摘要：新常態下貧困治理面臨嚴峻考驗，主流的發展視角解釋力不足,難以解釋精準扶貧不精準的邏輯悖論。引入社會治理的理論資源，可以為當前的精準扶貧實踐提供新的思路和啟示。從精準扶貧的主體看，可以破除政府單兵作戰的被動局面，構建多元貧困治理主體；從精準扶貧的執行結構看，可以豐富貧困治理中“政府—貧困群體”的線性結構，實現減貧主體間的多層次立體良性互動；從精準扶貧的方式看，可以突破傳統救濟式扶貧的路徑依賴，為開發式扶貧探索新路。
關鍵詞：精準扶貧；社會治理；貧困治理
一、問題的提出與討論起點
“精準扶貧”一詞于2013年11月由習近平到湖南湘西考察時首次提出，意指通過科學有效的程序對于不同致貧原因的農戶進行有針對性的貧困治理。在此之后，特別是在2015年減貧與發展高層論壇之后，強力的政策推動使“精準扶貧”成為新階段常見話語，頻頻見諸主流媒體與政府的正式文件當中。與此同時，大量的地方實踐為“精準扶貧”積累了豐富的經驗材料，提供了許多鮮活的個案，也探索了諸多各具特色的模式。與如火如荼的地方實踐相比，“精準扶貧”的理論研究明顯滯后。當前對于“精準扶貧”的研究缺乏理論性把握，尚停留在比較表面的層次上，突出表現在關于“精準扶貧”一些基礎性問題依然是模糊和不明確的。學界對于“精準扶貧”的探討大致可以歸并為三種主要類別。一是偏重政策執行過程的結構性視角，該視角對于現代科層制組織功能進行了反思和討論，尤其政策執行過程引起的精準扶貧失準問題，如精英俘獲、村莊內部分化，其重點在于通過制度建設、政策引導與結構調整校正精準扶貧的瞄準誤差。二是基于鄉村治理的整體性視角，這一研究取向更加重視鄉村治理格局的有序重構，并提倡在國家和社會的雙向互動下實現精準扶貧，以此再造良好的基層治理秩序，實現真正意義上的“基層治理能力現代化”。三是從困難群體出發的主體性視角。該視角集中討論了扶貧對象的主體行為，描述了扶貧對象的實踐行動，更加凸顯了困難群眾這一行動主體在客觀結構和主觀行動張力之中的策略性選擇。從當前所取得成果來看，明顯具有以下幾個方面的局限：
首先，偏重于政策執行的結構性視角討論顯得過于宏觀與寬泛，而偏重于困難群體的主體性視角未能很好地展現政策對象的差異化樣態，忽視了困難群體的個體性需求。以往研究預設了結構對主體的決定性約束，而忽略了行動者對于結構的反思和創造。具體地說，政府制定的扶貧政策更多是在普遍層面上，針對普遍性的致貧原因，很難有針對性地惠及個體需求，而貧困致因的差異性決定了每一個貧困社區和貧困農戶都需要個體化的救助和扶助。而傳統保障制度的設想和構建，是以普惠性為特征的，難以貼近困難群體的真實需求，特別是在當前我國快速小康的發展階段，缺乏政策對象的主體參與以及行之有效的具體策略，極易產生制度僵化的惡性后果。
其次，以鄉村治理為導向的整體性視角失去了具體路徑支撐的有效載體。在政府向貧困農戶傳遞資源的過程中，沒有建立直接聯系貧困農戶的順暢通道，這就需要借助基層政權組織的力量，而現有的基層政治生態尚不足以承擔起這樣的任務，尤其是政策資源的分配過程中，基層政府往往摻雜了過多的主體性意志，政策覆蓋難免有所偏差，難以惠及真正困難的人群。
最后，對于量化統計研究方法的過分推崇化約和裁剪了貧困地區和困難群體的多樣性和豐富性。鮮活、生動的社會事實被“轉譯”為收入性貧困、支出型貧困、脫貧指數等等一系列冷冰冰的數字游戲，看似科學合理的指標體系恰恰忽略了這一群體所遭遇的真實困境。
因此，針對當前關于精準扶貧的研究，我們必須有效地處理好以下三個方面的內容。如何破除政府單兵作戰的被動局面，構建多元貧困治理主體；如何豐富貧困治理中“政府—貧困群體”的單向結構，實現減貧主體間的多層次立體良性互動；如何擺脫傳統救濟式扶貧的路徑依賴，為開發式扶貧探索新路。要想同時實現上述三個目標，就必須引入新的理論觀照，社會治理理論的引入可以為我們提供富有啟發性的思考線索，社會治理的實質“是建立在市場原則、公共利益和集體行動基礎上的合作，它所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威,而是合作網絡的權威,其權力向度是多元的、相互的,而不是單一的、自上而下的”。
二、社會治理視角及解釋框架
傳統研究習慣站在發展主義的立場上審視貧困的發生及其治理。該理論二戰之后一度風靡美國，炙手可熱。在發展主義話語體系下，我國的減貧主要圍繞著資金的直接投放展開。20世紀80年代初期，中央財政專門設立了專項資金，用以支持老、少、邊、窮地區發展，隨后一段時期，資金的用途逐漸發生傾斜，由原來的救助資金逐步過渡到財政發展資金，用以支持上述地區基礎設施建設、社會事業發展、商品經濟培育，從而達到逐步改變貧困地區落后面貌的目的。然而，數字論英雄的經濟發展方式，很難揭示群體體驗的多元性與抽象數字背后的弱勢群體生活境遇，尤其是在數字的增長伴隨著社會貧困差距擴大的時候。更為嚴重的是，這種經濟中心主義的思想傾向，嚴重忽略了收益之外的其他因素，不計代價的發展造成了很多非預期效果，而這些后面往往是不可能用數字來衡量的，比如稀有物種的消失、生態環境的惡化、地方文化的邊緣化等。
隨著反思發展浪潮涌起，人們對于經濟增長的認識也在不斷深化，增長理論從極化涓滴增長逐漸過渡到益貧式增長，在這一邏輯演進中，伴隨著國際減貧戰略和相關政策的不斷完善和發展，我國的減貧政策也開始發生轉向，目標制定從單純的救濟式轉向開發式，扶助手段從開始的“撒胡椒面”式轉變為注重培育當地市場，發動龍頭企業，帶動貧困戶致富，走產業化的路子。
進入21世紀，亞洲各國普遍出現了經濟增長的同時，不平等狀況也在不斷加劇的問題，據此，世界銀行發布的報告提出“廣泛基礎的增長”這一概念，報告指出通過兩種策略促使貧困人口在經濟增長的過程中受益并在政治上取得可持續的進步：一是對貧困人口勞動力的充裕使用并提升其生產效率；二是在基礎教育、衛生醫療等社會服務領域為貧困人口提供廣泛的幫助。提高貧困群體作為行為人和受益人參與增長的程度，對可持續的減貧至關重要。
不可否認，中國經濟持續向好發展為貧困治理提供了強勁的動力支持，產生了明顯的涓滴效應，但與自由主義貧困治理學說不同的是，中國的貧困治理并不完全依賴于市場要素，在提升經濟增長益貧效應的同時，特別強調政府主導的開發式扶貧。然而不可忽視的是，經濟發展的涓滴效應對于貧困治理是有限度的。從已有的減貧經驗和國外的研究成果來看，經濟發展的涓滴效應發生有一個測算的限值，即當貧困人口的規模高于總人口的百分之十時，經濟發展才能惠及貧困群體；而當貧困群體的規模低于總人口的百分之十時，經濟發展的涓滴效應已經很難發揮作用。因此，在新時期的精準扶貧實踐中，不應該只是經濟的單維度增長，而是一種包容性增長，亟需治理理念的引入。
治理并不是一個新概念，早在20世紀末治理這一概念即已興起，因為其寬泛而富有彈性的含義，被廣泛應用公共治理的研究中。20世紀80年代，國內學術界有關治理的討論并不頻繁，真正的討論開始于21世紀初。近年來，國內學術界也開始使用治理概念。歸納起來“治理”一詞體現了權力多中心、協調的不間斷性，公共部門和私人部門共同承擔等內在含義。而社會治理則指在科學規范的制度指引之下，以主體間的多元合作和共同參與為基礎,在以人為本的共識下合理配置社會資源，滿足民眾合理需求。將“社會治理”的內涵引入貧困領域，指政府專職扶貧開發機構以外的所有主體，涵蓋了更為寬泛的社會主體，這些主體所從事的扶貧工作，統稱為“貧困的社會治理”，體現出中國社會主義減貧道路的特征。
社會治理的引入，是對傳統貧困治理的一種革新，其強調政府、市場與社會三者的良性互動，以及對新的社會權力分布格局要求和以社會系統組織整合理論看待問題的視角，對于改變片面強調整體利益而漠視公民個體因素的傳統貧困治理有著重要的政策啟示意義。精準扶貧是貧困治理最重要的內容和手段，精準扶貧的成敗直接關系著貧困治理的成敗，同時關系著全面小康能否如期實現。從目標來看，精準扶貧與社會治理的目標存在著同構性和內在的統一性，都是著眼于“解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題”。從原則來看，精準扶貧將貧困視作不斷變化的動態問題，某一時間節點的貧困呈現是貧困動態演化的中間過程而非最終結果。社會治理也強調治理的過程性，承認個性化、多元化，通過溝通、談判、妥協整合訴求，達成契約，實現多元利益的統籌兼顧。從路徑來看，精準扶貧根據個體不同的致貧原因，關注的核心內容不斷提升，由物質資本到人力資本再到社會資本，處于一種不斷上升的態勢。社會治理同樣注重社會資本和多元治理主體的培育以及不同治理主體治理能力的提升。
除了上述所列精準扶貧與社會治理目標、原則、路徑的內在統一性之外，貧困治理新階段呈現的新形勢客觀上也要求社會治理理念在精準扶貧中的貫徹執行。經過30多年的改革開放，歷經體制改革扶貧、有計劃開發扶貧、“八七”脫貧攻堅以及實施《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》等階段，中國的減貧成效有目共睹。海倫·克拉克女士（新西蘭前總理，現任聯合國開發計劃署署長）稱贊中國“將她的人民從貧困中以前所未有的速度脫離了出來”，并倡導世界共同分享人類減貧事業的中國經驗。尤其是最近幾年，國家決策層面將農村貧困問題上升到前所未有的戰略高度，先后出臺了一系列扶貧開發政策，國家最高領導人多次發表重要講話，強調精準扶貧對于建成小康社會的重要意義，得到國際社會的高度贊譽。但是，當前減貧任務仍十分繁重、減貧形勢嚴峻，主要體現在以下幾個方面：一是貧困人口規模龐大，扶貧開發工作任務艱巨；二是扶貧對象脫貧難度日益加大。目前的貧困人口多處于老少邊窮地區，交通不便、基礎薄弱、分布廣泛、脫貧難度較之以往不可同日而語，不僅是脫貧難度增大，而且脫貧成本也大幅提高；三是扶貧資金減貧效益下降。這既有剩余貧困人口脫貧難度大的客觀因素，也有長期以來中國的扶貧開發中存在目標偏離、成本高效益低、社會認同低以及社會團結不足等問題。社會治理理念的引入，可以為貧困治理提供新的思路。借助社會治理的理論工具，將社會治理的理論資源與精準扶貧實踐聯系起來，為反貧困實踐提供新出路。從精準扶貧的主體看，社會治理理念的引入可以破除政府單兵作戰的被動局面，構建多元貧困治理主體；從精準扶貧的結構看，可以豐富貧困治理中“政府—貧困群體”的單向結構，實現減貧主體間的多層次立體式良性互動；從精準扶貧的方式看，可以擺脫傳統救濟式的路徑依賴，為開發式扶貧探索新路。所以，社會治理理念對于精準扶貧的啟示在于：借助社會力量、動員多元主體，形成多層次治理結構，實現貧困地區的脫貧致富。具體來講，就是通過社會資源、社會資本的合理分配，重塑貧困治理主體結構，形成合理的利益分配格局。綜而述之，我國的貧困人口眾多、貧困結構特征復雜、貧困的致因多樣化、貧困的表現多方面等，要求培育多元治理主體，注重不同治理主體治理能力的提升。貧困的社會治理強調累積貧困群體的社會資本，完善貧困地區人群的能力建設，提升貧困人群社區參與能力與社會資本。
三、當前貧困治理的現實基礎及引入社會治理的必要性
貧困地區歷史欠賬太多，基礎設施建設與傳統產業發展仍然面臨著巨大挑戰。伴隨著經濟新常態的戰略定位，經濟增速下調，各類隱性風險逐步顯性化，新型服務業、小微企業等新興產業對貧困地區又造成沖擊，雙重風險疊加對新時期的扶貧開發提出新的挑戰。傳統意義上貧困地區生活條件改善，絕大部分依賴政府供給，貧困地區經濟社會發展，很大程度上取決于政府的資金資源支持等，政府投入力度一旦持平或者增長緩慢都會造成貧困地區公共產品的供需矛盾，尤其是特惠性公共產品供給尤其短缺。隨著《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》的目標任務如期完成，中國發展與減貧步入了一個全新的階段。
尤其是“連片特困地區”，復雜的貧困成因首先反映在基礎設施的落后以及公共服務滯后上面。基礎設施的長期短板如何在政府專項扶貧和行業扶貧投入上面進行補齊以此促進公共服務的提升和均等，毋庸置疑，是當前連片特困地區的首要任務。其中，最重要和有效的手段便是通過政策的調整和供給及其體制機制的變革，鼓勵和引導民間組織、社會力量積極參與貧困治理事業。第二，連片特困地區初級的經濟形態尚不能激發其獨特的資源稟賦實現有效的市場化，在此背景下，培育產業是連片特困地區實現從輸血到造血轉變的關鍵。在此前提下，政府一方面力圖通過公共服務供給與基礎設施改進等硬件條件的完善來促進貧困地區的發展，此外，財政、稅收、金融、土地等一系列配套政策的出臺，也為連片特困地區的市場經濟發展提供了有力的外部支持，以此保障市場主體可以在貧困治理中扮演更為重要和積極的角色。傳統貧困治理經驗顯示，依靠政府單方面的力量，脫貧效果有限。
第一，貧困結構復雜，數量龐大，需要動員社會力量。我國貧困人口數量龐大，按照現有的評價標準，依然有４３５５萬的農村貧困人口。貧困群體數量只是脫貧困難的一個方面，更為重要的是貧困結構的復雜性。所謂貧困結構是指以生計貧困內核，在能力貧困、文化貧困等層面，表現在區域、家庭、民族、性別等結構方面復合交織狀態。區域結構主要表現在連片特困地區比普通地區的貧困發生率更高，家庭結構主要表現在以復合家庭貧困發生率更高，民族結構主要表現為少數民族地區貧困發生率更高，性別結構主要表現為女性單親家庭貧困發生率更高。總之，龐大地貧困人口數量以及復雜的貧困結構政府主導的傳統減貧方式提出了巨大挑戰，客觀上要求動員社會力量，呼吁社會各界參與到反貧困進程中來。
第二，貧困原因各異，表現多種，需要多主體合作。對于貧困成因的理論解釋，可以說是莫衷一是。持“物質貧困”觀點的學者認為從經濟增長的角度探討貧困成因更具說服力；“能力致貧說”更加注意人力資本、個人技能水平等方面來考察個體能力層面的因素；“社會排斥說”側重分析宏觀制度，著重考察貧困群體的社會關系網絡；“空間貧困說”強調貧困與自然地理環境的緊密相連性；“生計貧困”說則認為之所以貧困是因為貧困群體獲取生計資源稟賦差。上述貧困的理論解釋并不是獨立存在的，而是相互交織的，某些貧困地區呈現出更為交織的貧困致因和表現，譬如少數民族地區，除了地理環境惡劣、生態條件脆弱、基礎設施落后等原因以外，還遭遇了社區主體性缺失、地方性知識危機、社會整合模式松動等。
第三，脫貧層次較低，返貧較多，需要構建社會資本。貧困的社會治理過程說到底也是一種貧困群體資本的培育過程。按照資本理論，物質資本、人力資本與社會資本三種資本的積累順序是不同的，每個階段的資本積累的側重點也不盡相同。社會資本不同于有形可見的物質資本，也不同于存在于個人掌握的技能和知識中的人力資本，社會資本基本上是一種無形資本，它表現為人與人之間的關系。而貧困的社會治理階段需要重點培育貧困群體的社會資本，不斷累積社會資本的存量。
第四，主體參與較少，自助性差，需要內助外應。貧困治理包括內源式發展和外生式扶助兩類。發展到貧困的社會治理階段則更加強調內助外應型發展。在實際的減貧過程中，外部資源的投入固然重要，但其內部受助群體的自助發展才是實現脫貧致富的最終目標和必由之路。內助外應型發展并不是一種簡單的投入—幫扶—再投入的線性關系，而是貧困治理的結構模型轉換過程。即外部資源向貧困地區、受助群體輸入各種資源，貧困地區發掘內部資源稟賦，借助外部力量，實現脫貧。
四、從社會治理的視角看精準扶貧的政策啟示
第一，提升了精準扶貧的內涵。社會治理意味著社會資源的創造與再分配，這與精準扶貧的深層次目標不謀而合。精準扶貧不僅是解決貧困農戶的經濟困難，減少貧困人口數量，而是對貧困地區資源的綜合配置及管理能力的整體提升，達成貧困地區公平性認知與行動的一場社會變革。“扶持對象要精準”不僅要精準到村、精準到戶，而且要精準到人，而這些村、戶、人必須是真正意義上的貧困村、貧困戶和貧困人口。同時，要升級貧困人口的識別機制，不能僅以收入貧困線作為根本依據，而應當構建一個綜合識別系統，將失業率、支出等指標納入進來。在識別的過程中，自上而下與自下而上相結合，重視同社區居民的內部評議意見，從制度上保障貧困人口參與權利，規避自上而下識別產生的“規模排斥”效應。從根本意義上來講是建構一種更為合理的社會關系，協調不同區域、區域內不同地區、地區內不同群體的資源占有率。讓貧困地區的民眾共享改革發展的成果，實現社會公平。也就是說，精準扶貧與社會治理的公正性密切相關，這一長遠目標的達成需要良好的社會治理環境以及適宜的減貧制度安排，還包括合理的貧困治理結構建立，上述貧困治理格局的形成依賴于多元治理主體的共同參與，這也是社會治理的應有之義。
第二，深化了精準扶貧的認知。傳統的扶貧方式決定了其只關心目標，不關注手段；只關心結果，不關注過程的工作原則。面對我國貧困面大、貧困群體復雜的嚴峻局面，精準扶貧不能只是上對下、外對內、一對一地單向線性式救濟或給予，更需要上下結合、內外互動、多方協調的網格化方式激活內部活力，共同進步的方式實現發展。精準扶貧是一個漸進的過程，不能一蹴而就，更不能急功近利。減貧對象的脫貧致富不僅需要外部的援助，更需要貧困群體自身的努力，也就是所謂的“主體+客體”的合作參與型貧困治理，實現“外助內應”式發展。貧困的社會治理同樣強調減貧行動中相關主體之間的合作，突出減貧主體間的互構。社會治理強調減貧對象的“參與”和“共享”與貧困治理的“客體+主體”有異曲同工之效。多年的減貧實踐證明，貧困治理需要走出貧困治理是政府治理貧困的定式思維，樹立“減貧發展”的主體發展意識，包括政府組織、市場組織、社會組織、受助群體等多主體合作的網絡結構，促進整個貧困社區的治理升級轉型，實現減貧行動制度層面的機制化與常態化。
第三，豐富了精準扶貧的手段。早期的減貧單純依靠經濟的增長。一個普遍的共識是，只要實現經濟增長，便可以消除貧困。減貧手段也集中在如何提高貧困群體的收入上。隨著對貧困認識的更加深入，理論界與實踐界逐漸意識到物質困乏不是貧困發生的唯一原因，制度缺陷才是其根本桎梏，經濟發展的效應甚至會被其引發的不平等所徹底抵消。之后，益貧式增長被提上日程。所謂益貧式增長，簡言之就是使貧困人口獲益的經濟增長方式。如何使增長達到益貧的效果？類似解釋紛繁復雜，但有一個基本共識是：激發貧困人口的參與意愿，使其參與其中并獲取分配。益貧式增長的形成有賴于市場組織和社會組織等社會力量的強勢介入，這也暗合了社會治理的理論要求。貧困的社會治理更強調一種包容性的增長。當然，對于貧困內涵的鑒定，已經不僅僅是收入的單方面增長，而是一種包容性的增長，更為核心的問題在于縮小收入差距，促進社會公平。
“項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準”，歸根結底強調的是，因村因戶因人配置資源，堅持分類施策，“一村一策、一戶一法”，堅持減貧手段的多元化與綜合化，主要體現在貧困治理的制度設置上。這是由我國復雜的致貧原因和嚴峻的脫貧任務所決定的。如此復雜的貧困情勢，需要多主體參與，多維資本，如金融資本（金融扶貧將是新時期扶貧的重要力量）、人力資本、社會資本等介入，多個項目綜合實施，推進減貧事業發展。需要肯定的是，多主體參與的現有模式已經取得了不錯的效果，如定點扶貧、東西協作、民營企業參與扶貧、社會組織參與扶貧、社會公眾參與扶貧、軍隊和武警隊伍參與扶貧等等。此外，還需要強化或完善貧困縣考核機制、建立精準扶貧機制、健全干部駐村幫扶機制、改革財政專項扶貧資金管理機制、完善金融服務機制、創新社會參與機制六大扶貧開發機制。再者，多元貧困治理主體的建構還需強化國際與國內的合作，不斷強化扶貧主體決策能力、管理能力、執行能力以及貧困社區、貧困群體的可行能力等。
全面建成小康社會戰略目標的提出，對精準扶貧實踐提出了更高的要求，社會治理理念在滿足貧困地區和貧困人群多樣化需求方面的優勢，決定了其可以為精準扶貧提供更多的思路、承擔更多的責任、發揮更為重要的作用。一方面，全面建成小康社會的時間緊、任務重，需要社會力量參與其中發揮更為重要的推動作用；另一方面，全面建成小康社會意味著貧困人群的全面發展，反貧困需求不僅僅局限于物質上和經濟上的需求，促進貧困地區和貧困人群的全面發展也是精準扶貧的重要目標。
中國鄉村發現網轉自:南京農業大學學報（社會科學版）2017年第4期
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