黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，要求健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。中辦、國辦印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，提出了加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化的戰略目標。鄉村治理能否現代化，不僅決定著鄉村振興戰略與農業農村現代化的成敗，也體現國家治理體系和治理能力現代化整體水平的高低。而農民是鄉村治理現代化的承載者，也是鄉村治理現代化的受益者，還是鄉村治理現代化效果的衡量者。如果農民沒有積極性，鄉村治理現代化就必然難以實現。2018年中央一號文件更是明確把“堅持農民主體地位”作為實施鄉村振興戰略的基本原則，十九屆四中全會作出《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，進一步明確了鄉村治理現代化的目標定位和路徑選擇。
1、探尋鄉村治理現代化的根本要求
馬克思、恩格斯認為，“對傳統社會來說，社會整體變遷意義上的進步莫過于城市社會取代農業社會”。對于改革開放不斷推進的中國工業化、城鎮化這場人類史上最為壯觀的歷史事件，最為根本性的社會進步就是農業中國正在不斷被工業中國所取代。歷史的新方位正處于全面建成小康社會決勝階段與開啟全面建設現代化國家新征程的兩個一百年戰略目標歷史交匯期，也是劉易斯拐點、中等收入階段、鄉村中國向城市中國跨越的三大歷史窗口期，鄉村日益成為國家與農民關系的交匯點，成為城鄉關系和鄉村社會矛盾的集聚點。因此，工業化、城鎮化與農業農村現代化構成為鄉村治理現代化的一個有機整體，是一個相互影響、相互制約和相互作用的自然發展進程，需要把鄉村治理現代化放在馬克思主義理論邏輯、中國現代化的歷史邏輯、工農城鄉關系發展的現實邏輯、國家治理體系和治理能力現代化的制度邏輯四個維度中去考察，才能研判中國鄉村治理現代化的核心目標與戰略選擇，以回應時代發展對鄉村治理體系和治理能力現代化的新要求。
西方國家城鎮化發展歷程基本上是一種“先城市化，再逆城市化，然后再城市化”的波動性的城鄉發展模式。中國的城鎮化已經由重點突破進入到全面推進的歷史階段，不再是一個單向過程，既不是從鄉村到城市的過程，也不是從城市到鄉村的過程，而是雙向互動、作為一個國家、一個區域整體的發展過程。習近平總書記在2017年中央農村工作會議上指出，從世界各國現代化歷史看，有的國家沒有處理好工農關系、城鄉關系，農業發展跟不上，農村發展跟不上，農產品供應不足，不能有效吸納農村勞動力，大量失業農民涌向城市貧民窟，鄉村和鄉村經濟走向凋敝，工業化和城鎮化走入困境，甚至造成社會動蕩，最終陷入“中等收入陷阱”，這里面更深層次的問題是領導體制和國家治理體制問題。因此，破解城鄉二元結構，探索城鄉融合發展以實現人的城鎮化這樣一條中國現代化道路，推進中國現代化向更高形態的發展階段演進，無疑是鄉村治理體系和治理能力現代化的核心目標，也是未來中國社會發展的必然趨勢。
中國現代化進程的一個重要特點就是不同步的發展進程，由此帶來城鄉發展不平衡和鄉村發展不充分的階段性特征更加明顯。作為一個具有十四多億人口的特大型國家，中國總人口高于歐盟、美國和日本三大經濟體的總和，是人類史上任何一個已經現代化國家的人口規模都無法相比較。而且區域的資源稟賦和文化差異極為復雜，不僅是城鄉不同步和區域不同步，農業現代化與工業化、信息化、城鎮化不同步，甚至工業化與城鎮化也不同步，工業化走在了城鎮化前面。因此，可以把中國現代化的不同步發展進程劃分為三大不同的階段。那么，第一階段是工業化階段?；仡櫲祟惿鐣默F代化演進，無農不穩、無工不富、無城不強成為了一個國家和地區經濟社會發展的基本經驗。在中國現代化第一階段的工業化進程中，既要強調農業在國民經濟中的基礎地位，把三農工作列為重中之重，全力以赴解決吃飯的問題；又要加快推進工業化，全力以赴實現中華民族“富起來”。戰略指向主要是處理好工農關系，推進農業現代化進程。隨著工業化的加快推進，中國現代化進入了第二階段的城鎮化進程。到2017年中國城鎮化率就已接近60%，社會人口分布以城鎮為主的格局基本形成，標志著鄉村中國進入了城鎮中國的新時代。因此，既要全力以赴解決世界現代化普遍遇到的鄉村衰退問題，使鄉村成為一個與城市共生共榮、各美其美的美好家園；又要全面順應難以逆轉的城鎮化大趨勢，順應人口不斷向城鎮聚集的社會發展大趨勢，全力以赴實現社會主義國家“強起來”。戰略指向主要是處理好城鄉關系，推進農村現代化進程。
根據按照黨的十九大提出現代化三步走戰略安排，中國現代化的第三階段是到2050年全面建成社會主義現代化強國。按照目前中國社會發展趨勢，到2050年的城鎮化率還將進一步超過70%。2018年中央一號文件明確農業農村現代化三步走的戰略步驟，第三步就是到2050年實現鄉村全面振興。實現人的全面發展與社會全面進步是中國共產黨作為馬克思主義政黨的根本追求，而隨著農業強、農村美、農民富的全面實現，中國社會發展進入了現代化的高級階段，戰略指向無疑將主要是實現人的自由與全面發展，即人的全面現代化，戰略重點是全面推進農民的現代化進程。因此，以人為本，把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與鄉村居民作為一個整體納入到全面現代化的全過程中，在“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰略布局中、在全面建成小康社會的背景下，把實現人的全面發展與社會全面進步這一最具基礎性、廣泛性的社會發展落實到農民的主體地位上來，把制度變革與建構落實到維護和發展好城市居民和農村居民公平公正的經濟權益、政治權益、社會權益、文化權益、生態權益上來，真正落實“以人民為中心”的發展思想，實現農民在鄉村社會當家作主，不僅是鄉村治理現代化的必然要求，也是中國特色社會主義的本質要求。
2、研判農民主體地位偏離的現實問題
由于現代化不斷推進加快了中國經濟社會的快速轉型，而鄉村治理體系和治理能力的現代化水平滯后于經濟社會發展進程，突出表現在鄉村治理中偏離了堅持農民主體地位的根本要求。在一些地方就形成了政府主體、農民客體的工作局面，導致農民處于服從與被支配的地位，逐漸喪失了自主能力和創造能力。這些地方的鄉村治理狀況可以說是三個“不滿意”：農民不滿意、基層不滿意、中央不滿意，造成人人都累、上下都怨的鄉村治理怪像。
一是鄉村治理中公共服務錯位。從新農村建設、到脫貧攻堅與鄉村振興，無可否認取得了巨大成績，極大地改善了鄉村的面貌，得到了農民的普遍認可。但在基層調研也發現，一些地方政府做了大量工作，花了大把錢為農民做了那么多好事，干部也干得很累很辛苦，而農民卻無感，落得吃力不討好的結果。舉個最簡單的例子，基層政府為農民修路需要臨時用一下場地，都需要給農民付錢。根本原因就是公共服務的供給和需求不匹配，脫離了農民的現實需要與最迫切需要。比如有的村最迫切需要的是改水，有的村是改電，有的村是建路，每一個村的農民需求是不一樣的。而一些地方政府卻忽視這些差異化的需求，按照自己的主觀意圖把路燈裝起來，把文化廣場建起來，甚至還配有整套高標準的健身器材，讓那些正在擺脫貧困狀況的農民如何有獲得感？不少惠農政策，上級認為是為農民辦好事，因一些部門不切實際搞一刀切造成農民不接受，而基層干部迫于上級追責壓力，為了完成任務不顧群眾實際需要用行政手段強行推進。據媒體報道，在北方就有些地方不管農民能不能裝空調、通不通水，就一刀切地推進了鄉村的改廁工作，最后廁所根本就沒有使用。由于沒有從農民的現實需要與最迫切需要這個前提出發，離開了農民是否滿意這個根本標準，這樣的“好事”“實事”干得越多，脫離了農民的需要就越多，出現官僚主義、形式主義的現象就越多。
二是鄉村治理中公共決策缺位。在鄉村治理中，在干了農民不最需要的事之外，就是該干的事沒干好，農民需要的事也沒有去干，是一個不作為的問題。比如就業、養老、就醫、培訓以及市場服務與公共設施等基礎設施建設、基本公共服務、基本社會保障，是推進農業農村現代化中最突出的短板與弱項，造成公共服務的缺位問題明顯，農民多數需要沒有得到滿足。在現實中，農村工作就嚴重存在著只重療程不看療效的情況。不少地方對農村建設重投入輕監管的問題特別突出，工程雖建成了卻只是一個擺設，根本就沒有使用過，財政投入都白白地浪費掉了。有些地方的考核問責，突出核查學習記錄看是否按照規定進行了集中學習，核查下發文件看是否落實政策要求，核查會議記錄、宣傳照片看是否在推進相關工作，而不是主要核查工作成效。其中深刻的根源農民在公共決策中的嚴重缺位，嚴重影響了農民主體地位的實現。一方面是農民參與鄉村治理的渠道不暢，一些地方的村民自治淪為了村委會自治甚至鄉政府委派，村民自治的法規不執行到位，鄉村公共決策權大多集中在上級政府以及鄉村組織負責人手中，農民甚至對與自己利益息息相關的事項也缺乏參與機制和表達渠道，對農民的知情權、參與權、表達權、監督權缺乏應有的敬畏與尊重。另一方面是農民對自身的主體地位認知模糊，未能認識到自己是鄉村治理的主體，不少農民都抱著“事不關己，高高掛起”的心態。同時，涉及鄉村公共服務的部門較多，點多面廣線長，監管工作難以落到實處，一旦由一個人或少數人獨占鄉村公共決策權，缺乏農民作為主體地位以最直接的權力制衡，以面對面的權力監督，難免將導致腐敗，即使從嚴查處也只能作為救濟措施，嚴重浪費了公共資源與影響了公信力。
三是鄉村治理中公共權力越位。由于賦予了基層政府太多責任，幾乎成為了一個全能政府，而全能政府就需要無限的能力與權力。同時，新中國成立之時最大的問題是如何發展工業和城市，因為泥腿子的農民為干部隊伍的主體。時至今天最大的問題是如何發展農業和農村，因為從家門到校門到機關門的干部成為各級黨政機關的主體。最可怕的是，這么多不懂農業農村農民的人卻成為三農政策的制定者，大多習慣于用工業發展的經驗來指導農業的發展，用城市發展的經驗來指導農村的發展，難免不搞一刀切的亂作為。而農村工作，越到基層到鄉村越要具體情況具體分析，不是一刀切那么簡單。據媒體報道，山東一些地方為了所謂的村容整潔重新，強行“砍樹造綠”將農民栽種的路旁樹、屋旁樹全部砍伐，而重新規劃“綠化”。以前提倡農民因地制宜發展農業生產，近幾年一些地方在環保的名義下搞鄉村大整治，一禁了之、一拆了之，不許養雞、不許養豬，甚至連農民房前屋后種棵果樹都被禁止。還有一些地方的改廁就是把所有的農家肥用管道接到化糞池，凈化后排放到河里。沒有了農家肥又沒有堆肥，中國農業的未來岌岌可危，這絕非危言聳聽。自古以來農民一直種養平衡，養雞養豬都沒有污染環境，也沒有危害健康，為什么今天就成了問題？到有個地方調研，農民稱現在過的是神仙日子，已經沒有人間煙火了。后來國務院下達了養豬任務，村支部書記訴苦說，原來把農民豬欄拆掉了，現在又要去幫農民建好豬欄?；鶎诱f不行就不行，一聲令下農民的豬欄就拆了；基層政府說行就行，現在養豬還要享受財政補貼和各種優惠政策，讓農民無所適從。這難道不是公共權力越位嗎？回顧歷史，凡是不尊重農民不尊重基層，行政強力推進的治理，沒有不失敗的，都在后來的改革中廢除了。
3、實現鄉村治理現代化的路徑選擇
鄉村治理體系和治理能力現代化的根本目的，就是不斷增強廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。中辦、國辦下發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，不僅明確提出推進鄉村治理體系和治理能力現代化，以夯實鄉村振興的基礎，補齊鄉村治理的短板，而且明確了鄉村治理體系和治理能力現代化的戰略方向和戰略重點，要求健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局，核心就是如何加強黨的領導和如何實現農民當家作主。而堅持農民的主體地位實現廣大農民當家作主，不僅是鄉村治理現代化的本質和核心，也是鄉村治理現代化的出發點和落腳點，更是中國共產黨以人民為中心與實現人民群眾當家作主的根本政治立場所決定的。
黨中央從全局和戰略高度提出實施鄉村振興戰略，來破解城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的城鄉二元結構矛盾，補齊全面建成小康社會和全面實現現代化的最大短板。中國農村改革之所以取得舉世矚目的成就，最基本的歷史經驗就是尊重基層探索和尊重農民首創精神，推動鄉村治理制度一次又一次的改革創新。也就是充分相信基層、依靠農民，全面放開基層和農民的手腳以更多的自主權，調動基層和農民大膽實踐、大膽創新的積極性，找到適合各地情況的有效辦法，制定出為基層所接受、為農民所歡迎的政策措施，形成農村改革與發展的原動力。習近平總書記特別強調，“要堅持不懈推進農村改革和制度創新，充分發揮億萬農民主體作用和首創精神，不斷解放和發展農村社會生產力，激發農村發展活力?！币虼?，保障和支持農民通過自我管理、自我教育、自我服務的鄉村自治機制在鄉村社會當家作主，確保公共產品與公共服務的供給服從農民需要、交由農民決定，是農民主體地位落實到國家政治生活和社會生活之中的最直接體現，廣大農民群眾才能成為中國鄉村振興的真正主體，才能激發農民的主體積極性成為鄉村的內生動力，去創造真正屬于農民自己的生活。
中國幅員遼闊，各個區域、各個地方必然因資源稟賦、區域位置、治理水平等不同而存在較大差異，政府是包辦不了的，也缺乏用行政力量自上而下推進鄉村治理制度創新的經驗。同時，隨著中國社會的快速轉型,鄉村社會從封閉不斷走向開放，進入城鄉人口大流動的時代，單一的治理手段難以應對多元的社會現實。有效的鄉村治理，就必然要求尊重各地的客觀情況，尊重農民的意愿，以自上而下基礎性制度建構與自下而上的差異化多元治理機制建構相結合，建立多元主體參與治理的共治格局，達成鄉村社會的最大公約數。黨中央提出要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，推進鄉村治理現代化。因此，必須以法治為保障實現鄉村治理有序，以德治為引領實現鄉村治理有魂，以自治為核心實現鄉村治理有力。如何推進？一是通過法治來規范和保障德治、自治，從根本上引領和保障鄉村社會公平正義的實現，促進社會誠信，從而確保良好鄉村社會秩序的建立和維護；二是通過德治來體現和引導法治、自治，有效破解在鄉村治理中法律手段太硬、說服教育太軟、行政措施太難等長期存在的難題；三是通過自治來實現和推進德治、法治，在鄉村治理中更好地實現農民當家作主，更好地體現農民利益、維護農民權益、增進農民福祉，更好地調動和激發鄉村社會各個方面的活力，確?！爱a業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略總體要求得到落實。
作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、中央農辦鄉村振興專家委員
中國鄉村發現網轉自：《湖北民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期
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