農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村生活污水處理、供暖現(xiàn)狀
農(nóng)村生活污水處理方面，北京市自2003年以來開始重視投入。圍繞水源地保護(hù)、新農(nóng)村五項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過生態(tài)清潔小流域、城鎮(zhèn)污水治理打捆、美麗鄉(xiāng)村污水治理試點(diǎn)等建設(shè)項(xiàng)目，探索采用了分散處理、集中處理和接入市政管網(wǎng)三種模式解決農(nóng)村污水問題。
目前存在三大突出問題：
一是村級污水治理增長緩慢。目前村級污水排放量占農(nóng)村總量的近一半，但83%的村莊還是設(shè)施空白地帶，現(xiàn)有場站近半數(shù)建于10年前的“新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期”，近年每年僅新增幾十座，治理率年均提高不足5%。
二是已建成設(shè)施閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。1045座村級污水處理站設(shè)計(jì)處理能力為17.75萬噸/日，但僅有68%處于運(yùn)行狀態(tài)，且供水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到設(shè)計(jì)處理能力。
三是管網(wǎng)易堵易漏，治理效果差。目前有28%的污水處理設(shè)施由村委會自管，設(shè)施的維護(hù)及更新難以按設(shè)備性能要求實(shí)施，管道經(jīng)常發(fā)生堵、漏，且很難得到及時(shí)維修。
生活供暖方面，分散燃燒供暖，是農(nóng)村居民較為多用的供暖方式。因數(shù)量大、燃燒效率低，對環(huán)境影響嚴(yán)重，農(nóng)居的此類供暖方式急需進(jìn)行改造。北京冬季取暖用煤，70%以上集中在郊區(qū)。京郊冬季采暖用煤約430萬噸/年，供暖季約4-5個(gè)月，涉及約143萬戶，平均每戶采暖用煤3噸/季。
引入社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的模式
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)和京津冀一體化大背景下，我們以淺層地能和生活污水治理為樣板，探索引導(dǎo)社會資本進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的機(jī)制體制，實(shí)現(xiàn)社會資本與農(nóng)村需求的深度融合，拉動(dòng)提升農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提高農(nóng)民幸福指數(shù)，建設(shè)美麗北京。
（一）淺層地能引入社會資本的模式
1、合同能源管理模式
對于以一定規(guī)模的新興建筑小區(qū)或新興開發(fā)區(qū)等為單元的淺層地能項(xiàng)目，宜采用合同能源管理模式，不僅可減少鍋爐熱力站的建設(shè)，也能形成一定的規(guī)模，有利于項(xiàng)目的后期運(yùn)營，節(jié)約管理運(yùn)行成本，解決業(yè)主資金困難以及管理技術(shù)缺乏的問題。
2、分布式熱力經(jīng)營模式
對于以政府為主導(dǎo)推動(dòng)且有一定規(guī)模的區(qū)域性淺層地能開發(fā)利用項(xiàng)目，通常所需資金數(shù)額巨大，可由政府主導(dǎo)吸引金融機(jī)構(gòu)、社會閑散資金等第三方資金的積極參與，解決資金問題，同時(shí)也可申請清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目，獲取國際援助，宜采用分布式熱力經(jīng)營模式。
3、政府購買服務(wù)模式
創(chuàng)新建設(shè)農(nóng)村地區(qū)無燃燒自采暖基礎(chǔ)設(shè)施，將企業(yè)向政府申請補(bǔ)貼賣設(shè)備，調(diào)整為向政府出售公共服務(wù)。既可以讓百姓得實(shí)惠（個(gè)人費(fèi)用不比燒煤貴），提高生活品質(zhì)；政府又不多支出（空氣能熱泵初始投入平均每戶補(bǔ)1.2萬元以上，燃煤每噸補(bǔ)600～700元），實(shí)現(xiàn)供暖可持續(xù)（系統(tǒng)日常有維修，設(shè)備報(bào)廢更新有保證）和區(qū)域生態(tài)環(huán)境和諧的目標(biāo)。
按照每戶150m2基本配置4間房的地能熱寶來估算，企業(yè)投資4萬元，可以保證每戶供熱14 kW（每平米配備93至117W/ m2），政府購買公共服務(wù)費(fèi)首付1.5萬元，其后12年內(nèi)每年支付服務(wù)費(fèi)用4000元。
企業(yè)不僅保證12年內(nèi)設(shè)備良性運(yùn)轉(zhuǎn)，還要設(shè)立大修基金，用于設(shè)備維修和免費(fèi)更新，大修基金在政府監(jiān)督下使用。若12年后政府繼續(xù)采購該項(xiàng)服務(wù)，只需要每年繼續(xù)支付服務(wù)費(fèi)用即可。
以海淀區(qū)26個(gè)保留村11576戶為例，規(guī)模化使用“地能熱寶”自采暖技術(shù)，采用政府購買服務(wù)的方式，需首付1.74億元，其后12年內(nèi)每年支付相應(yīng)服務(wù)費(fèi)用，年均不高于4630萬元，年替煤量8萬噸以上。
（二）生活污水處理引入社會資本的模式
1、相較傳統(tǒng)財(cái)政投資，PPP模式可解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性問題
在現(xiàn)有財(cái)政支出模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村財(cái)政壓力巨大。以前農(nóng)村污水建設(shè)模式多為政府投資或BT代建（建設(shè)-移交），即由工程企業(yè)墊資施工，各級政府以工程款加資金回報(bào)的形式在完工后支付給企業(yè)。不少基層干部認(rèn)為“本屆班子要承擔(dān)未來數(shù)十年的投資”，喪失了積極性。
而PPP模式則緩解了短期財(cái)政壓力。一是管網(wǎng)，BT模式目前不受財(cái)政部的支持，因此在部分地區(qū)，農(nóng)村污水管網(wǎng)逐步開始采用BTO（建設(shè)-移交-委托運(yùn)營）的模式，政府以運(yùn)營維護(hù)費(fèi)的形式分期付款，將財(cái)政支付周期拉長至8~10年；二是場站，可采用的主流PPP形式是BOT（建設(shè)-特許經(jīng)營-移交）和BOO（建設(shè)-擁有-特許經(jīng)營）兩種，即引入社會資本方即企業(yè)承擔(dān)設(shè)計(jì)、投資、采購、施工、運(yùn)營全鏈條服務(wù)，政府則將企業(yè)投資、運(yùn)營成本加一定合理回報(bào)分?jǐn)傊?0年左右的較長年限內(nèi)，以保底水費(fèi)的名義支付給企業(yè)。
2、多管齊下減輕財(cái)政壓力的創(chuàng)新模式探討
（1）借鑒鐵路交通部門經(jīng)驗(yàn)，以建設(shè)用地指標(biāo)替代財(cái)政出資
2013年國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]33號）提出，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，授權(quán)中國鐵路總公司依法盤活利用其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地用于補(bǔ)償鐵路建設(shè)的高額前期投入及低運(yùn)營效益。2014年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)[2014]37號）進(jìn)一步明確了“土地補(bǔ)償投資”政策。
西方國家和香港地區(qū)通行的TOD模式（Transit-Oriented-Development，即以公共交通為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)發(fā)展模式）一直是土地利用方式的重要探索方向，可借鑒用于農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)與管護(hù)，即將農(nóng)村富余的集體建設(shè)用地指標(biāo)盤活，準(zhǔn)許投資運(yùn)營農(nóng)村污水基礎(chǔ)設(shè)施的社會資本方獲取一定土地指標(biāo)，用于補(bǔ)充本應(yīng)全部由財(cái)政投入的出資義務(wù)，所供土地可鼓勵(lì)用于建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園和鄉(xiāng)村現(xiàn)代旅游。
（2）設(shè)立村級治理產(chǎn)業(yè)基金，改變民間資本被動(dòng)參與的困境
可以通過“眾籌眾投”，政府出小比例的引導(dǎo)資金，組織包括國企、民企在內(nèi)的各類社會資本，共同設(shè)立專門針對村級污水治理的產(chǎn)業(yè)投資基金。充分利用現(xiàn)代金融手段，發(fā)揮政府的政策導(dǎo)向作用，發(fā)揮國企的信用保障作用，發(fā)揮民企的技術(shù)靈活優(yōu)勢，破除社會資金進(jìn)入農(nóng)村的體制機(jī)制障礙，建立社會資金統(tǒng)籌幫扶農(nóng)村公用事業(yè)投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效組織形式。
政府作為服務(wù)購買方做出長期預(yù)算，在較長年限內(nèi)支付水費(fèi)；基金作為市場主體獲取較低但穩(wěn)定的長期回報(bào)，基金投資所形成的資產(chǎn)可以采取ABS（資產(chǎn)證券化）等創(chuàng)新手段在資本市場上獲取融資或?qū)崿F(xiàn)退出。
（3）逐步探索農(nóng)村污水治理向居民收費(fèi)，推進(jìn)水資源價(jià)格改革
中國是水資源急缺的國家，以水為代表的資源價(jià)格改革正在逐步深化。國內(nèi)城鎮(zhèn)居民給排水收費(fèi)也不是一蹴而就，而是分多年逐步完成的。隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大，農(nóng)村地區(qū)供排水管網(wǎng)逐步到戶，在農(nóng)村地區(qū)嘗試污水處理收費(fèi)的條件也會逐漸成熟，在綜合考慮收費(fèi)對水量等因素影響的前提下，可逐步論證探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理費(fèi)征收體系，從“無人付費(fèi)”過渡至“有人付費(fèi)”乃至“完全付費(fèi)”。
作者單位：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心資源區(qū)劃處
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 微信公眾號
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