我國(guó)農(nóng)村改革是從解決農(nóng)民和土地關(guān)系開啟的。當(dāng)前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾大都聚焦在城鄉(xiāng)二元的土地制度上：城鄉(xiāng)收入差距較大的矛盾主要集中在財(cái)產(chǎn)性收入；農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失限制農(nóng)民工市民化的能力；農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失造成土地閑置和資源浪費(fèi)。全面落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步解決好農(nóng)民和土地的關(guān)系，影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)全局。為此，提出以下建議。
建議一：在法律上明確農(nóng)民土地的物權(quán)屬性
——明確農(nóng)民土地用益物權(quán)主體地位。建議在《土地管理法》第二條中增加一款“賦予農(nóng)民土地使用權(quán)人的土地用益物權(quán)，使其對(duì)土地使用權(quán)依法享有占有、使用、收益、讓子女等繼承的權(quán)利”。
——從法律層面落實(shí)土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。《土地管理法》第十四條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”，建議修改為“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”；研究農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包由合同管理向物權(quán)化管理的轉(zhuǎn)變。
建議二：從法律上賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的完整產(chǎn)權(quán)
——發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書。中共十八屆三中全會(huì)提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”。按照這一要求，需要進(jìn)一步完善農(nóng)民宅基地的統(tǒng)計(jì)和登記工作，把宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，做實(shí)農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)這個(gè)用益物權(quán)，從法律上賦予農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)，賦予其占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承的完整權(quán)利。
——放寬農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的限制條件。允許農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉(zhuǎn)而必然產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，并盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地“一戶一宅”、轉(zhuǎn)讓限于本村村民之間的半商品化狀況。
建議三：改變農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)限于集體成員內(nèi)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策規(guī)定
農(nóng)村土地承包權(quán)限于集體成員內(nèi)流轉(zhuǎn)，土地價(jià)格不可能反映市場(chǎng)均衡價(jià)格。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，交易范圍越小，成交價(jià)偏離均衡價(jià)格越遠(yuǎn)。由于農(nóng)村集體成員賣者多，買者少，購(gòu)買能力有限，使土地賣出方的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不可避免地受到損害。
農(nóng)村土地承包權(quán)限于集體成員內(nèi)流轉(zhuǎn)，容易形成新的“地主”。限定交易范圍，壓低交易價(jià)格，農(nóng)村土地容易向少數(shù)農(nóng)村有錢人集中。
在政策上突破農(nóng)村土地承包權(quán)只能在集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)的規(guī)定。這樣，才能在提升農(nóng)村土地價(jià)值、嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)的同時(shí)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè)。
建議四：打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割，統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)
——建立兩種所有制土地“同地同價(jià)同權(quán)利”的平等制度。改變同一塊土地因所有制不同，權(quán)利設(shè)置不同的格局。賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地同權(quán)。
——打破地方政府行政獨(dú)家壟斷供地的格局。盡快建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體平等，讓市場(chǎng)供求關(guān)系決定價(jià)格形成，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺(tái)、不同主體平等供地的局面。
——簡(jiǎn)化農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)程序。建議修改《土地管理法》第十四條規(guī)定，允許農(nóng)村土地承包人依法自主決定土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，以提高農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的便利性。
建議五：統(tǒng)籌推動(dòng)土地、基本公共服務(wù)改革
統(tǒng)籌推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。按照中共十八大的要求，到2020年總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵在于落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。在農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立制度統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系，盡管在一定階段保障水平仍有明顯差距，廣大農(nóng)民是可以接受的，并為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化打下重要基礎(chǔ)。
建議六：在兩個(gè)“嚴(yán)格”的前提下，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用
土地資源的特殊性并不排斥市場(chǎng)的決定性作用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，市場(chǎng)在土地資源配置中發(fā)揮著重要作用，政府也通過(guò)各種市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高土地資源的配置效率。在嚴(yán)格農(nóng)村土地用途規(guī)制和規(guī)劃限制的前提下，農(nóng)村土地應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。實(shí)踐證明，缺少市場(chǎng)的土地資源配置是低效的。為什么農(nóng)民對(duì)征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定意見較大？究其原因，土地補(bǔ)償數(shù)額的科學(xué)確定，不在于人為主觀臆斷一個(gè)倍數(shù)，而在于找到一個(gè)動(dòng)態(tài)的價(jià)值發(fā)現(xiàn)和評(píng)估機(jī)制，這一機(jī)制就是土地市場(chǎng)。市場(chǎng)是土地價(jià)值的發(fā)現(xiàn)者和確定者，土地補(bǔ)償應(yīng)該參照土地在市場(chǎng)中的交易價(jià)格確定。
建議七：相信農(nóng)民是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的堅(jiān)定捍衛(wèi)者
——農(nóng)民“短期行為”不是一種常態(tài)。從現(xiàn)實(shí)情況看，在城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)缺乏安全感，缺乏長(zhǎng)期預(yù)期，是造成農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)體行為短期化的主要根源。
——農(nóng)民的長(zhǎng)期預(yù)期來(lái)自于穩(wěn)定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。明明白白、切切實(shí)實(shí)地落實(shí)農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，沒有任何人能夠比農(nóng)民更加珍視自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。
建議八：到2020年讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為歷史
近年來(lái)，盡管國(guó)家出臺(tái)了一系列文件推進(jìn)戶籍制度改革，但總體看，并未明確“以全面實(shí)行居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度”的改革目標(biāo)，也未明確到2020年即全面建成小康社會(huì)時(shí)，基本完成戶籍制度改革任務(wù)。總的判斷是：讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為歷史，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力；讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為歷史的時(shí)機(jī)條件成熟；與農(nóng)村土地制度三權(quán)分置改革相結(jié)合深化戶籍制度改革面臨重要機(jī)遇。
——把2020年作為讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。“十三五”深化戶籍制度改革，不應(yīng)在原有制度上修修補(bǔ)補(bǔ)，不能把“暫住證”換個(gè)牌子變成“居住證”，也不能長(zhǎng)期實(shí)行戶籍制度和居住證制度“雙軌制”，而是要積極創(chuàng)造條件，到2020年讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史。
——全面實(shí)行居住證制度，取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度。建議從中央層面下決心，著力推進(jìn)居住證取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度進(jìn)程和省際間居住證制度的相互銜接，到2020年基本建立以身份證號(hào)為唯一標(biāo)識(shí)、全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度，并使人口城鎮(zhèn)化率（即居住證率）達(dá)到50%以上，由此基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。與之相適應(yīng)，要推進(jìn)人口管理理念、人口管理制度、人口管理主體的重大變革。
作者系全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)
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