不同國家城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的歷程和模式不同。整體上，西方發(fā)達國家是在沒有外環(huán)境約束的情況下，通過對社會弱勢群體的整體剝奪、殖民主義政策轉(zhuǎn)嫁和國際規(guī)制的庇護下，歷經(jīng)了200余年的時間使城鄉(xiāng)關(guān)系從對立走向融合。與西方城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展模式相比，1949年以來中國采取趕超型模式，通過犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民利益，控制社會消費來促進工業(yè)化與城市化的進程，使城鄉(xiāng)關(guān)系從對立趨向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)關(guān)系處于時空壓縮中，城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部矛盾更尖銳、更復(fù)雜，具有非西方的"中國特色";正因如此，如何從中國自身發(fā)展歷程中尋求與之相匹配的中國范式，成為當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系的迫切任務(wù)。近年來關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的研究主要集中在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及城鄉(xiāng)一體化方面，探討其本質(zhì)、理念、機制、模式、方法等;而關(guān)于1949年以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系的研究較少，且以歷史分析、歷史過程為核心，缺少歷史分析與當(dāng)前城鄉(xiāng)問題相結(jié)合的系統(tǒng)性研究。
1、研究方法與數(shù)據(jù)來源
1．1理論框架
城鄉(xiāng)關(guān)系的演進表明，城鄉(xiāng)關(guān)系是工業(yè)化和城市化中所采取的目標(biāo)、制度設(shè)計、結(jié)構(gòu)布局、規(guī)劃策略在城鄉(xiāng)之間的反映，表現(xiàn)為政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面的城鄉(xiāng)聯(lián)系與互動;農(nóng)業(yè)→工業(yè)→市場是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的"自然順序"，城鄉(xiāng)對立與融合(統(tǒng)籌)是工業(yè)化、城市化從低水平向高水平演進過程中城鄉(xiāng)關(guān)系的基本特征。從體系上解析，城鄉(xiāng)關(guān)系包含三個層面(圖1):第一，目標(biāo)層:國家依托自己的發(fā)展環(huán)境，對工業(yè)化與城市化提出發(fā)展訴求和目標(biāo)導(dǎo)向，它體現(xiàn)了國家認知水平、價值體系、目標(biāo)訴求以及對國內(nèi)外經(jīng)驗的本土化能力，是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向;第二，機制層:為實現(xiàn)發(fā)展訴求，國家通過制度設(shè)計、結(jié)構(gòu)布局、規(guī)劃策略等建立目標(biāo)導(dǎo)向下的動力機制和運行系統(tǒng)，它是城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展途徑與方式;第三，結(jié)果層:城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)層面的聯(lián)系與互動，它是目標(biāo)層與機制的考量標(biāo)準(zhǔn)。從辯證關(guān)系上分析，機制層的科學(xué)性是目標(biāo)層與結(jié)果層之間耦合的保證，而結(jié)果層是衡量機制科學(xué)性的基準(zhǔn)點，是機制不斷優(yōu)化與調(diào)整的參照物，因此，從結(jié)果層反思不同階段機制層的優(yōu)劣，有利于發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)問題。鑒于此，文章以中國城鄉(xiāng)關(guān)系的目標(biāo)、機制、結(jié)果層為切入點，從橫縱兩個剖面分析機制層的經(jīng)驗與問題，在此基礎(chǔ)上提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段的機制層框架。
1．2城鄉(xiāng)關(guān)系評價指標(biāo)界定
為驗證機制層的科學(xué)性，需要界定城鄉(xiāng)關(guān)系的評價指標(biāo)。通過對已有成果對城鄉(xiāng)評價指標(biāo)的研究統(tǒng)計，衡量城鄉(xiāng)關(guān)系的指標(biāo)普遍由城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)系、城鄉(xiāng)社會關(guān)系、城鄉(xiāng)空間關(guān)系三部分構(gòu)成，每部分指標(biāo)又分宏觀、中觀、微觀指標(biāo)，形成量化評價體系。鑒于研究的核心點，兼顧客觀性、可操作性、可比性、數(shù)據(jù)的可獲性原則，以反映城鄉(xiāng)各自發(fā)展水平和相互差距的宏觀指標(biāo)為基準(zhǔn)，將城鄉(xiāng)關(guān)系的評價指標(biāo)確定為城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)系、城鄉(xiāng)社會關(guān)系兩大部分(表1)。為保障評價的科學(xué)性，數(shù)據(jù)均來自中國歷年統(tǒng)計年鑒。【表1】
2、結(jié)果與分析
通過對1949年以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系目標(biāo)層與機制層的梳理與總結(jié)(表2)，在時間縱剖面上，城鄉(xiāng)關(guān)系整體歷經(jīng)了三個階段。依托城鄉(xiāng)關(guān)系評價指標(biāo)結(jié)果，各階段的指標(biāo)與制度分析如下:【表2】
2．1"以鄉(xiāng)促城"起步階段(1949－1978)
2．1．1城鄉(xiāng)關(guān)系(結(jié)果層)指標(biāo)分析
本階段一、二產(chǎn)業(yè)比值整體呈下降趨勢(圖2)，從1953的13．1下降到1978的0．24，最大下降值是1960年的0．53，工業(yè)產(chǎn)值呈上升趨勢;第三產(chǎn)業(yè)在0．31－0．24之間呈下降趨勢(圖2)，發(fā)展緩慢;人均GDP雖呈漸增趨勢，但最大增值僅為239元(圖3)。此外，城市化進程整體處于停滯狀況(圖4)。城鄉(xiāng)關(guān)系整體表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品不平等交易、城鄉(xiāng)勞動力固化、城鄉(xiāng)居民在權(quán)利和發(fā)展機會上不平等，"城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)"凸顯，城市化嚴(yán)重滯后工業(yè)化。
2．1．2機制分析
在制度設(shè)計上，城鄉(xiāng)"剪刀差"的制度雖然迎合了國家意識形態(tài)，促進了工業(yè)發(fā)展，但與快速發(fā)展的經(jīng)濟訴求相背離，因為計劃經(jīng)濟下的"剪刀差"制度是一種"無城市化的工業(yè)化"制度，它固化了勞動力，使城鄉(xiāng)之間的資金、勞動力隔離，表明僅僅依托低生產(chǎn)力的農(nóng)業(yè)剩余去支持工業(yè)發(fā)展，難以實現(xiàn)經(jīng)濟的快速發(fā)展。另一方面，在沒有經(jīng)濟效率引領(lǐng)的前提下，通過"均等化"的公有制模式追求絕對公平，卻導(dǎo)致了城市與鄉(xiāng)村的集體貧窮。
2．2"以鄉(xiāng)促城"快速發(fā)展階段(1978－2003)
2．2．1城鄉(xiāng)關(guān)系(結(jié)果層)指標(biāo)分析
在經(jīng)濟關(guān)系上，自1993以來，工業(yè)化進程加快，第三產(chǎn)業(yè)比重從22%上升到2003的41%(圖5);人均GDP以每年約1000元的增幅上升(圖6)，到2003年達到了10542元，世界排名第93位。在社會關(guān)系方面，城市化水平從1978年的17．92%上升到2003年的40．5%，與工業(yè)化進程同軌(圖7);但鄉(xiāng)村與城市的恩格爾系數(shù)比值從1978年的1．176:1(城市恩格爾系數(shù)為0．58)擴大到2003年的1．234:1(城市恩格爾系數(shù)為0．37，圖8)，城市與鄉(xiāng)村在經(jīng)濟收入、公共服務(wù)、社會保障等方面形成巨大差距。
2．2．2機制分析
在經(jīng)濟發(fā)展方面，機制層與目標(biāo)層相耦合，使得工業(yè)化與城市化"同軌"快速發(fā)展，表露了機制層的科學(xué)性，說明市場化的"剪刀差"制度起到了釋放生產(chǎn)力、激活城鄉(xiāng)各自生產(chǎn)要素的作用，工業(yè)化與城市化之間建立了同軌互助的發(fā)展關(guān)系。此外，土地"雙軌制"制度使"空間"成為資本，鄉(xiāng)村對城市工業(yè)支持從單純的農(nóng)業(yè)稅收上升到資金與人力資本的直接輸出。在社會關(guān)系上，城鄉(xiāng)之間的巨大差異反映了機制層在社會發(fā)展方面的瓶頸:1)在制度設(shè)計上，土地雙軌制使大量本該屬于農(nóng)民的利益被剝削，農(nóng)民住房的價值被扭曲、壓縮，土地作為特殊的商品和不動產(chǎn)，其資本與空間價值被固化，城市對鄉(xiāng)村的剝奪升級;2)在主體與屬性方面，政府、企業(yè)、個人之間的關(guān)系不明確而導(dǎo)致農(nóng)村公共設(shè)施處于"雙缺位"中，鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施滯后，環(huán)境問題嚴(yán)重;3)在社會結(jié)構(gòu)方面，"以鄉(xiāng)促城"的格局由改革開放前政府導(dǎo)向下的強制性色彩，改變?yōu)槔婕瘓F和資本導(dǎo)向下的市場化色彩，城鄉(xiāng)社會分化問題凸顯。
2．3"城鄉(xiāng)統(tǒng)籌"的起步階段(2003－2011)
2．3．1城鄉(xiāng)關(guān)系(結(jié)果層)指標(biāo)分析
在經(jīng)濟關(guān)系上保持了上一階段的發(fā)展節(jié)奏。一、二產(chǎn)業(yè)比值維持在0．22左右(圖9)，人均GDP從1978年1．05萬元上升到2010年3．42萬元(圖10)，保持了8．0%的年平均增幅。在社會關(guān)系方面，城市化水平從41%上升到48%，中國進入城市化中期階段(圖11)，與此同時，鄉(xiāng)村與城市的恩格爾系數(shù)比值從2003年的1．23:1下降到2011年的1．11:1(城市恩格爾系數(shù)為0．36，圖12)，城鄉(xiāng)對立關(guān)系有下降趨勢，但與目標(biāo)訴求相比差距較大。
2．3．2機制分析
與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段的目標(biāo)訴求相吻合的機制未形成，反而，"城市偏向"慣性左右了本階段的發(fā)展方向，它與目標(biāo)層的社會訴求和意識形態(tài)相違背，主要體現(xiàn)在:1)價值觀方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的區(qū)域觀未形成，反而以經(jīng)濟為中心的"城市偏向"慣性依然存在，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念與實踐的偏差。2)在制度方面，城鄉(xiāng)"剪刀差"制度在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段抑制了民眾的積極性和主動性，隔閡了城市與鄉(xiāng)村之間要素流的互動。3)在規(guī)劃角色方面，城市規(guī)劃自身被市場化后成為協(xié)助城市政府與市場獲取利益的技術(shù)工具。此外，指導(dǎo)全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和總體部署還未形成，導(dǎo)致各地區(qū)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展認識不統(tǒng)一、政策不銜接和制度不配套的問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃在編制辦法、編制內(nèi)容、規(guī)劃對象、規(guī)劃銜接、規(guī)劃技術(shù)、實施保障等方面上未形成體系。
3、討論
3．1機制層演變的科學(xué)啟示
在時間橫剖面上，目標(biāo)層歷經(jīng)了"二元"經(jīng)濟論、"工業(yè)－城市"論向城鄉(xiāng)共生、生態(tài)文明的理論轉(zhuǎn)變，在目標(biāo)訴求上從經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向社會發(fā)展，在意識形態(tài)上從學(xué)習(xí)蘇聯(lián)、國家主義向科學(xué)化、可持續(xù)觀轉(zhuǎn)變。
目標(biāo)層的流變，反映了國家在工業(yè)化與城市化進程中對農(nóng)業(yè)與工業(yè)、工業(yè)化與城市化、計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟等變量認知能力的提高和對國外經(jīng)驗本土化的智慧提升。伴隨目標(biāo)層的進步，機制層在與目標(biāo)層不斷耦合與摩擦下積累了工業(yè)化與城市化的科學(xué)經(jīng)驗，主要啟示有:
(1)推進主體方面:1949以來的城鄉(xiāng)關(guān)系是在政府主導(dǎo)的"自上而下"的發(fā)展模式下進行的，這種模式受制于特定時空背景下價值傾向、理性判斷以及社會控制程度的影響，雖然有利于經(jīng)濟效率的提高，但將鄉(xiāng)村和城市置于城市化與工業(yè)化的被動地位，城市和鄉(xiāng)村成為共同的"受害者"，加劇了城市與鄉(xiāng)村之間的社會矛盾。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，多元主體是市場化的必然，農(nóng)村如何從被動城市化轉(zhuǎn)向主動城市化成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌取得進展的關(guān)鍵。
(2)結(jié)構(gòu)布局方面:計劃經(jīng)濟下的"無城市化的工業(yè)化"是一種低效率的發(fā)展模式，而市場化下的工業(yè)化與城市化的互動驗證了工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動力，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展呈正向關(guān)，它為現(xiàn)代化提供了新動力，有利于提高經(jīng)濟效率;但這種單純以經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)的結(jié)構(gòu)布局，是以犧牲生態(tài)、社會平衡為代價，它暴露了眾多深層次結(jié)構(gòu)矛盾。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，如何協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)與工業(yè)、工業(yè)化與城市化、鄉(xiāng)村與城市之間的關(guān)系，成為結(jié)構(gòu)布局的核心。
(3)制度設(shè)計方面:城鄉(xiāng)"剪刀差"和"雙軌制"均為一種壓縮農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、勞動力資本、土地價格的制度，強調(diào)農(nóng)村剩余勞動力、農(nóng)村資本單向流入城市，扭曲了區(qū)域平衡與社會平衡，長期壓縮型的工業(yè)化和城市化方式所累積的制度矛盾日益明顯，城鄉(xiāng)對立突出。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，如何打破城鄉(xiāng)二元制度鴻溝，創(chuàng)建城鄉(xiāng)互動制度，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度構(gòu)建的核心。
(4)規(guī)劃角色方面:計劃經(jīng)濟下的規(guī)劃處于被動地位而失去了前瞻性與引導(dǎo)性的作用，市場經(jīng)濟下的規(guī)劃開始從主動性引導(dǎo)向公共政策性轉(zhuǎn)化，但由于規(guī)劃制度的不完善，其常常被"城市偏向"、利益集團和個人英雄主義所綁架，淪為技術(shù)工具，帶有明顯的轉(zhuǎn)型時期特征。如何使規(guī)劃成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)關(guān)系的主動性公共政策，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段規(guī)劃制度調(diào)整與優(yōu)化的要點。
3．2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段下的機制調(diào)整與優(yōu)化
依托城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)訴求和意識形態(tài)，結(jié)合城鄉(xiāng)關(guān)系橫縱剖面的解析和科學(xué)啟示，以推進主體、結(jié)構(gòu)布局、制度設(shè)計、規(guī)劃角色為脈絡(luò)，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段的機制框架。
3．2．1推進主體:多元主體下的權(quán)責(zé)重構(gòu)
以多元主體為原則，圍繞城鄉(xiāng)互動，明確政府、企業(yè)、市民在新型城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化中的各自主體地位，以便發(fā)揮其在工業(yè)化與城市中的主動性作用。其中，政府作為新型城鎮(zhèn)化的主體，其主要職能是在城市化過程中構(gòu)建公平秩序和發(fā)展環(huán)境，建立公平合理的城鄉(xiāng)要素流通機制，明確農(nóng)村土地管理制度改革的基本方向，統(tǒng)一戶籍改革制度。政府未來屬性重構(gòu)的核心應(yīng)圍繞其在市場機制中的"越位"問題、在城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施均等化的"缺位"問題、政府職能的"規(guī)范化"問題展開，重構(gòu)中央與地方、政府與市場關(guān)系，賦予企業(yè)在市場經(jīng)濟中的主體地位，政府從微觀領(lǐng)域的管理者變?yōu)閷暧^經(jīng)濟的調(diào)控者。企業(yè)作為新型工業(yè)化的主體，其主要職能是通過與農(nóng)業(yè)的互動機制的建立，實現(xiàn)資本積累的最大化。廣大民眾是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策實施過程中的參與者、監(jiān)督者和直接受益者，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策實施效果中扮演主要角色。
3．2．2結(jié)構(gòu)布局:市場化的互動與調(diào)配
結(jié)構(gòu)布局的要點是順應(yīng)中國工業(yè)化和城市化向集約化、高效性、信息化、可持續(xù)化、生態(tài)文明的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，重審農(nóng)業(yè)與工業(yè)、經(jīng)濟與社會、鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系。在經(jīng)濟上統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)集約化發(fā)展;在社會上共享城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，實現(xiàn)和諧發(fā)展;在環(huán)境上取得人與環(huán)境的友好發(fā)展，權(quán)衡經(jīng)濟、社會、人文、生態(tài)之間聯(lián)動與平衡關(guān)系。建立城鄉(xiāng)就業(yè)、保障等一體化機制。以城鄉(xiāng)一體化的區(qū)域觀協(xié)調(diào)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三者之間的科學(xué)性。
3．2．3制度設(shè)計:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
以打破城鄉(xiāng)二元制度鴻溝為導(dǎo)向，以土地權(quán)屬重構(gòu)為主要內(nèi)容，對城鄉(xiāng)"二元"制度進行調(diào)整與優(yōu)化。
首先，推進"二元"經(jīng)濟下的戶籍、土地、保障、就業(yè)制度改革，建立城鄉(xiāng)一體化下的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)制度;其次，推動鄉(xiāng)村"自下而上"的誘導(dǎo)式土地制度創(chuàng)新，引入股份制改革，鼓勵鄉(xiāng)村以小組為單位集體經(jīng)營土地，成立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)合組織，使農(nóng)民對集體資產(chǎn)享有充分的股權(quán)，激活其在城鄉(xiāng)化中的主動性及機動性;在城鄉(xiāng)居民住房的制度體系設(shè)計上，應(yīng)將城市與農(nóng)村居民的住房體系相銜接，構(gòu)建土地開發(fā)利益共享機制。再次，構(gòu)建多方參與機制，強化土地相關(guān)利益主體參與土地相關(guān)決策的能力，激勵和發(fā)動全民力量推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
3．2．4規(guī)劃角色:區(qū)域觀的規(guī)劃體系構(gòu)建
針對當(dāng)前城市規(guī)劃慣性，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要從理念、對象、內(nèi)容、方法、銜接及工作組織方面進行重構(gòu)。首先在理念上樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思維;其次，在規(guī)劃對象上關(guān)注城鄉(xiāng)利益協(xié)調(diào)，從"以城市為主"轉(zhuǎn)向"城鄉(xiāng)并重"，將有限的公共資源、公共財政進行科學(xué)、富有前瞻性的布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的"均衡"、"均等"配置，承擔(dān)起以規(guī)劃促進城鄉(xiāng)資源要素的合理配置的角色;在內(nèi)容上要從單純的物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)全方位的法定規(guī)劃，突出城鄉(xiāng)就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房與醫(yī)療保障等;在規(guī)劃方法上，要建立市場經(jīng)濟下完整有效的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系，確立發(fā)展規(guī)劃與布局，形成從國家－區(qū)域－城鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃體系，重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，暢通城鄉(xiāng)要素"流"的互動;在規(guī)劃銜接上，將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等進行"多規(guī)合一"，以利于城鄉(xiāng)功能互補管治與引導(dǎo)。在工作組織上，從"自上而下"的指令計劃轉(zhuǎn)向"自上而下"與"自下而上"協(xié)同并重，實現(xiàn)規(guī)劃編制與管理實施銜接，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃政策平臺。
4．結(jié)論
1949年以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系的演進表明，機制構(gòu)建受制于國家意識形態(tài)、理論流變、發(fā)展訴求的作用，與工業(yè)化、城市化的目標(biāo)層息息相關(guān)，它在與目標(biāo)層不斷耦合與摩擦下積累了工業(yè)化與城市化的科學(xué)經(jīng)驗，使其在推進主體、結(jié)構(gòu)布局、制度設(shè)計、規(guī)劃角色中與目標(biāo)層呈現(xiàn)漸進耦合趨勢。機制層流變表明，在當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，多元主體下的權(quán)責(zé)重構(gòu)、市場化互動與調(diào)配下的結(jié)構(gòu)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的制度調(diào)整與優(yōu)化、區(qū)域視角下的規(guī)劃體系構(gòu)建成為機制構(gòu)建的要點。
參考文獻:略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《干旱區(qū)資源與環(huán)境》
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