“底層的需求是城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃的開始，公眾是規(guī)劃的始與末?！?/p>
——阿倫·瑪里亞（Arun Maria）
從來我們都足夠了解城市，我們研究的時間長，研究的樣本多，我們在城市擁有的設(shè)備足夠記錄全部慣例和偶然事件，我們編輯越來越復(fù)雜的算法對城市生活進行精準(zhǔn)畫像?？墒钱?dāng)規(guī)劃的語境延展至鄉(xiāng)村時，我們卻很容易抓瞎，我們忌憚著不能把鄉(xiāng)村視同于城市的簡單替代，我們珍視著田園牧歌的鄉(xiāng)愁，但是情懷不能教我們做規(guī)劃，這片廣袤而低調(diào)的地帶是大數(shù)據(jù)的盲區(qū)，是公眾參與的黑洞，除非你走近他們，否則不見回響。
鄉(xiāng)村的問題非常容易被概念和固有意識形態(tài)蒙蔽，我們尚且無法從既有城鄉(xiāng)規(guī)劃里總結(jié)規(guī)律，也無法從復(fù)雜的政策環(huán)境中抽離真相，要接近真實，我們只能“出門”，主動貼近他們，去剖開一個個截面，去了解基層現(xiàn)實和訴求。從2009年至今，從秦皇島、泉州、金華到河南，依托多個有關(guān)鄉(xiāng)村的規(guī)劃項目和課題，我們開展的田野調(diào)查和資料研究不斷洗刷著我們對鄉(xiāng)村的認(rèn)知。
這次我們以河南為樣本，用數(shù)據(jù)和訪談來看看自下而上的真實鄉(xiāng)村，以及真實的農(nóng)民意愿，最大限度避免規(guī)劃用城市的固有思維和“想當(dāng)然”來為后續(xù)政策制定提供可參考的依據(jù)。
一、有趣的政策變遷——十年轉(zhuǎn)向
在過去的十年中，河南的農(nóng)村政策經(jīng)歷了一個快速變遷時期，雖然是地方政策，但其趨勢與全國政策基本一致，也可以說反映了中國農(nóng)村政策的一個快速轉(zhuǎn)向歷程。
1. 社會主義新農(nóng)村階段：
2008年以前，河南乃至全國主推社會主義新農(nóng)村建設(shè)方針，以村落環(huán)境整治為主要目的。
2. 新型農(nóng)村社區(qū)階段——河南掀起熱潮：
2009年，河南省以新鄉(xiāng)為代表的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)如火如荼開展，掀起全國學(xué)習(xí)新鄉(xiāng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗的熱潮，成為河南省“既不離土也不離鄉(xiāng)”的“就地城鎮(zhèn)化”的有力舉措。
2009-2014年，新型農(nóng)村社區(qū)成為河南推進城鎮(zhèn)化的重要手段和載體，并成為城鎮(zhèn)化過程中突出的農(nóng)村社會生態(tài)特征。這幾年中，河南省啟動新型農(nóng)村社區(qū)試點2300個，初步建成350個，累計完成投資631.5億元。作為全國率先推進新型農(nóng)村社區(qū)項目的“先行者”，河南的探索步伐隨著項目的增加漸行漸遠(yuǎn)，逐漸步入“深水區(qū)”，部分矛盾和深層次的問題逐漸浮出水面。針對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的“失地農(nóng)民”、“強拆上樓”、“圈地運動”、“空城計”、“爛尾樓”等現(xiàn)象，各層各界對新型農(nóng)村社區(qū)褒貶不一。
【資料】
新型農(nóng)村社區(qū)政策內(nèi)涵：由節(jié)約土地、提高土地生產(chǎn)效率、實現(xiàn)集約化經(jīng)營為主導(dǎo)，農(nóng)民自愿為原則，提高農(nóng)民生活水平為目標(biāo)，讓農(nóng)民主動到社區(qū)購房建房，交出原來的舊宅用于復(fù)耕。實現(xiàn)社區(qū)化之后，農(nóng)民又不遠(yuǎn)離土地，又能集中享受城市化的生活環(huán)境。
美麗宜居鄉(xiāng)村政策內(nèi)涵：以保住房安全、保飲水安全、保用電安全、凈化環(huán)境、硬化道路、美化村莊為重點，以建設(shè)宜居村莊為導(dǎo)向，從實際出發(fā)，循序漸進，通過長期艱苦努力，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。
3. 美麗鄉(xiāng)村階段——河南開始轉(zhuǎn)向：
2013年，全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議貫徹部署習(xí)近平講話精神，認(rèn)真總結(jié)浙江省經(jīng)驗，開展“千村示范萬村整治”工程并加以推廣。同年，住建部就出臺了《關(guān)于開展美麗宜居小鎮(zhèn)、美麗宜居村莊示范工作的通知》，美麗鄉(xiāng)村階段開啟。
2014年，美麗鄉(xiāng)村的風(fēng)潮刮到了河南，一項名為“瘦身核減”的工程悄然開展，意在整理新型農(nóng)村社區(qū)項目：已經(jīng)開建的要盡快完工，避免形成“半拉子”工程；建好的要完善公共設(shè)施，確保農(nóng)戶搬遷；尚未開工的則要重新論證，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外不允許再建新型農(nóng)村社區(qū)。政策文件表述回歸以改善農(nóng)村人居環(huán)境為總抓手的“美麗宜居鄉(xiāng)村”農(nóng)村建設(shè)道路。
2015年，國務(wù)院出臺《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，明令禁止強制推行大拆大建、撤村并居。同年住建部出臺《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)劃編制內(nèi)容主要涵蓋農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃以及特色村莊規(guī)劃，拆村并點將不再提及。
至此，從“就地城鎮(zhèn)化”到“推進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移”，從“村莊合并”到“村莊整治”，從全國到河南的新型城鎮(zhèn)化路徑已經(jīng)完全轉(zhuǎn)向。
自古“皇權(quán)不下縣”的中國，在短短十年間，訂立了如此多風(fēng)云變換的鄉(xiāng)村政策，本身說明當(dāng)代鄉(xiāng)村問題對中國社會問題具有四兩撥千斤的效用。對于這樣的政策多變各種指戳的派系不少，作為規(guī)劃工作者，不了解全貌不宜妄加評論，但我們?nèi)匀幌Ｍㄟ^調(diào)研先直面現(xiàn)實。
二、鄉(xiāng)村白描——直面現(xiàn)實
（以下資料和數(shù)據(jù)來源現(xiàn)場訪談和問卷訪談）
1. 河南省農(nóng)村人口流動趨勢
1.1 有增有減的村莊常住人口不像人口輸出大省，基本面不是凋敝
調(diào)查數(shù)據(jù)表明，常住人口增加和減少的村莊各占30%，還有23%的村莊常住人口不變，這與以往對河南農(nóng)村是人口輸出為主的傳統(tǒng)印象大有不同，說明人口回流后，河南村莊人口基本面起碼不是凋敝的。
1.2 搬遷意愿半走半留，搬遷首選市區(qū)，其次縣城，縣以下地區(qū)不是城鎮(zhèn)化的主要方向
河南省內(nèi)農(nóng)村人口的搬遷意愿主要流向中心城市及縣城，尤其以河南省內(nèi)中心城市流動勢能明顯，縣以下地區(qū)不是城鎮(zhèn)化的主要方向。
1.3 常住人口增加與農(nóng)村戶籍人口增加“倒掛”，反映了典型的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象
商丘、駐馬店、信陽、周口四區(qū)域常住人口減少了552.7萬，占全省比重的62.3%。這些地區(qū)恰恰是農(nóng)村居民人均純收入最低的地方，可見人口主要從農(nóng)村居民人均純收入最低的地方流出，流入包括鄭州、洛陽、開封、新鄉(xiāng)等在內(nèi)的鄭州都市圈。但農(nóng)村戶籍人口卻在外圍增加，反映了典型的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象,也就是說約1635萬城市常住人口仍然屬于農(nóng)民身份。
2. 河南農(nóng)村生產(chǎn)方式發(fā)展趨勢
2.1 農(nóng)民：半工半農(nóng)的就業(yè)形態(tài)基本帶來小康生活
根據(jù)問卷訪談，35%的河南家庭主要收入來源于務(wù)農(nóng)，而46%的河南農(nóng)村家庭主要收入來源于務(wù)工，9%來源于經(jīng)商，河南農(nóng)村家庭的生產(chǎn)方式已經(jīng)發(fā)生改變。河南省農(nóng)村人均純收入8475元，稍高于小康要求8000元，位于普通農(nóng)村家庭階層。
2.2 農(nóng)村：農(nóng)村本地生產(chǎn)方式以農(nóng)業(yè)為主，未來也不會轉(zhuǎn)變?yōu)椤按宕妩c火”的村鎮(zhèn)工業(yè)化地區(qū)
從現(xiàn)狀來看，調(diào)查的村莊類型66%為純農(nóng)業(yè)居民點，工業(yè)型村落占比例僅為2%，也就是說大部分農(nóng)村本地生產(chǎn)方式還是以農(nóng)業(yè)為主的。村莊的新建房屋功能90%為住宅，廠房僅占3%，可見河南農(nóng)村工業(yè)化的趨勢不強，與“村村點火”的村鎮(zhèn)工業(yè)化路徑有顯著差別。
2.3 半工半農(nóng)依靠進城打工，異地城鎮(zhèn)化是主基調(diào)
從河南省發(fā)展現(xiàn)狀看，工商業(yè)基本集中于城鎮(zhèn)；從未來看，人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，工業(yè)向園區(qū)有序集中的異地城鎮(zhèn)化路徑是主基調(diào)。由于異地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民外出打工，農(nóng)村依然保持以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)方式，因此農(nóng)村集聚形態(tài)未有不同，異地城鎮(zhèn)化意味著村莊集聚形態(tài)的同質(zhì)性和穩(wěn)定性。
3. 河南農(nóng)村集聚形態(tài)的演變趨勢
3.1 異地城鎮(zhèn)化意味著什么？——農(nóng)村居民點“超穩(wěn)態(tài)”發(fā)展
我們研究了工業(yè)主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、服務(wù)業(yè)主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和旅游主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村聚落形態(tài)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)不論哪種產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，其純農(nóng)村地區(qū)的村莊居民點景觀斑塊都沒有顯著的分化特征。如前文所提，不論城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向如何變化，農(nóng)村始終保持了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，帶來河南農(nóng)村居民點“超穩(wěn)態(tài)”發(fā)展，河南農(nóng)村政策、經(jīng)濟變革也許持續(xù)發(fā)生變化，但農(nóng)村的居住聚落卻從來沒有突變過，無法視同搭積木搬積木簡單搬遷、集聚。生產(chǎn)方式的變革不代表農(nóng)村集聚形態(tài)的改變，這與河南省異地城鎮(zhèn)化不無關(guān)系。
3.2 外力推動的集中居住中以“合村并城”滿意率最高
在訪談問卷中，農(nóng)村自發(fā)向中心村的集聚的案例幾乎沒有，中心村的設(shè)立主要是為了提供小學(xué)、商業(yè)等設(shè)施。然而在政策推動的“合村并點”中，合村并城的滿意度達到了54%，看起來是最契合實際需求的方式?，F(xiàn)狀河南農(nóng)村人口向中心城區(qū)和縣城的集聚趨勢很強，這類新型農(nóng)村社區(qū)往往能夠取得較好的實施率和滿意度，唯一要考慮的就是村莊非法搶建加建問題。
3.3 多數(shù)村莊蔓延，蔓延受交通和城鎮(zhèn)影響
有57%的村莊面積增加，主要分布在平原及丘陵等較為平坦地區(qū)。在空間拓展的方向上，村莊主要呈攤大餅外延（22%）、朝向城鎮(zhèn)方向擴張（23%）或沿重要交通延伸（29%）的趨勢。但是蔓延的原因只有少量村莊是由于村莊人口增加從而新增宅基地，但大部分是原村民建新不拆舊導(dǎo)致，也存在城市掙來的錢流回到農(nóng)村建房，卻長期空置的現(xiàn)象。
3.4 村莊面積減小只有一種情況——征轉(zhuǎn)，復(fù)耕僅是鳳毛菱角
相反，面積縮小的村莊占比不到10%。幾乎可以認(rèn)定，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)騰出土地用于復(fù)綠還可能，但復(fù)耕幾乎不可能，因為要求的地力幾乎很難達到，在調(diào)研的村莊中只占0.65%。
3.5 空心化程度嚴(yán)重，而且未來還會加劇
87%的村落存在空心化現(xiàn)象，其中48%的村落空心化現(xiàn)象較嚴(yán)重，主要是由于建新不拆舊。從河南省城鎮(zhèn)化率的趨勢來看，未來河南村莊不會承載更多人口。按照人口流動趨勢，2020年前，河南農(nóng)村還有1/3的人口需要流入城市，從搬遷意愿來看也是如此，近一半的人有意愿搬遷出原村莊，可以預(yù)計，未來河南省農(nóng)村空心化的程度還將嚴(yán)重。
3.6 改善住房意愿突出，首選環(huán)境整治
73%以上有改善住房意愿，其中56%希望政府對村莊環(huán)境整理，17%希望政府拆遷賠償，17%希望自己新建。改善住房形式大多數(shù)選擇自建房，但也有36%的比例選擇小區(qū)房或新型農(nóng)村社區(qū)。
3.7 “上不上樓”主要是因為錢，而非愛這片土地愛得深沉
想搬遷是因為買得起，不想搬是因為買不起，對原村莊鄰里關(guān)系、承包地距離遠(yuǎn)近、新增居住成本等問題的考慮不多。
三、規(guī)劃思考
1. 政策轉(zhuǎn)向的實質(zhì)是什么？
從新型農(nóng)村社區(qū)到美麗鄉(xiāng)村，這一政策轉(zhuǎn)向的背后是發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向往民生發(fā)展導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。從大環(huán)境來看，新型農(nóng)村社區(qū)政策的確有著非常多的不適應(yīng)。
首先是其提倡的離土不離鄉(xiāng)的就地城鎮(zhèn)化，和當(dāng)今河南異地城鎮(zhèn)化為主的趨勢不符，另外拆除舊村用于復(fù)耕也在調(diào)研中發(fā)展難度非常之大。最后，新型農(nóng)村社區(qū)重要依托之一是產(chǎn)業(yè)支撐，依托集聚帶動農(nóng)業(yè)規(guī)模化和村鎮(zhèn)工業(yè)化。那么河南可能走村鎮(zhèn)工業(yè)化的模式嗎（如東莞、蘇州模式）？
第一，我國產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的低級產(chǎn)業(yè)在市場競爭中沒有競爭力；第二，中部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)是我國糧食的主產(chǎn)區(qū)。中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展前提就是保證糧食安全和保障耕地數(shù)量，這就要求工業(yè)必須集中集約發(fā)展，而不能自下而上村村冒煙。從現(xiàn)狀和未來趨勢來看，河南農(nóng)村都不合適走村鎮(zhèn)工業(yè)化的模式。
2. 新型農(nóng)村社區(qū)完全沒有適用性？
大流之中總是不乏例外。
結(jié)合實際情況，新型農(nóng)村社區(qū)中的“合村并城”的不滿意率低于30%，想改善住房的人群中36%選擇愿意居住在新型農(nóng)村社區(qū)，“上不上樓”主要是經(jīng)濟考慮，而不是地緣、血緣考慮……可以看出新型農(nóng)村社區(qū)在節(jié)約鄉(xiāng)村居民點建設(shè)用地指標(biāo)、改善村民居住環(huán)境有較大作用，未來仍然應(yīng)該作為戰(zhàn)略手段之一，只是結(jié)合其適應(yīng)性需進行戰(zhàn)術(shù)優(yōu)化，例如建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的空間選擇：自上而下由政府推動的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)基本可以局限在合村并城（園區(qū)）類型，以及地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、山區(qū)這類群眾生命財產(chǎn)安全面臨威脅的地區(qū)。而自下而上自發(fā)推動的則往往是由市場或能人帶領(lǐng)下自發(fā)建設(shè)，類似華西村。
3. 美麗鄉(xiāng)村的適宜性和局限性
美麗鄉(xiāng)村政策價值導(dǎo)向上非常正確，抓住了兩個關(guān)鍵詞：穩(wěn)定、民生。一方面美麗鄉(xiāng)村符合歷史上村莊“超穩(wěn)態(tài)”發(fā)展的脈絡(luò)；另一方面符合現(xiàn)狀鄉(xiāng)村人口有增有減，意愿半走半留，改善住房意愿突出，首選仍是環(huán)境整治的事實；同時面對未來鄉(xiāng)村是興是衰的未知變數(shù)，美麗鄉(xiāng)村政策最為契合，因為不拆建、不折騰。
但對比浙江省在城鎮(zhèn)化率接近65%的時候提出建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，河南省當(dāng)前城鎮(zhèn)化率45%，仍在城鎮(zhèn)化加速過程中，美麗鄉(xiāng)村的實施應(yīng)防止過于減小農(nóng)村的推力，而抑制了城鎮(zhèn)化進程。我們建議，應(yīng)該按時序推進美麗鄉(xiāng)村試點，不宜短期內(nèi)全面鋪開。同時結(jié)合現(xiàn)狀村莊蔓延與空心村并存的現(xiàn)象，建新不拆舊的情況突出，建議鄉(xiāng)村居民點管控邊界的劃定工作同時開展。
四、結(jié)語
最后用馬斯洛“需求金字塔”來結(jié)束我們的思考，這也是我們目之所及認(rèn)為引起人們對鄉(xiāng)村認(rèn)知錯位的最大癥結(jié)——居住在農(nóng)村的人渴望改善生活，他們位于金字塔底，和擁有更好的生活相比，不論是改造風(fēng)土人情還是顛覆建筑環(huán)境，都從來不是他們關(guān)注的重點，他們不是農(nóng)業(yè)文明或村莊的天然保護者。
在另一端塔尖，充滿了對人類文明和精神情感的追求，詠懷鄉(xiāng)愁，寄情山水，以為那些位于金字塔底端的人們和自己有同樣的訴求，然而這一類人往往常年生活于城市，鄉(xiāng)村對于他們幻化成了民宿、別墅、禪修、隱居一類的精致標(biāo)簽，卻唯獨不是生活和日子。
作者單位：深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：UPDIS共同城市
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