革是“上”“下”結(jié)合的典范。湖南作為農(nóng)業(yè)大省，在深化農(nóng)村改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程中要解決的難題很多，與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距較大。時(shí)任省長(zhǎng)杜家毫立足湖南實(shí)際，敏銳地抓住了時(shí)代發(fā)展的前沿趨勢(shì)，鼓勵(lì)支持推進(jìn)資興的改革，堅(jiān)定了資興打破體制機(jī)制的藩籬的信心和決心，為全省各地的改革探索樹(shù)立了典型。郴州市委、市政府向力力、瞿海等黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自指導(dǎo)，以開(kāi)放的姿態(tài)、改革的精神大力支持資興的改革，為資興的改革發(fā)展提供了有力的支撐。市委書(shū)記陳榮偉等資興黨政領(lǐng)導(dǎo)銳意進(jìn)取、不懼艱難帶領(lǐng)資興上下齊心協(xié)力推進(jìn)改革創(chuàng)新，做到全市上下一盤(pán)棋，為資興的改革提供了堅(jiān)強(qiáng)的保障。
資興的改革是地方政府與智庫(kù)合作的典范。地方政府在提高治理能力、推進(jìn)科學(xué)決策的過(guò)程中需要智庫(kù)的參與。尤其是當(dāng)前各地改革發(fā)展需要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題的復(fù)雜性前所未有，影響政府決策的因素的復(fù)雜性前所未有，更需要智庫(kù)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性的優(yōu)勢(shì)，為黨委政府決策提供專(zhuān)業(yè)化的咨詢(xún)服務(wù)。資興市邀請(qǐng)省社會(huì)科學(xué)院、省農(nóng)村發(fā)展研究院智庫(kù)團(tuán)隊(duì)為資興改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，為改革的順利推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。事實(shí)證明，當(dāng)時(shí)的研究成果具有前瞻性和可操作性，為資興搶抓改革先機(jī)，順時(shí)而動(dòng)、順勢(shì)而為發(fā)揮了重要的引領(lǐng)作用。
全面深化改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要理順各方面的關(guān)系。尤其是當(dāng)前的改革進(jìn)入到了深水區(qū)、攻堅(jiān)期，改革的阻力越來(lái)越大，如何既確保改革不偏離方向，又確保改革順利推進(jìn)、取得成功，這就需要各級(jí)黨委政府勇于創(chuàng)新，把“自上而下”部署與“自下而上”探索有機(jī)結(jié)合起來(lái)，廣泛吸納各方面的智慧，推進(jìn)科學(xué)決策、民主決策，形成合力。從這一層面上來(lái)看，集多重推力于一身的資興改革探索為湖南乃至全國(guó)的改革發(fā)展提供了有益的借鑒。
（作者系湖南社會(huì)科學(xué)院研究員）
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