鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的權(quán)利機關(guān)，是最貼近廣大農(nóng)民的政權(quán)組織，是廣大群眾參與國家事務管理、行使當家做主權(quán)利的基本形式和途徑，也是傳達民情、反映民聲的重要體現(xiàn)。在全面依法治國的戰(zhàn)略進程中，我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如何突破瓶頸與困難，落實履職目標與要求，在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上逐步走向規(guī)范化、制度化，顯得尤為重要。下面筆者結(jié)合自己所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的實際，淺談幾點認識。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在的問題和困難
（一）認識上“三個未形成”，工作定位存在偏差。
一是權(quán)利機關(guān)的認識仍未形成。在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位尚未得到充分地認識和重視，有相當一部分的人認為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的權(quán)力機關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，而不是人大；或者說甚至有不少農(nóng)村群眾不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是地方一級的國家權(quán)利機關(guān)，習慣性地形成了先黨委后政府再人大的認識，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大多數(shù)時候處于被忽視的尷尬地位。筆者經(jīng)常隨同鎮(zhèn)人大副主席下村走訪時，鎮(zhèn)人大副主席介紹自己的職務，老百姓卻總是誤認為該領(lǐng)導也是鎮(zhèn)黨委班子成員，而對鎮(zhèn)人大知之甚少。
二是依法監(jiān)督的認識仍未形成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的權(quán)力機關(guān)，依照法律規(guī)定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行依法監(jiān)督。而在當前推進全面從嚴治黨和全面深化改革進程的背景下，黨組織不斷加強自身建設(shè)，不斷鞏固領(lǐng)導地位，各級紀檢監(jiān)察也都積極履職盡責，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部就錯誤的認為監(jiān)督問責是鎮(zhèn)紀委的事，而忽視了自身肩負的依法監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的神圣職責。從某種意義上來說，這種錯誤的認識削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定權(quán)威和法定職能，影響了工作的深入開展。據(jù)觀察，有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部未能很好地履行監(jiān)督政府工作的職責。
三是法治思維的認識仍未形成。長期以來，“實權(quán)”大于“法權(quán)”、“人治”越級“法治”的現(xiàn)實性思維“深入人心”，以致許多決策超越或者取代了行政機關(guān)和權(quán)力機關(guān)的職權(quán)。在現(xiàn)實中，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權(quán)力機關(guān)在黨內(nèi)決策層的實際地位低于行政機關(guān)，這種情況客觀上導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大難以確定被監(jiān)督主體并實施有效的監(jiān)督。實際工作中，特別是在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部人的法治思維、法制觀念仍需要進一步提升。
（二）機構(gòu)上“三個不完善”，制度程序亟待規(guī)范。
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)設(shè)置不完善。以筆者所在的縣為例，從去年縣鄉(xiāng)兩級換屆選舉后，將鎮(zhèn)區(qū)人大副主席排名提前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組織地位有所優(yōu)化調(diào)整。但據(jù)了解，在本縣絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了人大主席和人大副主席（或人大聯(lián)絡員）之外，都沒有另增設(shè)一名人大干事，即使有兼職干事的也是寥寥無幾。人大工作是集體行使權(quán)力的機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席沒有單獨行使職權(quán)的工作機制，所以只能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會來進行，而閉會期間的各項工作，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，人員少，經(jīng)費少，力量薄弱，導致人大工作難以開展。
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作程序不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大除在每屆召開的人民代表大會期間有比較健全和完善的工作程序外，閉會期間大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都沒有比較完善的、規(guī)范的、明確的制度和程序。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在在每屆開會期間有明確的職權(quán)，但在閉會期間卻沒有明確的職權(quán)規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機構(gòu)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團和人大主席怎么開展工作，如何行使職權(quán)，這些問題，都是我們在不違背法律規(guī)定的前提下，以個人的理解和認識來進行工作，但實際上這種不明確、不規(guī)范的工作程序也影響著工作的開展。
三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運轉(zhuǎn)機制不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大活動開展不多，閉會期間組織的專題調(diào)研、走訪視察、執(zhí)法檢查等活動難以吸納全體代表參加，大多數(shù)鎮(zhèn)人大代表每屆除參加一到兩次代表大會外很少開展其他活動；此外，多數(shù)鎮(zhèn)級人大代表對議案、建議的性質(zhì)、作用和具體要求不太了解，以致于提出的有效議案和建議過少，具體落實的則更是少之又少，人民群眾真正關(guān)心關(guān)注的問題往往得不到及時反映和有效解決，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對此也沒有制定明確的考核管理辦法，形成了“代表代表，散會就了”的尷尬局面。
（三）人員上“三個沒強化”，自身建設(shè)有待加強。
一是人大代表履職意識沒強化。在現(xiàn)實中，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的代表覺得自己是從選民中經(jīng)過投票差額選舉選出來的，當上代表很光榮很有面子，但沒有認識到人大代表具有的崇高法律地位和重大政治責任，缺乏使命感；有的代表把參加人代會和代表活動看作是“例行公事”，會前不準備，會中不積極，會后不總結(jié)，缺乏參與感；有的代表平時不注意聯(lián)系選民，不及時反映民意，對組織的調(diào)研、走訪、評議等活動被動應付，宣傳黨的方針、政策以及反映人民群眾的意志和要求不夠主動，在閉會期間很少參加或不參加代表小組活動，缺乏履職感；有的代表認為決策重大事項是領(lǐng)導干部的事，自己“人微言輕”，或人云亦云，或不作表態(tài)，看環(huán)顧左右，沒有主見，對參政議政缺乏政治熱情，缺乏責任感。
二是人大代表職責明晰沒強化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)有黨委班子和政府班子，但在實際工作中是黨政不分的，“一攬子”工作多，“一籃子”事項多，黨委既是領(lǐng)導和決策者，又是貫徹和落實者，黨委成員也分管著政府工作，人大主席、人大副主席不但要做好本職，還要做好黨委、政府分配的工作。這樣就形成了多數(shù)人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作就是黨委書記說了算，人大干部和人大代表發(fā)不發(fā)表意見、履不履行監(jiān)督也無所謂。這種工作的特殊性和認識的偏差性在很大程度上影響了人大工作的開展。
三是人大代表自身素質(zhì)沒強化。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表除鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導和政府工作人員外，多數(shù)代表是農(nóng)民群眾，文化程度較低、專業(yè)知識有限，所提出的意見和建議多反映局部小問題，忽視全局大事項，缺乏新意和深度。另一方面，農(nóng)民代表參加活動需要補貼，需要經(jīng)費給予保障，但多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費未列入財政預算，能夠列支的也很有限，影響了工作的正常開展。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作履職的建議和措施
（一）完善制度，優(yōu)化好人大機構(gòu)的四個保障。
一是做好人員保障。縣、鎮(zhèn)兩級黨委要選好配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部，保證人大主席或副主席，特別是人大專職副主席有足夠的精力來抓人大工作，同時盡可能地配備相對穩(wěn)定的專職或兼職人大專干，穩(wěn)定人大隊伍，保持工作的連續(xù)性和干部隊伍的穩(wěn)定性。
二是做好機構(gòu)保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要提高對人民代表大會制度的意識，切實加強和改善對人大工作的領(lǐng)導，把鎮(zhèn)人大建設(shè)列入黨委總體目標考核，進一步改善人大干部工作環(huán)境和代表履職條件，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門要自覺把各項重大事項和落實工作情況置于人大監(jiān)督之下。
三是做好經(jīng)費保障。目前，縣級人大代表的經(jīng)費預算比較規(guī)范和穩(wěn)定，但在我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中，能夠列支的工作經(jīng)費實在有限。建議上級人大聯(lián)合有關(guān)部門科學規(guī)定鎮(zhèn)人大例會經(jīng)費、人大代表活動經(jīng)費、代表誤工補貼標準，通過出臺相關(guān)的文件政策，切實把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費列入財政預算，為組織人大代表開展聯(lián)系群眾、人大宣傳、代表培訓、調(diào)查調(diào)研、監(jiān)督檢查等一系列工作順利開展，尤其是召開人代會、組織代表年度活動提供經(jīng)費保障。
四是做好陣地保障。按照片區(qū)劃分，在每個片區(qū)建立“人大代表聯(lián)絡站”，在各村建設(shè)“人大代表聯(lián)絡工作室”，每個站（室）都做到“六有”：有固定場所、有牌子、有設(shè)施保障、有固定人員、有工作制度、有臺賬檔案。
（二）理順脈絡，處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的四種關(guān)系。
一是處理好與黨委的關(guān)系。人大工作也是黨的工作的重要組成部分，堅持和依靠黨的領(lǐng)導，是做好人大工作的根本保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作必須要爭取鎮(zhèn)黨委的支持，才能依法履行好自己的職權(quán)。在工作中，鎮(zhèn)人大要緊緊圍繞鎮(zhèn)黨委的中心工作，行使人大的監(jiān)督權(quán)，保證黨委的決策落到實處。
二是處理好與政府的關(guān)系。對于行使對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督權(quán)，可通過組織代表進行調(diào)研、走訪、評議，做到勇于監(jiān)督，善于監(jiān)督，既不失職，又不越權(quán)，在監(jiān)督中支持，在督辦中幫辦，真誠地幫助鎮(zhèn)政府解決工作中的難點問題，把監(jiān)督的立足點放在支持和促進政府的工作上。
三是須處理好與代表的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的組織者和服務者，其法律地位和各項權(quán)利與代表是平等的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在服從黨委的領(lǐng)導的基礎(chǔ)上，日常工作中需要按照憲法和法律的規(guī)定制定好各項工作制度，安排好活動，提供好服務，督促有關(guān)部門認真辦理好代表的議案、建議、批評和意見，加強代表的自身素質(zhì)建設(shè)。
四是處理好的與上級的關(guān)系。縣人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導和關(guān)懷是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的關(guān)鍵。加強同縣人大常委會的聯(lián)系與溝通，經(jīng)常向縣人大常委會匯報工作，爭取工作上的主動權(quán)，引起上級的重視，才能盡可能地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和作用，爭取縣級人大的支持和幫扶。
（三）務實作為，謀劃好人大代表的四條新路。
一是搭建履職平臺，讓代表“有家可回”。“代表代表，散會就了”，這大概是長期以來群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的印象。人大代表就是要密切聯(lián)系群眾，否則為民代言就成了一句空話。但在平時尤其是閉會期間，農(nóng)村群眾務農(nóng)打工難得見到代表，代表也沒有固定場所接待群眾，代表和群眾之間隔著一道無形之墻。因此，可以按照“聚力脫貧攻堅，五級代表在行動”的思路，依據(jù)行政村的劃分，分片建立“人大代表聯(lián)絡站”，在各村建設(shè)“人大代表聯(lián)絡工作室”，使代表聽得見群眾的聲音，群眾看得見代表的身影。
二是組織履職活動，讓代表“有事可干”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機構(gòu)，要想發(fā)揮好職能作用，只靠每屆的人大會那一兩天肯定是不行的，組織好閉會期間的代表活動，讓人大代表在平時“有事可干”，就顯得十分重要。其一，同樣我們可以借鑒“聚力脫貧攻堅，五級代表在行動”的思路，組織召集各級人大代表，齊聚人大代表聯(lián)絡站，結(jié)合當前精準扶貧精準脫貧和抓鄉(xiāng)促村入戶連心工作，開展大走訪、大調(diào)研、大討論、大梳理、大總結(jié)、大評議等系列活動；其二，還可根據(jù)鎮(zhèn)人大會上的鎮(zhèn)政府工作報告和年初的三級干部大會指導思想，對既定的重點工作、重要事項、重大實事進行梳理匯總，組織人大代表年初研討問計劃、年中督辦問進度、年末評議問結(jié)果；其三，俗話說“老大難，老大難，老大重視就不難”，鎮(zhèn)人大代表要“開門聽建議，入戶看民情”，鎮(zhèn)人大主席團再挑選熱點難點建議，呈交黨政主要領(lǐng)導掛帥督辦，確保代表建議意見一件一件的落實，選民意愿一個一個的實現(xiàn)。
三是強化履職培訓，讓代表“有職善履”。老實說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大都來自田間地頭，可能是村里的鄰居張嬸、隔壁李叔，有的甚至是“大老粗”，雖然在群眾中有威信、與群眾聯(lián)系緊密，但在履職能力上可能會有不足和欠缺。因此，幫助代表增強服務群眾的能力、為民代言的能力、依法履職的能力，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的重點。其一，可組織代表“多看”。按季度組織代表開展走訪調(diào)研，讓他們切身感受全鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的新形勢、新任務、新要求，增強大局意識、樹立大局觀念；其二，可組織代表“多聽”。盡力邀請各方面專家學者授業(yè)解惑，每年開展1-2次法律法規(guī)、黨的基本理論和人大知識專題培訓；其三，可組織代表“多想”。在代表聯(lián)絡站設(shè)立資料柜、讀書角，組織代表撰寫學習心得、履職體會和意見建議。
四是注重履職考評，讓代表“有責在肩”。一方面，要建立完善的代表履職檔案，客觀真實記錄代表聯(lián)系選民、參加培訓、出席會議、提出建議、參加調(diào)研等活動情況，這份檔案就是代表交給群眾的“成績單”，作為評選優(yōu)秀代表、連選連任的重要依據(jù)。另一方面，我們可以借鑒黨的民主生活會制度，組織代表向選民述職并接受評議，做到一屆內(nèi)每位代表至少向選民述職1次，促使形成爭先進、比貢獻、看成績、展風采的履職氛圍。
三、本地區(qū)貫徹落實《湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》的情況
（一）學習領(lǐng)會情況。《湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》自2016年11月1日起施行后近一年來，我鎮(zhèn)第九屆人代會及鎮(zhèn)人大主席團深入學習憲法、地方組織法、代表法、選舉法等法律法規(guī)，特別是新頒布實施的《條例》，領(lǐng)會精神實質(zhì)，準確把握精髓，在融會貫通、靈活應用、貫徹落實上下工夫，進一步激活和做好我鎮(zhèn)人大工作。我鎮(zhèn)人大主席團將貫徹執(zhí)行好《條例》作為依法履職、發(fā)揮作用的主要抓手，進一步堅定信心，振奮精神，增強堅定性和自覺性，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能作用，采取更加扎實有效的措施，促進我鎮(zhèn)政府改進工作、依法行政，積極推進我鎮(zhèn)建設(shè)成為“生態(tài)富強幸福”的美麗陶港，加快我鎮(zhèn)民主政權(quán)建設(shè)進程。
（二）落實規(guī)定情況。我鎮(zhèn)人大始終堅持黨的領(lǐng)導，緊密團結(jié)在鎮(zhèn)黨委周圍，緊緊圍繞鎮(zhèn)黨委中心工作；始終堅持民主集中制原則，重大事項向鎮(zhèn)黨委請示匯報；始終堅持選好配強人大干部隊伍，現(xiàn)有人大主席1名，人大專職副主席1名，并由鎮(zhèn)黨政辦、鎮(zhèn)組織辦年輕干部協(xié)助處理各項日常工作；始終堅持大會會議經(jīng)費、代表活動經(jīng)費、選舉工作經(jīng)費、辦公經(jīng)費列入到鎮(zhèn)財政預算，并做到專款專用；始終堅持對縣人大常委會負責制，同時縣人大常委會及各級領(lǐng)導都積極關(guān)心和幫助我鎮(zhèn)人大開展工作，并給予了強有力的指導和監(jiān)督。
（三）依法履職情況。我鎮(zhèn)人大在鎮(zhèn)第九屆人民代表大會召開期間，依法聽取和審查了我鎮(zhèn)政府工作報告，審查批準了我鎮(zhèn)財政預算和預算執(zhí)行情況的報告，討論、決定了陶港鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃及一些重大城鄉(xiāng)建設(shè)項目、重要民生改善實事和重點環(huán)境保護工程等重大事項。我鎮(zhèn)人大通過開展“聚力脫貧攻堅，五級代表在行動”活動，積極組織各級代表深入村組、深入群眾走訪、調(diào)研，向人民群眾宣傳黨的路線、方針、政策，國家法律、法規(guī)以及6大類35項精準扶貧政策，聽取人民群眾的意見、建議，了解人民群眾的要求、愿望，回答人民群眾的提問、疑惑，解決人民群眾的問題、困難，始終保持同人民群眾之間的聯(lián)系，并自覺接受人民群眾的監(jiān)督。與此同時，我鎮(zhèn)人大和人大代表在招商引資、項目建設(shè)、旅游謀劃、污水治理、公路修建、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保和精準扶貧等重點工作中都積極發(fā)揮著作用，如鎮(zhèn)人大代表通過調(diào)研論證劃定了9條生態(tài)紅線，為鎮(zhèn)政府堅守生態(tài)紅點提供了劃定依據(jù)；鎮(zhèn)人大代表聯(lián)合鎮(zhèn)畜牧站、林業(yè)站、水利站、水產(chǎn)中心、農(nóng)業(yè)服務中心等多部門，通過走訪、調(diào)查、取證、檢查、監(jiān)督等，為鎮(zhèn)政府擬定了《關(guān)于進一步加強陶港鎮(zhèn)生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護工作實施意見》（草案），并督促鎮(zhèn)政府依法有效管控工企業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染和水庫水源污染，指導關(guān)停、搬遷的禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，指導全面禁止養(yǎng)殖水面投肥投料，督促鎮(zhèn)政府加強林業(yè)特別是天然林生態(tài)管護等。
總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部要依法依規(guī)，堅持黨的領(lǐng)導，嚴格依法辦事，充分發(fā)揚民主的基本原則，從理論上制度上不斷開拓創(chuàng)新，為構(gòu)建社會主義和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村作出新的貢獻。
（作者單位：湖北省陽新縣陶港鎮(zhèn)人民政府）
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