——基于廣西產(chǎn)業(yè)扶貧的案例研究
摘要：產(chǎn)業(yè)扶貧作為我國扶貧開發(fā)工作的重要戰(zhàn)略，其發(fā)揮的積極意義和正面功能獲得了廣泛的認可。但不可否認的是，產(chǎn)業(yè)扶貧的實施過程中卻出現(xiàn)了扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的現(xiàn)象。所謂的扶貧“產(chǎn)業(yè)化”意味著產(chǎn)業(yè)扶貧的資金、資源和項目變成了扶貧工作參與主體謀取個體或部分利益的資源和資產(chǎn)，且具有利益一致性的主體之間還形成了俘獲產(chǎn)業(yè)扶貧資源的配合關(guān)系。產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的出現(xiàn)源于扶貧工作中核心主體基于現(xiàn)實自身利益的考量，同時還與扶貧工作面臨的結(jié)構(gòu)性困境有關(guān)。扶貧工作必須積極應(yīng)對扶貧“產(chǎn)業(yè)化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，以扭轉(zhuǎn)其對扶貧工作帶來的不利局面和后果。
關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)扶貧；扶貧產(chǎn)業(yè)化；資源配置；行動邏輯
自2001年，產(chǎn)業(yè)扶貧被作為開發(fā)式扶貧重要構(gòu)成內(nèi)容被提出之后，其已經(jīng)成為我國扶貧領(lǐng)域非常重要且較為有效的一種扶貧工作方式。不少研究對產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)實功能及其對扶貧的積極影響進行了分析和討論[1-5]，也對產(chǎn)業(yè)扶貧的模式進行了總結(jié)歸納[6-9]，通過這些考察和探討，我們確實能夠發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧在推動扶貧工作方面發(fā)揮的積極作用，也能夠看到龍頭企業(yè)等組織在產(chǎn)業(yè)扶貧中的重要角色[10-12]。不過，不可避免的是，在產(chǎn)業(yè)扶貧的大量實踐當(dāng)中，產(chǎn)業(yè)扶貧也出現(xiàn)多方面的目標(biāo)偏離與實施過程扭曲[13]，其中最為突出的問題就是與產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)的幾方主體將扶貧資源、資金和項目視為實現(xiàn)小團體或是個體利益的私人資源，且在這個過程當(dāng)中，產(chǎn)業(yè)扶貧中相對強勢的地方政府、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和大戶等結(jié)成了分割扶貧資源的利益聯(lián)合體，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧項目、資源和資金異化為相關(guān)主體攫取部門和個體利益的重要“產(chǎn)業(yè)”。已有的研究針對這些內(nèi)容進行的討論和分析相對較少，而本文則是有針對性開展了相應(yīng)的調(diào)查研究。本文所使用的資料來源于對2011年到2013年廣西產(chǎn)業(yè)扶貧示范項目工程所開展的問卷調(diào)查和實地訪談。
一、產(chǎn)業(yè)扶貧的地方實踐——廣西的介紹
為進一步提升貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)造血能力，引領(lǐng)貧困群眾加快脫貧增收步伐，廣西省委和省政府做出決定即“十二五”期間重點推進廣西“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程建設(shè)，這是廣西在脫貧攻堅新階段提出的產(chǎn)業(yè)扶貧重要舉措。從2011 年啟動實施到2013年，該工程已在40 個項目縣扶持了40片產(chǎn)業(yè)扶貧基地，培育壯大了一批龍頭企業(yè)，貧困戶的收入也獲得了增長。廣西產(chǎn)業(yè)扶貧工程所取得的成績是值得肯定的，但是其實踐過程中呈現(xiàn)的問題也是不容忽視的，只有解決了實踐層面遭遇的問題，產(chǎn)業(yè)扶貧才能獲得更大的成效，扶貧開發(fā)才能更加規(guī)范和科學(xué)。
廣西貧困人口的覆蓋面較廣，而產(chǎn)業(yè)扶貧資金卻相對緊缺，一般扶貧產(chǎn)業(yè)比較分散，貧困村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)面臨多重難題。具體來看，其表現(xiàn)在以下幾個方面：在資金上，產(chǎn)業(yè)扶貧分散扶持貧困戶，每戶扶持的最高限額是3500元，扶持力度較小，加上許多地方在有限的扶貧資金約束下，設(shè)置產(chǎn)業(yè)扶貧項目過多，覆蓋過廣，單個項目獲得的資金投入相對有限，對項目所在村投入低，實際效果形同“撒胡椒面”。在政策上，由于村里部分群眾不是貧困戶，無法享受政策資金扶持，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)的群眾基礎(chǔ)出現(xiàn)了分化，甚至還面臨著來自部分群眾的阻礙。在產(chǎn)業(yè)規(guī)模上，許多產(chǎn)業(yè)扶貧項目無法形成連片開發(fā)和整屯整村參與，難以形成規(guī)模和市場。在組織體系上，龍頭企業(yè)、合作社、能人等的帶動作用還沒發(fā)揮出來，農(nóng)民組織化的程度還不高，許多在村屯實施的項目缺乏對農(nóng)戶的有力組織和引導(dǎo)，甚至還出現(xiàn)了龍頭企業(yè)和專業(yè)大戶與貧困戶爭利的情況。
2011年，“十百千”示范工程共投入財政專項扶貧資金5000萬元，16個項目平均能獲得312.5萬元的扶持；2012年共投入財政專項扶貧資金7100萬元，25個項目平均能獲得284 萬元的扶持；2013年共投入財政專項扶貧資金12000萬元，40個項目平均能獲得300萬元的扶持。應(yīng)該說，廣西在2011年到2013年針對產(chǎn)業(yè)扶貧項目的投資力度是比較大的，這些項目也實現(xiàn)了對廣西范圍內(nèi)主要貧困縣的覆蓋。自2011 年啟動實施以來，“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程，已扶持了40個項目。其中，2011年扶持了馬山、忻城、上思等縣的16個項目；2012年扶持了隆安、金秀、恭城等縣的9 個項目；2013年扶持了鳳山、上林、靖西等縣的15個項目。截至2014年5月底，已完成各年度項目的縣有29個，2012—2013年度項目尚在實施中的縣有11 個。
二、產(chǎn)業(yè)扶貧資源的配置——基于制度和實踐的分析
因為產(chǎn)業(yè)扶貧項目扶持資金的有限性，所以廣西采用了競爭招標(biāo)式的方法來進行項目立項。在每年的年初都會有省級扶貧主管部門制定并印發(fā)產(chǎn)業(yè)扶貧示范工程項目申報指南，縣（市）級扶貧部門將該文件傳達到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳達給貧困村。縣級扶貧部門對各村、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報的產(chǎn)業(yè)扶貧項目進行篩選，通過篩選的產(chǎn)業(yè)扶貧項目將會被轉(zhuǎn)送至廣西壯族自治區(qū)扶貧辦，最終省級扶貧部門會通知初步入圍的項目所在縣扶貧辦參與項目的競爭和答辯，以最終確定省級產(chǎn)業(yè)扶貧示范項目。
1、產(chǎn)業(yè)扶貧項目申報的制度分析
示范項目的申報和競爭過程中，有五條重要的地方標(biāo)準(zhǔn)，我們重點分析其中的第二條、第三條和第五條標(biāo)準(zhǔn)：
第二條：項目限于種植業(yè)（含低改）和養(yǎng)殖業(yè)，每縣只能申報1個項目，申報項目必須有龍頭企業(yè)或其它經(jīng)濟組織（以下簡稱企業(yè)）帶動。申請連續(xù)扶持的期限為：種植業(yè)3～5年，養(yǎng)殖業(yè)2～3年。
第三條：項目必須有科學(xué)、合理的項目規(guī)劃，項目區(qū)域以貧困村為主。其中，國家扶貧開發(fā)重點縣項目覆蓋的貧困村占項目區(qū)域內(nèi)行政村的60%（含60%）以上，自治區(qū)扶貧開發(fā)重點縣項目覆蓋的貧困村占項目區(qū)域內(nèi)行政村的40%（含40%）以上。覆蓋扶貧對象1000戶以上，屬于種植業(yè)項目的要求面積相對集中連片在1000畝以上。
第五條：參加項目競選的縣必須出具縣人民政府縣級財政配套資金和縣直部門整合投入資金承諾書。承諾的縣直部門整合資金必須達到項目所申請中央、自治區(qū)財政專項扶貧資金的30%以上。縣級財政配套資金用于項目工作經(jīng)費必須達到項目所申請中央、自治區(qū)財政專項扶貧資金的3%。
在以上內(nèi)容中，我們可以清楚地看到，廣西針對產(chǎn)業(yè)扶貧示范工程申報和競爭所制定的明確標(biāo)準(zhǔn)，對這些制度性文本的分析，可以讓我們得出三點認識：
第一，在政府的產(chǎn)業(yè)扶貧工程設(shè)想中，龍頭企業(yè)或是其他經(jīng)濟組織扮演著十分重要的角色，因此才有了制定層面提出的“申報項目必須有龍頭企業(yè)或其他經(jīng)濟組織”的規(guī)定。這樣的一種規(guī)定為產(chǎn)業(yè)扶貧背景下的龍頭企業(yè)賦予了特殊的地位且提出道義責(zé)任。而正是這種對龍頭企業(yè)的重視也引發(fā)了扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的困境。扶貧工作對于龍頭企業(yè)賦予的責(zé)任，只能是一種道義層面的引導(dǎo)和倡議，一旦龍頭企業(yè)獲得扶貧資金后不履行自己帶領(lǐng)貧困人口脫貧致富的責(zé)任，地方政府很難追究企業(yè)的責(zé)任。
第二，產(chǎn)業(yè)扶貧項目限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)范疇內(nèi)，且對產(chǎn)業(yè)扶貧的空間覆蓋規(guī)模做出了明確的規(guī)定，即國家級貧困縣要覆蓋項目行政區(qū)域內(nèi)60%以上的行政村，而省級貧困村需要覆蓋40%以上的貧困村。這樣的規(guī)定看似合理，實際上則充滿內(nèi)在矛盾。首先，貧困戶在村莊內(nèi)的分布具有分散性的特征，而貧困村在一定行政區(qū)域內(nèi)的分布也具有分散性，因此要實現(xiàn)種植業(yè)連片規(guī)模1000畝以上并不容易。為了實現(xiàn)連片，在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中就必然會出現(xiàn)中等收入農(nóng)戶、富裕戶也被允許參與到扶貧項目中來的情況。而大量中等收入農(nóng)戶和富裕農(nóng)戶的加入會讓針對貧困戶設(shè)定的戶均3500元的扶貧資源難以落實，因為享受產(chǎn)業(yè)扶貧政策的農(nóng)戶數(shù)量大大增加了。這樣的情況在客觀上導(dǎo)致貧困戶被排斥在了產(chǎn)業(yè)扶貧項目外。任何產(chǎn)業(yè)扶貧項目都需要一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而所獲產(chǎn)業(yè)扶貧資金的減少則讓參與項目的貧困農(nóng)戶顯著減少。
第三，制度規(guī)定，參與產(chǎn)業(yè)扶貧示范項目申請的縣必須提供扶貧項目縣級財政配套資金以及縣直部門項目整合資金投入的承諾書，且明確要求縣直部門整合的資金投入必須達到申請中央、省級財政扶貧資金的30%以上。從調(diào)動地方政府扶貧工作積極性和責(zé)任的角度看，這樣的規(guī)定并沒有什么不當(dāng)[14]。但是考慮到貧困縣財政的實際情況，這樣的規(guī)定就顯得不夠合理了。申請項目的多數(shù)貧困縣并沒有什么財政收入，財政資金多來源于中央和省級財政的轉(zhuǎn)移支付，因此很多貧困縣難以提供扶貧項目所要求的配套資金。因此，在實踐中，我們看到，即使縣里出具了相關(guān)的承諾書，但在項目實施時，這筆配套資金通常難以到位。要求縣直部門進行資金整合以投入產(chǎn)業(yè)扶貧項目，有利于解決扶貧資金分散和扶貧資源多頭管理的困境，但以部門化權(quán)力為核心的縣級職能部門并不愿意出讓自己對管轄領(lǐng)域內(nèi)項目資源的控制權(quán)，且很多的項目資源分配與安排要聽從上級職能部門的意見。因此，要求縣級直屬部門整合30%的資金來投入產(chǎn)業(yè)扶貧項目，同樣是捉襟見肘。
2、基于實踐的產(chǎn)業(yè)扶貧項目配置
根據(jù)我們的統(tǒng)計和分析，2011—2013年，廣西“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程扶持的40個項目中，種植類項目有33個，養(yǎng)殖類項目有5個，種養(yǎng)結(jié)合（桑蠶）項目有2個。種植類項目共投入資金42480.36萬元，其中已使用財政扶貧資金14864.28萬元（計劃下達19420萬元），占總投資的34.99%；地方配套資金5012.90萬元，占總投資的11.80%；企業(yè)自籌資金3995.40萬元，占總投資的9.41%；群眾投工投勞折算資金18607.78萬元，占總投資的43.80%。養(yǎng)殖類項目共投入資金13451.63萬元，其中已使用財政扶貧資金2643.96萬元（計劃下達3720萬元），占總投資的19.71%；地方配套資金408.31萬元，占總投資的3.04%；企業(yè)自籌資金80萬元，占總投資的0.6%；群眾投工投勞折算資金10283.36萬元，占總投資的76.65%。種養(yǎng)結(jié)合類項目共投入資金2837.25 萬元，其中已使用財政扶貧資金1173.75萬元（計劃下達1220萬元），占總投資的41.37%；地方配套資金75萬元，占總投資的2.64%；企業(yè)自籌資金427.50萬元，占總投資的15.07%；群眾投工投勞折算資金1161萬元，占總投資的40.92%。在下面，我們可以做一個有趣的比較，具體內(nèi)容如下表1：
如上表所示，在三類的產(chǎn)業(yè)扶貧項目中，群眾投工投勞折算資金占產(chǎn)業(yè)扶貧項目總投資的比例是最高的，但是這種投資主要是以勞動的形式體現(xiàn)的，在對群眾投工投勞的折算中，該部分的投入往往被高估，其計算邏輯是，項目總投資減去財政資金、地方政府配套和企業(yè)配套，剩下的就是群眾投入了。這樣的計算并不科學(xué)，但在實踐中卻非常普遍。即使不采用這樣的計算方式，群眾的工價也會被高估，其目的都是為了顯現(xiàn)出地方政府有能力做好產(chǎn)業(yè)扶貧示范項目。上表中需要我們注意的第二個內(nèi)容是，在三類產(chǎn)業(yè)扶貧項目中，財政資金占項目總投資的比例都遠高于地方政府財政配套資金。這意味著，我們在上文中提及的要求地方政府提供項目配套資金和整合資金投入的要求并沒有完全實現(xiàn)，這也在客觀上展現(xiàn)了地方財政的窘迫，當(dāng)然也可能意味著地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)并不十分重視扶貧工作。表1中需要我們注意的第三點內(nèi)容是，三類項目中企業(yè)籌集的比例與地方政府財政配套資金的比例差距不大，在種養(yǎng)結(jié)合類項目中，企業(yè)籌集比例遠高于地方政府配套資金的比例。這意味著依托龍頭企業(yè)帶動的產(chǎn)業(yè)扶貧項目模式也需要參與企業(yè)一定比例的投入，這有利于企業(yè)充分挖掘財政扶貧資金的使用效率，也形成對企業(yè)的內(nèi)在激勵。但是相對的，令人擔(dān)憂的是，企業(yè)對扶貧項目的投入會導(dǎo)致其更加看重項目的控制權(quán)和收益權(quán)，這樣就會導(dǎo)致貧困戶難以從產(chǎn)業(yè)扶貧項目中受益。而在實踐當(dāng)中，也確實出現(xiàn)了這樣的情況。
三、產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的呈現(xiàn)
1、產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的案例
在我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)了多個關(guān)于扶貧產(chǎn)業(yè)化的案例，接下來，我們就重點展示一些典型的案例，通過這些案例我們會發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的多種表現(xiàn)。
案例1
在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查產(chǎn)業(yè)扶貧項目的時候，村干部給我們展示了一份承諾書，這份承諾書的內(nèi)容是：“xx村承諾，在產(chǎn)業(yè)扶貧資金下?lián)艿轿恢螅忄l(xiāng)鎮(zhèn)政府扣留5萬元的項目資金用于扶貧工作經(jīng)費和爭取產(chǎn)業(yè)扶貧項目前期投入的補償。此舉措屬于是自愿行動，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無關(guān)。……”
案例2
在我們對某龍頭企業(yè)進行訪談的過程中，該企業(yè)的負責(zé)人向我們抱怨道：“我們帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富，政府還給我們增加負擔(dān)，這個事情想想就不舒服。省上的產(chǎn)業(yè)扶貧項目不是要求地方政府出配套資金嗎，縣里說沒有錢，出不了這個，就讓我們企業(yè)幫忙出這個錢。我們資金周轉(zhuǎn)也緊張啊，但是地方政府說了讓幫忙的話了，要是不辦這個事情，以后可能還會帶來麻煩。不過，想想對我們也有一定的好處，如果我們替政府出了這個錢，那么政府就不可能不給我們項目。有項目了，我們出的錢，還是能賺回來的。不過，頭疼的就是短時間內(nèi)籌集較多的資金并不容易，很多時候我們也需要借，因此還是有負擔(dān)。”
案例3
調(diào)研中，一個產(chǎn)業(yè)扶貧項目村的村民對我們多有抱怨，當(dāng)我們問及原因時，他們主要提出了兩點，第一，產(chǎn)業(yè)扶貧項目的確定都是政府相關(guān)部門根據(jù)本縣對各貧困村發(fā)展的規(guī)劃和項目的扶貧效益選擇的，而決策過程中農(nóng)民是沒有什么發(fā)言權(quán)的。因為農(nóng)民無法參與項目的選擇決策，因而他們對項目就存在一定的排斥。訪談中發(fā)現(xiàn)，參加過產(chǎn)業(yè)扶貧項目的村民反映“村民在發(fā)展項目中的發(fā)言權(quán)不夠，村民知道種什么，但由不得自己決定”，“應(yīng)該多給農(nóng)民一些自主權(quán)”等說法。事實上，產(chǎn)業(yè)扶貧項目在執(zhí)行過程中仍然存在政府部門決策的傾向，盡管在項目的選擇的過程中征求過部分農(nóng)戶的意見，并不意味著采納村民的意見，項目內(nèi)容和農(nóng)戶需求難對接的問題依然突出。第二，在我們在該村的調(diào)研中，村民還對一點普遍不滿，那就是，作為貧困村民對扶貧項目信息的獲得非常匱乏且滯后。對村民來說，他們對于貧困信息的獲得主要來自村干部的傳遞，但是在現(xiàn)實中，村干部首先選擇跟自己關(guān)系好的，有親戚關(guān)系的村民進行項目信息的傳達，這導(dǎo)致貧困群體無法及時獲知項目信息，也就很容易被排斥在扶貧項目受益對象外。
案例4
在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)：企業(yè)、專業(yè)大戶以貧困戶名義，鉆政策漏洞，套用扶貧資金的情況并非稀有。在項目開展的過程中，由于“企業(yè)+農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”的相關(guān)規(guī)定，政府將每位農(nóng)戶的扶持資金依托企業(yè)或大戶的形式發(fā)放，即農(nóng)戶以扶持資金入股企業(yè)或是大戶，參與項目受益，農(nóng)戶每年可以從公司或大戶獲得股息和分紅。然而，理想的資金發(fā)放模式給企業(yè)、大戶提供了政策漏洞，他們以全體貧困戶的名義套用資金，實際資金并未發(fā)放到貧困戶手上，貧困戶對扶持資金的使用和去向一無所知，也未獲得資金入股的分紅。在馬山縣，有一個大戶私自吞占了貧困戶的扶持資金，發(fā)展百香果產(chǎn)業(yè)，被扶持農(nóng)戶對項目完全不了解；該縣里一個農(nóng)業(yè)龍頭公司以幫扶貧困戶的名義在2013年獲得扶持資金200萬元，近三年來共獲得扶持資金350萬，這些資金用于發(fā)展了本公司的3000畝的百香果基地，而政府給每戶的3000元產(chǎn)業(yè)扶貧資金，農(nóng)戶完全不知，這些錢都進了公司的賬戶。公司承諾給土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶每畝每年1000元租金實際來自政府財政的扶持。流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶到基地打工，但工錢卻被該公司長期拖欠。貧困戶失去了土地，沒有得到產(chǎn)業(yè)扶貧資金和項目分紅，出賣了勞力卻得不到工資，這使得貧困戶的處境更加艱難。
案例5
以龍頭企業(yè)帶動農(nóng)戶發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，農(nóng)戶都依賴與公司簽訂的合同來保障自己的利益，以防止在產(chǎn)品收獲時出現(xiàn)意外和損失。不過，在產(chǎn)業(yè)扶貧當(dāng)中，很多農(nóng)業(yè)企業(yè)是通過政府的介紹和引進而參與到產(chǎn)業(yè)扶貧項目當(dāng)中的，他們往往與地方政府簽訂有相關(guān)合同，但與農(nóng)戶并不一定簽訂合同。即使農(nóng)戶與企業(yè)簽訂了合同，公司也會出現(xiàn)收回合同，拒不履約的情況。在調(diào)查中我們就發(fā)現(xiàn)了這樣的案例：興盛茂公司參與興縣黃金桔種植的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，按縣政府的要求，該公司需要與農(nóng)戶簽訂種苗銷售和產(chǎn)品收購合同。合同是簽了，但是合同條款內(nèi)容卻是在沒有與農(nóng)戶協(xié)商的情況下被的，該公司與農(nóng)戶簽訂合同后，又編造了理由將農(nóng)戶手中的合同全部收回了，而農(nóng)戶雖簽訂了合同，卻對合同約定的內(nèi)容全然不知。據(jù)合同約定，企業(yè)負責(zé)保價收購農(nóng)戶的黃金桔，然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)公司對農(nóng)戶并未承諾收購其產(chǎn)品。企業(yè)未履行合同約定，造成農(nóng)戶對黃金桔生產(chǎn)和銷售十分憂慮。
在案例1中，產(chǎn)業(yè)扶貧的資金變成了地方政府獲得財政收入甚至是灰色收入的“產(chǎn)業(yè)”；在案例2中，產(chǎn)業(yè)扶貧項目及其資源變成了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)賺錢的“產(chǎn)業(yè)”，也變成了地方政府和企業(yè)實現(xiàn)利益聯(lián)合的“產(chǎn)業(yè)”；在案例3中，產(chǎn)業(yè)扶貧變成了地方政府顯示權(quán)力和政績的“產(chǎn)業(yè)”，產(chǎn)業(yè)扶貧同時還變成了村干部拉攏關(guān)系和實踐親情回饋的“產(chǎn)業(yè)”；在案例4中，產(chǎn)業(yè)扶貧資金變成了企業(yè)和大戶套取和騙取公共資金與資源以滿足私欲的“產(chǎn)業(yè)”，在滿足了私欲的同時卻深深地傷害了貧困農(nóng)戶；在案例5中，產(chǎn)業(yè)扶貧資源變成了項目參與農(nóng)戶的憂慮“產(chǎn)業(yè)”，更變成了農(nóng)業(yè)企業(yè)擺脫其社會責(zé)任與公共倫理的“產(chǎn)業(yè)”。當(dāng)然，這也與企業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險相關(guān)。[15]這些企業(yè)獲得了公共資源的支持卻不履行公共責(zé)任，這是產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的集中表現(xiàn)。
2、產(chǎn)業(yè)扶貧呈現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)化”的一般性總結(jié)
在本文的研究中，所謂的扶貧產(chǎn)業(yè)化，是指在產(chǎn)業(yè)扶貧當(dāng)中，與扶貧項目密切相關(guān)的地方政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶、村干部等幾方主體，將產(chǎn)業(yè)扶貧資源視為是滿足個體或是小團體利益的產(chǎn)業(yè)資源或是利益，且在此過程中還出現(xiàn)了不同主體之間的利益合謀，從而造成了產(chǎn)業(yè)扶貧資源在配置、使用和效率等方面的更多扭曲和異化。如果對產(chǎn)業(yè)扶貧中的扶貧產(chǎn)業(yè)化進行一般性總結(jié)的話，其主要有幾個方面的表現(xiàn)：
第一，地方政府會從追求政績的角度出發(fā)，在產(chǎn)業(yè)扶貧項目上片面追求規(guī)模和速度，產(chǎn)業(yè)扶貧變成了領(lǐng)導(dǎo)干部對政治資本的積累。這種政績觀與產(chǎn)業(yè)扶貧的長期性是充滿矛盾的。[16]第二，產(chǎn)業(yè)扶貧的條件不成熟，創(chuàng)造條件也要實現(xiàn)。比如即使地方不具備相應(yīng)的財政配套能力，也要通過借用農(nóng)業(yè)企業(yè)資金獲得項目實施權(quán)，而本質(zhì)卻導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)扶貧項目的尋租以及對企業(yè)利益的“特殊照顧”。第三，企業(yè)會將產(chǎn)業(yè)扶貧資金和資源視為“天上掉的餡餅”，在追求利益最大化的目標(biāo)驅(qū)使下，他們會想盡各種辦法與地方政府搞好關(guān)系，從而獲得產(chǎn)業(yè)扶貧的項目資金。盡管這類資金帶有扶貧的要求，但他們卻能夠通過形式化的工作來應(yīng)付檢查和監(jiān)督。因此，龍頭企業(yè)或是大戶對獲得產(chǎn)業(yè)扶貧項目有內(nèi)在動力，一旦公共資源被他們獲取，扶貧資源就可能轉(zhuǎn)變?yōu)樗接匈Y源。第四，產(chǎn)業(yè)扶貧項目的落實離不開村干部，因此在產(chǎn)業(yè)扶貧的“最后一公里”中，扶貧資源往往會變成村干部拉攏村民、團結(jié)反對力量和鞏固朋友和親戚關(guān)系的“產(chǎn)業(yè)”，作為邊緣和弱勢群體的貧困村民往往難以獲得產(chǎn)業(yè)扶貧資源的支持。
四、產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的邏輯闡釋
產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)的扶貧“產(chǎn)業(yè)化”現(xiàn)象跟產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中不同主體的行動邏輯有密切關(guān)聯(lián)，且不同主體行動邏輯之間還會形成默契的配合或者是利益的聯(lián)盟。因此從根本上看，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧實踐無法改變與產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)主體的行動結(jié)構(gòu)從而導(dǎo)致了扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的出現(xiàn)，也就是說產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的出現(xiàn)帶有很強的結(jié)構(gòu)性特征。下面我們將從地方政府、龍頭企業(yè)、村干部和扶貧對象等四方主體在產(chǎn)業(yè)扶貧中的行動邏輯展開具體分析，以剖析扶貧產(chǎn)業(yè)化的生成機制。
1、產(chǎn)業(yè)扶貧中的地方政府
盡管在很長時期內(nèi)，扶貧工作在政府工作中占有相對重要的位置，但實際上扶貧工作從來都不是中心工作。對于地方政府而言，當(dāng)前的中心工作是經(jīng)濟建設(shè)、招商引資和綜治維穩(wěn)。是否成為中心工作決定了政府投入工作精力的多少，也意味著工作成效的顯著與否。就是在政府部門內(nèi)部還存在對產(chǎn)業(yè)扶貧項目部門化和層級化的差異認知。[17]而從官員個體的角度看，工作的目的是要能夠為自己的前途積累政治資本，因此追求產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域的高速度和大規(guī)模就成為了現(xiàn)實選擇。當(dāng)然，這種對速度和規(guī)模的追求也與上級扶貧部門對產(chǎn)業(yè)扶貧項目的要求有關(guān)，項目立項慢、任務(wù)重和高標(biāo)準(zhǔn)等特征都是政府行動出現(xiàn)偏差的重要原因。為了更快地完成任務(wù)，引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)開展產(chǎn)業(yè)扶貧項目便成捷徑，因為這些企業(yè)往往具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基地，其具有經(jīng)營、營銷和技術(shù)等方面的優(yōu)勢。但地方政府的這些考慮并不一定能夠轉(zhuǎn)化為企業(yè)的實際行動。
2、產(chǎn)業(yè)扶貧中的龍頭企業(yè)
在調(diào)研中，不少龍頭企業(yè)認為，能將自己作為產(chǎn)業(yè)扶貧的重要主體，他們是既興奮又擔(dān)憂的，興奮的是，通過參與地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，其能夠獲得更多的來自政府部門的社會資本，同時也能夠獲得相關(guān)的扶持政策和資金；但他們也擔(dān)心帶動貧困戶發(fā)展的要求會拖累企業(yè)經(jīng)營，會讓企業(yè)的生產(chǎn)與銷售活動面臨更多的風(fēng)險。對于企業(yè)而言，他們追求的首要目標(biāo)是經(jīng)營利益的最大化，因此從客觀的角度看，他們并不愿意參與產(chǎn)業(yè)扶貧，因為這要求其投入很多的精力、人力甚至是財力。但本質(zhì)上企業(yè)或大戶與貧困人口存在顯著的利益分歧。[18]因此，為了調(diào)動龍頭企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧項目的積極性，廣西在產(chǎn)業(yè)扶貧的項目實施中明確了龍頭企業(yè)的重要地位，且要求很多扶貧資源和資金要依托龍頭企業(yè)或是大戶來發(fā)放，甚至是將原本應(yīng)該配置到各家各戶的扶貧資源以入股的方式交給企業(yè)進行經(jīng)營。這樣的一種規(guī)定給了企業(yè)俘獲產(chǎn)業(yè)扶貧利益的空間和可能。此外，在要求地方政府提供產(chǎn)業(yè)扶貧配套資金而地方政府財力不足的情況下，地方政府會從龍頭企業(yè)拆借資金，或是建議企業(yè)墊付本應(yīng)由地方政府提供的資金，這樣就導(dǎo)致出現(xiàn)了地方政府與龍頭企業(yè)之間的利益交換。政府無法償還企業(yè)墊付或是出借資金的情況下，企業(yè)就會想方設(shè)法從地方政府下達的產(chǎn)業(yè)扶貧資金中謀求利益。由此，我們也就會看到，產(chǎn)業(yè)扶貧當(dāng)中出現(xiàn)了以龍頭企業(yè)為主體的扶貧“產(chǎn)業(yè)化”現(xiàn)象。
3、產(chǎn)業(yè)扶貧中的村干部
在產(chǎn)業(yè)扶貧當(dāng)中，村干部并沒有什么大的權(quán)力，但在涉及到產(chǎn)業(yè)扶貧對象和扶貧資源的分配時，其卻能夠獲得一定的自有裁量權(quán)。首先，產(chǎn)業(yè)扶貧項目的確立是離不開村干部的，如果沒有村干部“東奔西跑”地找項目，產(chǎn)業(yè)扶貧項目不一定能被這個村莊獲得，這是產(chǎn)業(yè)扶貧項目有限性所決定的，正如村干部給我們說的那樣，“現(xiàn)在的項目，全靠跑，你要光等著，什么項目也拿不上。”村干部跑項目的過程會給貧困農(nóng)戶形成一種印象，即產(chǎn)業(yè)扶貧項目的獲得離不開村干部的努力工作，因此他們對村干部分配扶貧資源和確定扶貧對象過程中出現(xiàn)的一些不公現(xiàn)象有一定程度的容忍，甚至是默許。[19]其次，村干部爭取扶貧項目是鞏固自身權(quán)力和權(quán)威的重要途徑，這樣的一種行動會獲得村民更多的支持。如今，村民對村干部的評價標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生了變化，能為村莊爭取項目的村干部才是他們眼中的“好干部”。第三，產(chǎn)業(yè)扶貧項目一旦確定某村為項目實施村之后，村干部首先要考慮的是如何讓項目落地，而并非是如何讓貧困人口收益。因為扶貧項目確立后，留給村干部的時間很有限，他要做村民動員、土地流轉(zhuǎn)和項目對接等多方面的工作，而做好項目實施的準(zhǔn)備工作是首要考慮。為了讓足夠多的村民參與項目建設(shè)，村干部會選擇自己的親戚、朋友來做項目示范，因為貧困農(nóng)戶對類似的產(chǎn)業(yè)項目多有的顧慮，同時貧困人口在項目投入方面的能力也更加薄弱。最后，產(chǎn)業(yè)扶貧的實施過程是與鄉(xiāng)村治理緊密關(guān)聯(lián)的，因此在一定程度上扶貧資源也會轉(zhuǎn)化為村干部開展鄉(xiāng)村治理的資源。例如，村干部會考慮給村莊中的上訪戶、釘子戶和有號召力的大戶分配產(chǎn)業(yè)扶貧資源，從而減少項目實施的阻力，同時也為了贏得這部分村民日后對村干部工作的配合與支持。[20]因此，在產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中，村干部對產(chǎn)業(yè)扶貧的扶貧產(chǎn)業(yè)化也有重要影響。
4、產(chǎn)業(yè)扶貧中的扶貧對象
產(chǎn)業(yè)扶貧對象是扶貧工作相關(guān)主體當(dāng)中最為弱勢的一方，但產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的出現(xiàn)與其在扶貧工作中扮演的角色是不可分離的。正如，我們在上文中談及的那樣，扶貧對象對產(chǎn)業(yè)扶貧項目內(nèi)容的確定是沒有發(fā)言權(quán)的，甚至在產(chǎn)業(yè)扶貧項目確立后，其能夠獲知的有關(guān)扶貧項目的信息也比較少。[21]這一方面與扶貧工作的制度設(shè)計有關(guān)，另一方面也與扶貧對象缺乏積極性和主體性有關(guān)，正是扶貧對象對扶貧項目表現(xiàn)出的冷漠才給產(chǎn)業(yè)扶貧資源的“產(chǎn)業(yè)化”提供了基礎(chǔ)。在與龍頭企業(yè)合作的過程中，貧困人口缺乏自我保護意識，這讓產(chǎn)業(yè)扶貧中的龍頭企業(yè)鉆了政策的空子并侵害了農(nóng)戶權(quán)益。對村干部扶貧資源分配和扶貧對象篩選過程中不公行為的容忍甚至理解使得村干部在扶貧過程中為自己和親友俘獲特殊利益的行動更加普遍，村民不得罪人和不惹事的行動邏輯也讓扶貧資源產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)象不斷蔓延。[22]當(dāng)然，在這里，我們并不是要指責(zé)扶貧對象，客觀分析，扶貧對象的以上種種表現(xiàn)有著更多個體以外的原因。
五、結(jié)語
產(chǎn)業(yè)扶貧只是我們討論扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的個案，扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的現(xiàn)象在多種方式的扶貧工作中均有出現(xiàn)，其生成的機制也是大致類似。產(chǎn)業(yè)扶貧中的扶貧“產(chǎn)業(yè)化”在本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)扶貧的相關(guān)主體以自身利益為出發(fā)點開展扶貧行動后導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)扶貧扭曲、目標(biāo)偏離和利益流失現(xiàn)象，是扶貧項目被地方權(quán)力和利益關(guān)系的綁架。[23]盡管扶貧工作具有區(qū)域差異性，但也面臨共性問題。[24]這種現(xiàn)象的出現(xiàn)意味著我們的扶貧工作面臨著嚴(yán)峻的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，這些結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)主要是：地方政府從追求政績出發(fā)的扶貧工作行政邏輯讓扶貧決策權(quán)力過于集中，貧困人口真實需求難以表達和扶貧工作重形式而輕內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性困境；龍頭企業(yè)和大戶從追求自身利益最大化為目標(biāo)讓產(chǎn)業(yè)扶貧資金面臨資金流失和精英俘獲的結(jié)構(gòu)性困境；村干部從樹立和鞏固個人權(quán)威，維護鄉(xiāng)村治理秩序和享受公權(quán)力外溢效應(yīng)的角度出發(fā)，讓扶貧面臨對象偏差、資源流失和工作合法性削弱的結(jié)構(gòu)性困境。更令我們擔(dān)憂的是，地方政府追求政績的行動邏輯與龍頭企業(yè)或大戶追求自身利益最大化的行動邏輯具有較好的契合性；地方政府在扶貧工作中的行動邏輯也讓村干部發(fā)現(xiàn)了政府工作的“軟肋”，因此村干部可以不顧貧困對象偏差與否，扶貧效益實現(xiàn)與否；扶貧工作中扶貧對象的弱勢地位，對村干部的容忍與默認，其對公共事務(wù)的冷漠及其不得罪人和不惹事的行事邏輯則構(gòu)成了扶貧“產(chǎn)業(yè)化”最基礎(chǔ)和最底層的結(jié)構(gòu)。[25]扶貧工作中四類主體的行動邏輯及其立場則在更大范圍內(nèi)構(gòu)成了扶貧工作不得不面對的結(jié)構(gòu)，這些主體通過互動形成的結(jié)構(gòu)性關(guān)系需要引起我們的重視并對其進行治理。
參考文獻：略
作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自: 《西南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第5期
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