通過梳理和分析歐盟、美國和日本等代表性國家(地區(qū))化肥減量政策的具體做法、實施效果和適用條件,以期發(fā)現(xiàn)化肥減量政策在環(huán)境取向制定時的共同規(guī)律和一般條件,從而為中國化肥減量政策的制定提供可行的政策建議...
作者研究表明,各個國家(地區(qū))的化肥減量政策各有優(yōu)缺點且適用條件不同。因此，中國在制定化肥減量政策時，應(yīng)對各國的政策手段取長補短、綜合選擇...
現(xiàn)關(guān)于化肥減量策的研究較少
往往缺乏必要的政策有效性和適用性分析
更缺乏基于我國國情的可行性分析
據(jù)統(tǒng)計,20 世紀(jì) 80 年代每 kg 化肥的增產(chǎn)效果為 1∶20,到 21 世紀(jì)下降為 1∶5;然而化肥施用量卻從 40 kg·hm-2 增加到 400 kg·hm-2,遠遠超出發(fā)達國家設(shè)置的 225 kg·hm-2 的安全上限。
與此同時,我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率僅為 35.2%,除作物吸收外,大部分養(yǎng)分進入了水體和土壤,造成農(nóng)業(yè)面源污染,對廣大居民的健康構(gòu)成了威脅。世界銀行的報道也指出,我國有將近 50%的地下水被農(nóng)業(yè)非點源污染,受此類污染影響的耕地面積已近 2000 萬 hm2 。
化肥在促進我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中起著不可替代的作用。據(jù)分析,化肥施用對糧食增產(chǎn)的貢獻大體在40%以上。然而,近年來我國化肥施用形勢不容樂觀,一方面化肥給農(nóng)業(yè)帶來的增產(chǎn)效應(yīng)在降低,另一方面過量施肥的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重,而且化肥利用率低,流失嚴(yán)重。
針對化肥施用造成的外部性問題,我國僅在《環(huán)境保護法》(1989)、《水污染防治法》(2008)、《農(nóng)業(yè)法》(2002)、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》(2006)和《國家“ 十一五”重點流域水污染防治戰(zhàn)略規(guī)劃》(2007)等中提及應(yīng)當(dāng)“合理使用化肥”,且僅停留在倡導(dǎo)性建議層面,并未提出化肥減量目標(biāo)以及具體操作細(xì)則,故而實施性不強。
除此之外,也僅有一些對常規(guī)農(nóng)業(yè)耕作系統(tǒng)簡單修復(fù)的方法,如推廣測土配方施肥技術(shù)控制化肥施用,但這種方法的成本很高且不易推廣。實踐中,更多政策與化肥減量目標(biāo)背道而馳,如政府一方面對化肥行業(yè)在生產(chǎn)和流通領(lǐng)域?qū)嵭胸斦a貼及稅收優(yōu)惠,另一方面通過化肥限價政策(2009 年已撤消)和農(nóng)資補貼政策對農(nóng)民使用化肥給予激勵,從而從供給和需求兩個方面導(dǎo)致了化肥過量施用。
許多發(fā)達國家農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展早于我國,化肥等各種農(nóng)用化學(xué)品的高投入引發(fā)的農(nóng)業(yè)面源污染問題暴露較早。自20 世紀(jì) 80 年代末以來,發(fā)達國家已經(jīng)開始重視化肥施用行為及其引發(fā)的農(nóng)業(yè)面源污染問題的研究和治理,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過量施用化肥造成的負(fù)外部性做出相應(yīng)的調(diào)整。發(fā)達國家化肥施用量呈現(xiàn)出了先快速增長、達到峰值后保持穩(wěn)中有降或持續(xù)下降的趨勢,逐步走上了減肥增效、高產(chǎn)高效的可持續(xù)發(fā)展之路。
2015 年,農(nóng)業(yè)部制定了《到 2020 年化肥使用量零增長行動方案》,指出“力爭到 2020 年,主要農(nóng)作物化肥使用量實現(xiàn)零增長”。因此,梳理和研究發(fā)達國家在化肥減量施用、控制農(nóng)業(yè)面源污染上采取的主要策略和手段,從中獲得可供借鑒的經(jīng)驗,有助于制定適合我國的化肥減量政策,解決我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥過量和不適當(dāng)使用問題,從而提高治理效率,實現(xiàn)社會環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的共贏。
現(xiàn)有關(guān)于化肥減量政策的研究較少,且大多集中在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,偏重于從技術(shù)角度探討控制化肥使用的手段。一些學(xué)者直接提出了化肥減量的政策建議,也有文獻借鑒國外化肥減量的經(jīng)驗,但往往缺乏必要的政策有效性和適用性分析,更缺乏基于我國國情的可行性分析,從而無法得出有針對性的政策建議。
本文章研究表明,各個國家(地區(qū))的化肥減量政策各有優(yōu)缺點且適用條件不同,其中歐盟的命令控制型政策適用于涉及農(nóng)戶少、農(nóng)業(yè)種植類型或農(nóng)場類型同一的情況,美國的經(jīng)濟激勵型政策適用于涉及農(nóng)戶較多、農(nóng)產(chǎn)品市場體制比較完善、價格形成機制靈敏的情況,日本的公眾參與型政策適用于相關(guān)農(nóng)業(yè)團體較多、經(jīng)濟實力較強的地區(qū)。
因此，中國在制定化肥減量政策時,應(yīng)對各國的政策手段取長補短、綜合選擇;為此，作者提出應(yīng)從完善農(nóng)產(chǎn)品價格機制和無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度和積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等方面著手,通過市場機制的引導(dǎo)促進環(huán)境友好型技術(shù)的采納、通過化散為整確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的有效執(zhí)行、通過協(xié)同帶動和宣傳引導(dǎo)提高農(nóng)民的環(huán)境意識,從而保證命令控制型、經(jīng)濟激勵型和公眾參與型等化肥減量政策的有效實施。
以下為文章主體內(nèi)容
? 典型國家(地區(qū))化肥減量政策的
具體做法和成效分析
結(jié)合公共政策手段的分類標(biāo)準(zhǔn),各個國家在促進化肥減量、控制農(nóng)業(yè)面源污染上采取的主要政策措施大致可歸結(jié)為 3 種類型:命令控制型、經(jīng)濟激勵型和公眾參與型(教育、培訓(xùn)等)。本部分選擇具有代表性的歐盟、美國和日本等國家(地區(qū)),總結(jié)和分析其化肥減量政策的具體做法和實施效果。
（一）歐盟化肥減量政策
歐盟的化肥減量政策包括命令控制型和經(jīng)濟激勵型2種。在命令控制型政策方面,主要有《飲用水法令》、《硝酸鹽法令》和《農(nóng)業(yè)環(huán)境條例》。
1980 年,《 飲用水法令 》為飲用水的許多化學(xué) 、生物學(xué)成分規(guī)定了上限,每個成員國必須執(zhí)行飲用水中硝酸根含量不得超過 50 mg·L-1 的標(biāo)準(zhǔn)。1989 年,歐盟委員會第一次明確提出農(nóng)業(yè)面源污染的正式文件,指出水質(zhì)問題是由農(nóng)田與城市硝酸鹽的釋放引起的。1991 年,歐盟出臺《硝酸鹽法令》,要求成員國標(biāo)定出硝酸根含量超過 50 mg·L-1 或已發(fā)生富營養(yǎng)化的水體,并將這些水體的集水流域劃定為易受硝酸鹽污染區(qū),區(qū)內(nèi)采取強制性的措施以減少營養(yǎng)物質(zhì)的進一步流失。
其中,對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟影響最大的一項規(guī)定是有機肥料施用量(以 N 計)不得超過 170 kg·hm-2·a-1,這意味著各國要將原先的施用量大幅度削減。1992年 6 月,歐盟部長會議正式采納了共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Policy,CAP),鼓勵農(nóng)民使用環(huán)保型、創(chuàng)新型耕種方式。1993 年,歐盟出臺了結(jié)構(gòu)政策的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。
在化肥管理上,一些歐盟國家根據(jù)化肥的毒性、用量、使用方法和對生態(tài)環(huán)境和公眾健康可能造成的危害,加強管理并建立嚴(yán)格的登記制度。1999 年正式批準(zhǔn)的“2000 年議程”,更把對農(nóng)民的直接支付與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的貫徹情況相掛鉤,同時大幅度增加了用于環(huán)保措施的資金。
2000 年,歐盟水框架指令(WFD)開始生效,該指令集成了已有的法律法規(guī),如《飲用水法令》和《硝酸鹽法令》,對各成員國在水環(huán)境保護與管理方面提出了統(tǒng)一的目標(biāo)和要求,是近幾十年來歐盟水資源管理領(lǐng)域最重要的指令。WFD 具有極強的操作性,為各成員國的每一步行動規(guī)劃規(guī)定了明確的截止期限 ,其中,2000 — 2003年為各成員國的準(zhǔn)備期,2004—2008 年是流域管理計劃的實施準(zhǔn)備期,2009—2015 年為計劃實施期和目標(biāo)期,2015年開始新一輪協(xié)商和實施周期規(guī)劃。歐盟命令控制型化肥減量政策取得了顯著的效果。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,自20世紀(jì)80 年代末以來,各國流域逐步實施農(nóng)業(yè)投入氮、磷總量控制,氮、磷化肥用量分別下降了大約 30%和 50%，農(nóng)田環(huán)境及生態(tài)環(huán)境得到了較大的改善。
在上述文件的要求和指導(dǎo)下,各成員國也根據(jù)本國實際情況修訂和制定相應(yīng)的化肥減量控制政策。如英國在 20 世紀(jì) 80 年代末依據(jù)歐盟《硝酸鹽法令》,基于水中硝酸鹽含量是否超過或接近 50 mg·L-1 這一標(biāo)準(zhǔn),在英格蘭和威爾士劃定了 32 個硝酸鹽脆弱區(qū)。區(qū)內(nèi)的農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上,與政府簽定為期 5 年的限制農(nóng)業(yè)活動的協(xié)議,明確規(guī)定不施或限量施用化肥,而農(nóng)民的損失則按土地面積得到補償津貼(從每公頃65英鎊到每公頃625英鎊不等),這些補償支付在各個硝酸鹽脆弱區(qū)之間和每個硝酸鹽脆弱區(qū)之內(nèi)均不同。農(nóng)民可以用部分或者全部土地參與該計劃。除此之外,還設(shè)置了禁止施肥的封閉期,并對化肥施用方法提出要求。到 1998 年,在英國所有規(guī)劃區(qū)中,已經(jīng)有 58%左右的土地符合條件,參加了基本計劃,其中 21%還進一步參加了獎勵性耕作計劃。監(jiān)測顯示,該計劃已經(jīng)使得受影響地區(qū)的硝酸鹽流失量降低。有證據(jù)表明硝酸鹽脆弱區(qū)計劃帶來的環(huán)境利益的價值已經(jīng)大大超過了該計劃的成本。
歐盟各成員國所采用的經(jīng)濟激勵型化肥減量政策包括調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品價格、排污收費、對化肥生產(chǎn)和銷售課稅和對為減少養(yǎng)分排放而改變耕作方式的農(nóng)民給予補貼和技術(shù)支持等,激勵和鼓勵農(nóng)民自愿使用環(huán)保型、創(chuàng)新型耕種方式,懲罰違反農(nóng)業(yè)環(huán)境法規(guī)的情況。其中稅收手段是各國較為常用的手段,如荷蘭于 1998 年開始使用 MINAS(Mineral Accounting Sys-tem) 系統(tǒng)控制化肥施用,其控制對象是養(yǎng)分的剩余(或流失)。在這個系統(tǒng)之下,每個農(nóng)民的養(yǎng)分投入和產(chǎn)出情況都被記錄下來,如果其養(yǎng)分剩余(或流失)在規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi),則無需交稅,如果超出標(biāo)準(zhǔn),則需要繳納較高的稅。
隨著免稅的標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán),超出標(biāo)準(zhǔn)的稅率也越來越高。盡管監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示荷蘭地下水的養(yǎng)分濃度在 1992—2000 年之間有所下降,但是這項政策仍然由于其高昂的執(zhí)行費用(特別是監(jiān)測費用)以及對于環(huán)境質(zhì)量貢獻的不確定性受到質(zhì)疑,加之在適用農(nóng)場類型問題上存在爭議,MINAS系統(tǒng)最終失去了支持,于 2006 年 1 月被廢除。此外,奧地利、德國、挪威、芬蘭、丹麥、匈牙利、瑞典、西班牙和英國都對農(nóng)戶的化肥施用征收了有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染的投入稅;比利時也對未被農(nóng)作物吸收而殘留于環(huán)境中的有機肥和無機肥征收有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染的環(huán)境稅。采用稅收手段實現(xiàn)化肥減量的程度是有限的,農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的異質(zhì)性和過高的監(jiān)測成本、農(nóng)業(yè)面源污染本身所具有的特征等因素使得這種投入稅和環(huán)境稅的政策目標(biāo)在實踐中很難實現(xiàn),而且這些國家針對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)面源污染所征收的投入稅或環(huán)境稅更多地被用作是增加國家財政稅收的工具,而不是糾正農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的外部性問題。
歐盟國家基于稅收的化肥減量政策不僅改善環(huán)境的效果不明顯,而且對本國農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)發(fā)展造成了較大的影響;而且,隨著技術(shù)的不斷進步,化肥價格會不斷下降,作為化肥價格的一部分,化肥稅的化肥減量影響會隨之變?nèi)?并最終導(dǎo)致無效。而命令控制型化肥減量政策由于是強制的,從政策開始付諸實施的時候起,農(nóng)戶就必須按照法律或政策規(guī)定調(diào)整其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入、減少化肥使用以達到政策目標(biāo)。因此,相比之下,歐盟命令控制型化肥減量政策在實踐中更為有效。
（二）美國化肥減量政策
化肥使用與管理作為農(nóng)業(yè)面源污染研究的基本內(nèi)容之一,不是孤立存在的,往往與其他農(nóng)業(yè)政策結(jié)合在一起,共同作用于改善農(nóng)業(yè)環(huán)境、促進農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。
美國主要依托最佳管理實踐(Best Management Practices,BMPs)實現(xiàn)化肥減量的政策目的。1972 年美國國家環(huán)保局(USEPA)針對非點源污染問題首次提出 BMPs,并將其定義為“任何能夠減少或預(yù)防水資源污染的方法、措施或操作程序,包括工程、非工程措施(即管理措施)的操作和維護程序”。BMPs 重于源的管理而不是污染物的處理,實質(zhì)上是指在獲得最大的糧食、纖維生產(chǎn)的同時,能科學(xué)地使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負(fù)影響達到最小的生產(chǎn)系統(tǒng)和管理策略的總稱。
工程措施主要是增加濕地、植被緩沖區(qū)和水陸交錯帶等,從而降低污水的地表徑流速度,以攔截、降解和沉降污染物。管理措施分為養(yǎng)分管理、耕作管理和景觀管理 3 個層次,這 3 個層次雖然在空間尺度上不同,但在效果上互相配合,都圍繞一個中心原則,即最大的保證物質(zhì)循環(huán)的效率,減少元素的輸出損失,從而在滿足植物生長需求的同時降低對環(huán)境的影響。其中,養(yǎng)分管理是通過對項目本身設(shè)置控制性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以進行源頭控制,包括對水源保護區(qū)農(nóng)田輪作類型、施肥量、施肥時期、肥料品種和施肥方式的限定。
在應(yīng)用中,BMPs 要根據(jù)區(qū)域特征、污染狀況和技術(shù)條件確定具體的管理措施和工程措施,并隨時間變化和實施效果及時作出改進和調(diào)整。現(xiàn)已提出的最佳管理實踐主要有少耕法、免耕法、限量施肥、綜合病蟲害防治、防護林、草地過濾帶、人工水塘和濕地等,與此相關(guān)的控制技術(shù)有農(nóng)田最佳養(yǎng)分管理、有機農(nóng)業(yè)或綜合農(nóng)業(yè)管理模式和農(nóng)業(yè)水土保持技術(shù)措施等。
BMPs 的具體實施中還包括一些經(jīng)濟手段,即聯(lián)邦政府撥付了專門的項目資金,對自愿采納最佳管理實踐的農(nóng)戶給予財政補償、技術(shù)支持和相關(guān)金融支持,通過經(jīng)濟激勵或創(chuàng)建市場改變農(nóng)民的成本利益結(jié)構(gòu),促使農(nóng)民自覺采用環(huán)境友好的替代技術(shù),從而間接引導(dǎo)其減少化肥使用量。由于BMPs的實踐可以微調(diào)以適合特定的地點,加之其易于低成本執(zhí)行的優(yōu)點,在美國越來越受歡迎,成為美國控制農(nóng)業(yè)面源污染的主要選擇,并取得了顯著的成效。
據(jù)美國調(diào)查評估報告顯示,1990 年美國面源污染約占總污染量的 2/3,其中農(nóng)業(yè)面源污染占面源污染總量的 68%~83%,經(jīng)過 10 多年的有效治理控制,2006 年的農(nóng)業(yè)面源污染面積已比 1990 年減少了 65%。
（三）日本化肥減量政策
日本的化肥減量政策主要是在全國廣泛推行環(huán)保型農(nóng)業(yè)的背景下不斷推進的。日本于 20 世紀(jì) 90 年代初提出發(fā)展“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)”,重點是減少農(nóng)田鹽堿化、農(nóng)用化學(xué)品面源污染和提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。1994 年,日本在國家層面的農(nóng)林水產(chǎn)省、都道府縣和準(zhǔn)備推行環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)的市町村層面分別設(shè)置了“農(nóng)林水產(chǎn)省環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)推進本部”、“都道府縣推進協(xié)議會”和“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)推進方針制定委員會”。
此外,在農(nóng)林水產(chǎn)省的支持下,日本全國農(nóng)協(xié)中央會建立了“全國環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)推進會議”,委員由生產(chǎn)者、消費者、食品企業(yè)、大學(xué)教授和政府官員等組成,是一個非官方的民間組織。1996 年,日本“農(nóng)林水產(chǎn)省環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)推進本部”將其定義為:“要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)所擁有的物質(zhì)循環(huán)功能,不斷協(xié)調(diào)與生產(chǎn)力提高間的關(guān)系,通過土壤復(fù)壯,減少化肥、農(nóng)藥 的使用,減輕對環(huán)境的負(fù)荷,是具有持續(xù)性的農(nóng)業(yè)”。為保證環(huán)保型農(nóng)業(yè)的實施,1999 年日本頒布了被稱作新農(nóng)業(yè)基本法的《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》,以及被稱作“農(nóng)業(yè)環(huán)境三法”的《持續(xù)農(nóng)業(yè)法》、《家畜排泄物法》和《肥料管理法(修訂)》,并采取上下結(jié)合、充分調(diào)動社會民間力量的做法來推廣環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)。
在政策方面,日本環(huán)保型農(nóng)業(yè)的建設(shè)主要包括采取輿論宣傳、政府支持、農(nóng)協(xié)引導(dǎo)、生產(chǎn)者與消費者對話和市場拉動等。
一是從 2000 年開始推行有機農(nóng)產(chǎn)品、特別栽培農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)農(nóng)戶等認(rèn)證與標(biāo)識制度,這不僅可以通過市場選擇來引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)展環(huán)境保全型農(nóng)業(yè),而且可以通過擴大社會認(rèn)同使積極踐行環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶利益得到保障;隨后于2006 年頒布《有機農(nóng)業(yè)促進法》,并定期修改有機農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn);二是從政策、貸款、稅收上對環(huán)保型農(nóng)戶給予支持,提高環(huán)保型農(nóng)戶的經(jīng)濟效益和社會地位,推動環(huán)保型農(nóng)業(yè)建設(shè),如從 2007 年開始,對符合標(biāo)準(zhǔn)的確定為環(huán)保型農(nóng)戶的,實行硬件補貼、無息貸款支持和稅收減免等優(yōu)惠政策。從2011年開始,生態(tài)農(nóng)戶可以享受到政府的直接補貼;三是發(fā)揮日本有機農(nóng)業(yè)研究會、保護大地會、主婦聯(lián)合會、消費科學(xué)聯(lián)合會、消費者聯(lián)盟、生活協(xié)同組合以及由他們聯(lián)合起來的全國消費者團體聯(lián)絡(luò)會等農(nóng)業(yè)發(fā)展社會團體的宣傳和推動作用,通過將各級政府和各社會階層,特別是農(nóng)村基層和廣大農(nóng)戶需要有效地結(jié)合在一起,實現(xiàn)上下結(jié)合的良性互動,從而引導(dǎo)全社會積極參與和共同推進。
此外,土壤復(fù)壯技術(shù)、化肥減量技術(shù)和化學(xué)農(nóng)藥減量技術(shù)等環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)技術(shù)措施的發(fā)展也對政策的順利實施起到了支撐作用。
通過采取各種有效的農(nóng)業(yè)治理措施,日本的農(nóng)業(yè)環(huán)境得到了很好的改善,也切實實現(xiàn)了化肥減量的政策目標(biāo)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,2000 年日本 501 556 戶實施環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶中,僅就氮肥使用而言,未使用農(nóng)戶為 32 053 戶,占 6.4%,低于慣常使用量 50%以下的農(nóng)戶為 314 215戶,占 62.6%。2005 年,日本認(rèn)定的生態(tài)農(nóng)戶有近10 萬戶,到 2011 年則增加至 21 萬戶。2013 年,日本環(huán)保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面積已達 4.5 萬 hm2 。
（四）評述
綜合比較歐盟、美國、日本等發(fā)達國家(地區(qū))的化肥減量政策的具體做法和實施效果,不難發(fā)現(xiàn)各國化肥減量政策在環(huán)境取向制定時有兩個共同特征:
一是 3 種政策手段混合使用。雖然各國國情存在較大差異,但在化肥控制手段的實施上均是依照法律的強制遵守義務(wù)與市場引導(dǎo)措施相結(jié)合,這樣可以滿足不同層次的環(huán)境保護的需要。這與更廣泛的政策文獻相一致,提出設(shè)置一個所有生產(chǎn)者都必須達到的最低標(biāo)準(zhǔn),然后通過自愿和市場激勵來實現(xiàn)進一步降低;而且這種因地制宜、因人而異的政策設(shè)計提供了多種選擇,有利于行為人根據(jù)這些選擇的成本效益分析做出最符合自身利益的選擇,體現(xiàn)了政策的靈活性和效率,可能更符合成本效益。
二是發(fā)展操作簡單、價格便宜的替代技術(shù)供農(nóng)民廣泛采用。為保證化肥減量政策的有效實施,各國都注重環(huán)境友好型替代技術(shù)的研發(fā),這也是保證農(nóng)民在減少化肥施用量時產(chǎn)量不下降的關(guān)鍵。
? 不同類型化肥減量政策的適用性分析
（一）命令控制型化肥減量政策
以歐盟水框架指令為代表的命令控制型化肥減量政策的主要優(yōu)點是政策效果確定、見效快。然而,該類型政策也存在一定的缺點:一是管理成本很高,其有效實施必須以嚴(yán)格監(jiān)控目標(biāo)農(nóng)戶的化肥施用情況為前提,尤其在面對農(nóng)戶較多的情況下,這一過程的執(zhí)行成本更為巨大;二是缺乏靈活性,由于不同農(nóng)戶的資源稟賦和生產(chǎn)能力等存在差異,要達到同一化肥減量目標(biāo)所要支付的成本也不同,命令控制型手段的強制性使得農(nóng)民無法根據(jù)成本效益作出最符合自身利益的選擇;三是不能為農(nóng)戶提供進一步減少施用化肥的動力,農(nóng)戶會改變自己的化肥施用量以符合政策要求,但他們的努力只會到此為止,一些農(nóng)戶即使有能力也不會選擇繼續(xù)減少化肥施用量。
該手段在下列情況下更能發(fā)揮作用:(1)涉及農(nóng)戶數(shù)量少。該類政策的實施往往需要有效的監(jiān)管和執(zhí)法措施,直接成本和間接成本都較高。在農(nóng)戶相對較少的地方,監(jiān)督和執(zhí)法比較容易,此時規(guī)定削減標(biāo)準(zhǔn)可能比征收化肥稅等經(jīng)濟手段更簡單、有效。(2)農(nóng)業(yè)種植類型或農(nóng)場類型同一。不同作物類型對施肥量、施肥時期、肥料品種和施肥方式的需求不同。為達到同一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),不同種植類型農(nóng)戶所要削減的化肥用量也有所不同。出于公平考慮,無法制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),也因此無法明確識別各個農(nóng)戶的削減行為是否達標(biāo)。
歐盟的命令控制型化肥減量政策在農(nóng)戶眾多的情況下因其高昂的管理成本而不適用于我國的實際情況。
然而,自 2012 年十八大報告明確提出“發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作,培育新型經(jīng)營主體,發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”,種植大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展,通過將部分小農(nóng)戶的土地化散為整發(fā)展規(guī)模經(jīng)營,降低了管理和監(jiān)督成本。同時,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體專業(yè)化程度高,往往大面積種植同一種作物,在這種情況下也易于制定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo),執(zhí)行簡單且見效快。
（二）經(jīng)濟激勵型化肥減量政策
美國 BMPs 在很大程度上是一種經(jīng)濟激勵型政策。其主要優(yōu)點在于：增加農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中控制化肥施用行為的靈活性、效率和成本效益,它提供多種選擇,有利于目標(biāo)農(nóng)戶根據(jù)這些選擇的成本效益分析做出最符合自身利益的選擇,從而引導(dǎo)或促使農(nóng)戶不斷減少化肥施用量,且管理成本相對于命令控制型政策較低。其主要缺點是：見效相對較慢、政策效果不確定,由于經(jīng)濟激勵型手段是通過改變農(nóng)產(chǎn)品市場信號來調(diào)節(jié)農(nóng)民的化肥施用量,一方面農(nóng)民對市場信號作出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)需要一個過程,故而短時間內(nèi)無法立即改變化肥過量施用的現(xiàn)狀;另一方面,市場信號改變的程度是否適當(dāng)、農(nóng)民是否會根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場信息的改變自愿采取減少化肥施用的行為都是不確定的,從而經(jīng)濟激勵型政策對農(nóng)民化肥施用行為的影響也是不確定的。
該手段適用于以下條件:(1)涉及相關(guān)農(nóng)戶較多。在農(nóng)戶較多的地方,考慮到成本問題,不可能實現(xiàn)一一管制或監(jiān)督,依靠 BMPs 中的經(jīng)濟手段,以給予財政補償、技術(shù)支持和相關(guān)金融支持為激勵,誘導(dǎo)一部分農(nóng)戶采用環(huán)境友好型措施,在一定區(qū)域內(nèi)形成示范效應(yīng),進而帶動更多農(nóng)戶自覺改變其生產(chǎn)方式;(2)農(nóng)產(chǎn)品市場體制比較完善、價格形成機制靈敏。政府對自愿采取最佳管理實踐的農(nóng)戶提供補貼、技術(shù)指導(dǎo)和金融支持等,這種政策優(yōu)惠只有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢進入到農(nóng)民生產(chǎn)的成本-收益決策中,并最終通過農(nóng)產(chǎn)品市場交易價格體現(xiàn)出來,農(nóng)民才會根據(jù)自身情況和市場信號,在權(quán)衡利弊的情況下作出符合自身利益的理性選擇。
截至目前,我國仍有 2.6 億個農(nóng)戶家庭,在一段時間內(nèi),我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式仍將以家庭經(jīng)營為主;與之相適應(yīng),美國的 BMPs 化肥減量政策在涉及相關(guān)農(nóng)戶較多的情況下更能體現(xiàn)其優(yōu)勢。然而,該政策對農(nóng)產(chǎn)品價格市場機制的要求也較高。
目前,化肥行業(yè)出現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新不足、產(chǎn)能過剩等問題,我國加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣,大力推廣測土配方施肥這一環(huán)境友好型技術(shù)以提高化肥利用效率和減少化肥使用量;與此同時,隨著農(nóng)業(yè)廢棄物已成為農(nóng)村重要污染源,對農(nóng)業(yè)廢棄物如畜禽糞便和作物秸稈進行無害化、穩(wěn)定化和資源化處理,生產(chǎn)生物有機肥,促進無公害食品和綠色食品的發(fā)展也是未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢。然而,測土配方施肥技術(shù)和農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的推廣規(guī)模有限,一方面是因為當(dāng)前對于環(huán)境友好型技術(shù)采納的激勵政策不到位,缺乏相應(yīng)的補貼;另一個主要的原因則是我國的環(huán)境友好型農(nóng)產(chǎn)品仍面臨著市場準(zhǔn)入認(rèn)證混亂、市場營銷環(huán)節(jié)缺失導(dǎo)致市場消費者接受度較低、價格過高等問題,在這種情況下,對自愿采納環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的農(nóng)戶給予補貼、技術(shù)支持和相關(guān)金融支持以降低其生產(chǎn)成本的政策效果難以凸顯,農(nóng)產(chǎn)品無法實現(xiàn)更高的價值,從而不利于農(nóng)民通過成本效益分析作出化肥減量使用的決策。
此外,基于自愿的原則對采納環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的農(nóng)戶給予經(jīng)濟激勵存在一定的道德風(fēng)險,即農(nóng)戶不一定會采取政策制定者所期望的行為,因而需要命令控制型政策的配合才能保證其有效性。
（三）公眾參與型化肥減量政策
日本在化肥減量控制上更多采取公眾參與型政策,通過民間組織和有機農(nóng)業(yè)團體的宣傳和拉動,鼓勵全民參與到環(huán)保事業(yè)中來,其主要優(yōu)點在于,由于不是強制性的,在多數(shù)情況下很少需要監(jiān)督管理,故而管理成本最低;同時,通過公眾參與的政策手段提高農(nóng)戶化肥減量施用的意識和組織化程度,也能在一定程度上為農(nóng)戶進一步減少化肥施用量提供動力。該類型政策的缺點則是見效很慢且政策效果很不確定,原因在于,無論是通過改變農(nóng)戶傳統(tǒng)的生產(chǎn)觀念進而改變其化肥施用行為,還是通過社會的壓力促使其減少施用化肥,都需要更長的時間。
該手段的適用條件為:(1)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)農(nóng)業(yè)團體較多。相比政府,相關(guān)農(nóng)業(yè)團體往往由一定比例的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)專家組成,不僅更了解農(nóng)民的需求,而且更能幫助農(nóng)民解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難并提供技術(shù)援助,在農(nóng)村中有相當(dāng)?shù)臋?quán)威,農(nóng)民也對這些組織比較信任和依賴,故而公眾參與意識強、組織化程度高,有利于政策的推行;(2)地區(qū)經(jīng)濟實力較強。公眾參與型政策的有效實施要靠農(nóng)戶受教育水平和環(huán)境意識的提高,從而建立有效的公眾參與制度,因此需要不斷的教育和培訓(xùn),從長期來看,這離不開政府的資金支持。
日本通過民間組織和有機農(nóng)業(yè)團體發(fā)動和引導(dǎo)公眾廣泛參與環(huán)境管理制度的制定、教育與技術(shù)推廣、研究開發(fā)新技術(shù)等的做法有其可取之處。然而,目前我國農(nóng)業(yè)協(xié)會、合作社等農(nóng)業(yè)團體發(fā)展不平衡、治理結(jié)構(gòu)不完善、運行不規(guī)范,存在嚴(yán)重的職能缺位,因此在現(xiàn)階段難以真正發(fā)揮連接農(nóng)民與政府之間的橋梁、降低政府政策實施信息成本等的作用。而且,我國經(jīng)濟還不很發(fā)達,長期以來的小農(nóng)意識根深蒂固,環(huán)境保護意識淡薄,由于外部性的存在,對單一農(nóng)戶的管制和激勵效應(yīng)往往會被其他農(nóng)戶的不參與所抵消,因此短期內(nèi)在我國推廣這種公眾參與型的化肥減量政策,效果必然是有限的,但從長期來看,仍不失為一項長遠的對策,且配合其他兩種手段同時使用更能增進政策實施的有效性。
綜上所述,由于歐盟、美國和日本的化肥減量政策適用于不同的條件和情況,我國在對此借鑒時,不能盲目偏重于某一類政策手段,而應(yīng)根據(jù)國情,對各國的政策手段取長補短,綜合選擇。
? 發(fā)達國家化肥減量政策的借鑒與啟示
糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的兩大目標(biāo),而僅僅依靠環(huán)境政策的“突圍”來削減化肥施用量可能使得糧食產(chǎn)量無法保證。因此,化肥減量控制更大程度上應(yīng)取決于農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的轉(zhuǎn)變,從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏。
在這種情況下,應(yīng)兼顧上述 3 種化肥減量政策的特點,采用集命令控制型、經(jīng)濟激勵型及公眾參與型政策于一體的政策組合,總的可行性策略應(yīng)是:通過教育和培訓(xùn),基于激勵的政策手段,促使農(nóng)民改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式,以減少化肥的投入,在滿足具體的化肥減量目標(biāo)的情況下提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。相應(yīng)地,作者提出具體政策建議如下:
（一）完善農(nóng)產(chǎn)品價格機制和無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度
通過市場機制的引導(dǎo)促進環(huán)境友好型技術(shù)的采納
可借鑒美國經(jīng)濟激勵型政策,充分發(fā)揮市場機制的引導(dǎo)作用,促使農(nóng)戶采用環(huán)境友好型技術(shù)。為保證該類型政策的有效實施,需加強有機農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度,完善農(nóng)產(chǎn)品價格機制。
一方面,應(yīng)減少對化肥行業(yè)在生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的財政補貼及稅收優(yōu)惠,轉(zhuǎn)而對農(nóng)民購買和使用無公害農(nóng)產(chǎn)品用肥、采用測土配方施肥技術(shù)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等行為進行一定數(shù)額的經(jīng)濟補助和獎勵,確保化肥政策的制定與補貼方向相一致;在此基礎(chǔ)上,逐漸把給予采納環(huán)境友好型生產(chǎn)方式農(nóng)戶的補貼、技術(shù)等支持標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)資價格變化、農(nóng)產(chǎn)品價格變化聯(lián)系起來,真正降低目標(biāo)農(nóng)戶的生產(chǎn)成本,從而使政策效果得到切實體現(xiàn)。
另一方面,加大現(xiàn)行《無公害產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》、《無公害產(chǎn)品認(rèn)證實施規(guī)則》及《無公害產(chǎn)品》國家標(biāo)準(zhǔn)的實施力度,鼓勵無公害食品和綠色食品的消費,不斷擴大其市場,借此引導(dǎo)生產(chǎn)者采用環(huán)境友好型技術(shù),從而達到化肥減量的政策目的。
（二）積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體
通過化散為整確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的有效執(zhí)行
通過協(xié)同帶動和宣傳引導(dǎo)提高農(nóng)民的環(huán)境意識
一方面,可借鑒歐盟命令控制型政策,對各地受到農(nóng)業(yè)硝態(tài)氮污染的水體進行監(jiān)測,劃定硝態(tài)氮脆弱區(qū),并設(shè)定具體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),擬定新的化肥管理法律法規(guī)和相關(guān)制度,如制定《化肥安全使用環(huán)境管理辦法》,設(shè)定具體的化肥生產(chǎn)和使用減量目標(biāo),限制施肥量和施肥方式,從而規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者行為。針對命令控制型政策存在的監(jiān)督和執(zhí)行成本高的弊端,可考慮 培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,通過化散為整,以保證執(zhí)法監(jiān)督和環(huán)境管理的有效性。
另一方面,為達到化肥減量施用的長期政策目標(biāo),應(yīng)借鑒日本公眾參與型政策,充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶動作用。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中,農(nóng)業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)合作組織的介入不僅有助于生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)普及,而且鑒于生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長,初期風(fēng)險大、產(chǎn)量低、轉(zhuǎn)換期長等特點,在生產(chǎn)環(huán)節(jié)也可以起到降低成本和相互監(jiān)督等良性協(xié)同效應(yīng);同時,農(nóng)業(yè)合作組織可憑借其自身優(yōu)勢充分發(fā)揮示范和宣傳作用,通過科普和報紙、廣播、傳單等大眾媒體普及減少化肥施用對環(huán)境保護和人類健康的重要性,使人們切實認(rèn)識到化肥減量的必要性,帶動廣大從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織、單位和農(nóng)民生態(tài)、環(huán)保、法律意識的提高,從而引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境學(xué)報》 2017年第 1 期。
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