中共黨的十九大報(bào)告關(guān)于“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”提出要“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。為了吸收世界農(nóng)業(yè)由小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)將二十多年前中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員、法國(guó)國(guó)立巴黎農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與社會(huì)學(xué)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)專(zhuān)業(yè)博士后、中國(guó)草食畜牧業(yè)及乳肉兼用牛的開(kāi)拓者劉振邦（1936—2015）專(zhuān)程來(lái)縣城向筆者講授當(dāng)代世界農(nóng)業(yè)的筆記整理于后，并籍此感恩曾經(jīng)的老師，感恩時(shí)代。
一、各類(lèi)國(guó)家農(nóng)業(yè)土地政策的歷史和現(xiàn)狀
從消滅封建土地關(guān)系到建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之前稱(chēng)之為近代農(nóng)業(yè)階段，并分為六種類(lèi)型：
西歐、北歐型。其特點(diǎn)是反封建的土地斗爭(zhēng)比較徹底，資產(chǎn)階級(jí)革命后建立了完整的土地政策。法國(guó)通過(guò)1789年的革命，把封建領(lǐng)主的土地?zé)o償分配或低價(jià)出售給農(nóng)民，此后的農(nóng)業(yè)土地政策主要是保護(hù)私人所有制和支持家庭經(jīng)營(yíng)。英國(guó)是通過(guò)長(zhǎng)期的圈地運(yùn)動(dòng)，形成了家庭農(nóng)場(chǎng)制，同時(shí)對(duì)于摧毀封建領(lǐng)主制也起到很重要的作用。德國(guó)廢除封建的土地關(guān)系較晚，過(guò)程較長(zhǎng)，是以農(nóng)民向地主繳納贖金的方式解除封建依附關(guān)系的。在19世紀(jì)期間，北歐國(guó)家也經(jīng)歷了從分封制到私人所有制的變化，廢除莊園制，解除對(duì)莊園主的依賴(lài)關(guān)系，農(nóng)民獲得了個(gè)人自由。革命后，歐洲各國(guó)迅速建立起支持家庭經(jīng)營(yíng)的近代土地政策。當(dāng)時(shí)的家庭經(jīng)營(yíng)，是以自耕農(nóng)、分成制佃農(nóng)和租佃制佃農(nóng)為主，隨后逐漸發(fā)展了一些雇工經(jīng)營(yíng)的資本主義農(nóng)場(chǎng)。那里最早建立的是小塊土地合并政策。早在150年以前，普魯士各邦就已開(kāi)始了小塊土地合并。1865年，法國(guó)允許多邊交換。1884年11月3日的法律鼓勵(lì)在所有者之間交換小塊土地。1919年3月4日，法國(guó)規(guī)定，“把小塊土地合并委托給一個(gè)代表集體的鄉(xiāng)土地重建委員會(huì)”，近代租佃法也產(chǎn)生在資產(chǎn)階級(jí)革命以后。英、意、法、荷都相繼在租佃法上規(guī)定租期和向承租人補(bǔ)貼的政策，刺激了歐洲租佃法的發(fā)展。
美國(guó)型。美國(guó)是通過(guò)1776年的獨(dú)立革命摧毀了封建的土地關(guān)系，革命后頒布了較寬松的土地政策，中心是把公有土地低價(jià)或免費(fèi)分配給農(nóng)民。1862年，國(guó)會(huì)通過(guò)《宅地法》，向在當(dāng)?shù)鼐幼』蜷_(kāi)發(fā)5年以上的每個(gè)美國(guó)家庭贈(zèng)送160英畝公有土地，牧區(qū)為320英畝。此次贈(zèng)給農(nóng)民的土地1．47億畝，相當(dāng)于為90萬(wàn)人建立家庭農(nóng)場(chǎng)。1936年，國(guó)會(huì)通過(guò)《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)配額法》，要求少種消耗地力的谷物，種植增強(qiáng)地力的豆科作物和牧草，并給這些農(nóng)場(chǎng)主以補(bǔ)貼。1938年，各洲分別實(shí)施了土壤保護(hù)區(qū)計(jì)劃。
日本型。它是后起的資本主義國(guó)家。1873年的地稅改革取消了封建領(lǐng)主制。但由于改革不徹底，又出現(xiàn)了新興的封建地主，使明治維新后確立的近代土地私有制沒(méi)有進(jìn)入資本主義的土地占有制。為此，二戰(zhàn)后日本不得不進(jìn)行第二次土地革命。1947年農(nóng)業(yè)土地改革以后，日本才建立近代農(nóng)業(yè)土地法，比歐洲晚了100多年，但由于它吸收了東西方的經(jīng)驗(yàn)，加上農(nóng)村城市化的發(fā)展，在1970年代進(jìn)入了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策階段。
拉美型。從農(nóng)業(yè)近代史、農(nóng)地規(guī)模和政策角度，他們與其他發(fā)展中國(guó)家的差別非常大。由于是新大陸，拉美的封建土地關(guān)系形成較晚，土地多，規(guī)模大，16世紀(jì)30年代，到那里開(kāi)發(fā)的歐洲移民獲得殖民者給予的授份地，使用奴隸，建立各種大種植園和大莊園，形成了大地產(chǎn)占有制和封建勞役制的土地關(guān)系。在墨西哥，一個(gè)私人大地產(chǎn)者可擁有上百萬(wàn)公頃土地。如科阿韋拉州的德拉加爾薩莊園占地達(dá)450萬(wàn)公頃，下加利福尼亞的烏勒爾莊園的地產(chǎn)達(dá)540萬(wàn)公頃。1910年，資產(chǎn)階級(jí)民主革命取得勝利后，國(guó)家贖買(mǎi)超過(guò)限額的土地，禁止教會(huì)和外國(guó)公司占有土地，將征收的土地?zé)o償分配給農(nóng)民，形成一批小地產(chǎn)占有者。巴西也大體如此。1822年，巴西獨(dú)立后廢除了授地制，1850年頒布土地法后，只允許通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式獲得土地。封建大地產(chǎn)占有制一直是巴西土地制度的基礎(chǔ)。1920年，占地1000公頃以上的大地產(chǎn)占全國(guó)地產(chǎn)主的4%,卻占土地63%，100公頃以下的小地產(chǎn)占地產(chǎn)主總數(shù)的72%，只占面積的9%。1964年，巴西土改法明確提出：建立一種能夠促進(jìn)社會(huì)公正，農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)步與福利，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步消滅小地產(chǎn)者和大地產(chǎn)者之間農(nóng)村地產(chǎn)和土地使用者之間矛盾的體制。
印度型。獨(dú)立后，印度進(jìn)行了土改，廢除了中間人地主制，以補(bǔ)償金形式高價(jià)贖買(mǎi)中間人地主的一些土地，使2000萬(wàn)有支付能力的農(nóng)民成為土地持有者。各邦又通過(guò)了租佃改革法案，調(diào)整地租和授予佃農(nóng)以土地所有權(quán)、。土改后，印度實(shí)行土地持有最高限額制，超額部分分配給無(wú)地和少地的農(nóng)民或合作社。
非洲型。那里的土地制度正在由原始的部落土地所有制和刀耕火種向私人所有制轉(zhuǎn)變，國(guó)家沒(méi)有土地制度的規(guī)定和政策，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)分成幾個(gè)部族居住區(qū)，每區(qū)內(nèi)分成許多部落，每個(gè)部落都由酋長(zhǎng)統(tǒng)治，土地屬于部落共有，由酋長(zhǎng)或家族長(zhǎng)老分配給部落或家族成員耕種，不得出售和轉(zhuǎn)讓。在北非和撒哈拉以南一些地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)封建土地關(guān)系，如“四分制”、“五分制”的地租制度。南部非洲一些地區(qū)已承認(rèn)個(gè)人或家庭對(duì)其分得的土地有繼承、出租、買(mǎi)賣(mài)和典當(dāng)?shù)盅簷?quán)，此外，也產(chǎn)生了少量的國(guó)營(yíng)、私營(yíng)、外國(guó)人經(jīng)營(yíng)的資本主義經(jīng)營(yíng)方式：家庭經(jīng)營(yíng)和合作社。總之，土地改革是現(xiàn)代土地制度的關(guān)鍵。
二戰(zhàn)以后，發(fā)達(dá)國(guó)家相繼進(jìn)入了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段，即資本替代勞動(dòng)、實(shí)行資本密集階段，制定了一系列的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)土地政策。一些發(fā)展中國(guó)家也向著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)土地政策階段過(guò)渡。淡化所有權(quán)、在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地集中和保護(hù)農(nóng)業(yè)土地是現(xiàn)代土地制度的中心。
淡化所有權(quán)，強(qiáng)化占有權(quán)和使用權(quán)的政策。戰(zhàn)后，西方諸國(guó)都以不同程度在不動(dòng)搖私有制的前提下，通過(guò)法律對(duì)所有權(quán)進(jìn)行淡化，用政策和法律形式結(jié)束和限制土地私有制的不利因素，減少所有權(quán)的職能。法國(guó)民法典規(guī)定，“重新認(rèn)識(shí)由于公共使用而剝奪所有權(quán)的可能性”。西德政府規(guī)定私有土地原則上可以自由處置，但政府有權(quán)介入和干涉，修建鐵路、公路、水渠和其它設(shè)施時(shí)，可以征用農(nóng)業(yè)用地，但要用其它土地補(bǔ)償。巴西憲法規(guī)定，“土地的利用要受社會(huì)利益的制約”，土地法規(guī)定，“農(nóng)村地產(chǎn)需履行其社會(huì)職能”。美國(guó)憲法規(guī)定，“州政府擁有控制私人土地利用方面的權(quán)力”，大部分國(guó)家規(guī)定，土地繼承、出租和出賣(mài)都不能分割。聯(lián)邦德國(guó)規(guī)定，“凡土地買(mǎi)賣(mài)有導(dǎo)致土地小塊分割時(shí)，政府有權(quán)干預(yù)”，“在土地交易時(shí)須經(jīng)政府主管部門(mén)發(fā)給許可證方為有效”。所有權(quán)的不可侵犯性被打破了，人們樹(shù)立了社會(huì)總體利益和整個(gè)經(jīng)濟(jì)效益的觀念，以利于農(nóng)業(yè)空間的最佳經(jīng)營(yíng)和農(nóng)場(chǎng)的轉(zhuǎn)讓。歷史上，西、北歐國(guó)家在經(jīng)營(yíng)者去世時(shí)都是遺產(chǎn)平分，戰(zhàn)后規(guī)定了“一子繼承”的分享特權(quán)，不允許在幾個(gè)子女當(dāng)中平分。每一個(gè)擁有土地的人只能指定一個(gè)繼承人，繼承者要付給共同繼承人一筆補(bǔ)償金。為了利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，不得把農(nóng)用土地轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。1960年法國(guó)農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法規(guī)定，“不在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的兒女或其他繼承人，無(wú)權(quán)分贈(zèng)遺產(chǎn)”。印度最近也制定了最小規(guī)模法，要求低于最小規(guī)模的土地不再進(jìn)行分割和分散。這些政策，限制了土地所有人和占有者進(jìn)行土地分散，利于土地集中。
為了強(qiáng)化占有權(quán)和使用權(quán)，制定了鼓勵(lì)佃農(nóng)政策。西歐、北歐從1950年代開(kāi)始，通過(guò)發(fā)展租佃關(guān)系來(lái)強(qiáng)化占有權(quán)和使用權(quán)，加速土地流動(dòng)和集中。美國(guó)法律也強(qiáng)調(diào)，要使土地占有者有適當(dāng)?shù)囊?guī)模和生產(chǎn)潛力，使他們的生產(chǎn)機(jī)會(huì)達(dá)到最佳程度，為土地使用者提供經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、安全和穩(wěn)定。有的國(guó)家認(rèn)為，租賃是保存土地、調(diào)整土地經(jīng)營(yíng)管理和合理利用土地的有效途征。
首先是延長(zhǎng)租期，使佃戶(hù)有一定的穩(wěn)定感。法國(guó)的租佃法把租期由戰(zhàn)前的不少于3年，改為9年，意大利由3年改為15年，荷蘭12年，以色列不得少于90年。
其次，降低租金。封建時(shí)代，地租非常高。如日本把收成的60%歸領(lǐng)主。近代的貨幣地租也很高。戰(zhàn)后各國(guó)都在降低地租。韓國(guó)1970年代水稻地租43%，旱田19%。1986年分別為20%和10%。荷蘭利用土地銀行體系從農(nóng)民那里購(gòu)買(mǎi)土地，長(zhǎng)期低價(jià)租給有前途的中農(nóng)，年度租金只相當(dāng)于土地買(mǎi)價(jià)的2．5%，并為所有者和佃戶(hù)之間的轉(zhuǎn)讓提供資金。泰國(guó)于1953年成立佃戶(hù)合作社，由這種合作社與土地所有者簽訂20年的租地合同，然后合作社再按同樣條件租給佃戶(hù)，以便維持低租金。1947年至1950年的日本農(nóng)地改革，使其租佃關(guān)系有了明顯的現(xiàn)代色彩：地租貨幣化、限制地租率、保護(hù)佃耕權(quán)等。比利時(shí)、荷蘭、法國(guó)等國(guó)家的租賃價(jià)格都受到國(guó)家法律的限制。1945年，法國(guó)建立了先買(mǎi)權(quán)法，1984年8月1日法規(guī)定，“給予有承租權(quán)者在經(jīng)營(yíng)中權(quán)利和責(zé)任，并實(shí)現(xiàn)投資。”
其三，不耕種的自有土地，如不出賣(mài)，就必須出租，鄰近有先買(mǎi)權(quán)和先佃權(quán)。法國(guó)規(guī)定，“所有農(nóng)場(chǎng)主都可以要求訴訟法院允許經(jīng)營(yíng)鄰居2年以上未耕種的地產(chǎn)。在缺乏和解的程序時(shí)，法院確定租金總額。西歐國(guó)家都有類(lèi)似的規(guī)定。
總之，除了丹麥和愛(ài)爾蘭在法律上保護(hù)直接自耕農(nóng)體制、限制租地合同外，大多數(shù)國(guó)家都鼓勵(lì)租佃經(jīng)營(yíng)。但西德、英國(guó)、盧森堡、希臘法律給予租佃合同規(guī)定的自由度更大，而法國(guó)、比利時(shí)、荷蘭、意大利、西班牙、葡萄牙的法律則以更多的干預(yù)為特點(diǎn)。
在現(xiàn)代所有制關(guān)系中，土地只作為生產(chǎn)資料，同所有制的關(guān)系日益松軟。如果所有者出賣(mài)土地，只有賣(mài)給他的佃戶(hù)，他的子女親屬都無(wú)權(quán)購(gòu)買(mǎi)。這些正是現(xiàn)代所有制的標(biāo)志，意義在于保證經(jīng)營(yíng)者的職業(yè)活動(dòng)。以上可以看出，西方在弱化私有制方面，是通過(guò)法律手段支持經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)土地集中和現(xiàn)代化。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)土地制度的總趨勢(shì)是在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，支持中農(nóng)和多種經(jīng)營(yíng)方式競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地集中。
世界農(nóng)業(yè)土地的現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)方式很多：國(guó)營(yíng)、集體、合作社，合伙、公司等等。人們普遍接受家庭經(jīng)營(yíng)。家庭經(jīng)營(yíng)可以分為自有自耕和租佃經(jīng)營(yíng)。大部分國(guó)家的租佃經(jīng)營(yíng)在擴(kuò)大，租地增加。1990年，租地占農(nóng)用地的比重，比利時(shí)為70%，法國(guó)53%，荷蘭38%，英國(guó)38%，西班牙和德國(guó)35%，意大利25%，葡萄牙和希臘20%，丹麥18%，愛(ài)爾蘭8%，德國(guó)特別鼓勵(lì)租佃經(jīng)營(yíng)，1969年規(guī)定，對(duì)于租期超過(guò)12年的出租者，每公頃獎(jiǎng)勵(lì)170美元。因而那里租地占農(nóng)用地的比重由1949年的20%上升到1990年的35%。1982年，美國(guó)全部自有的經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)用地占農(nóng)用地總數(shù)的34．7%，部分自有的農(nóng)場(chǎng)主的農(nóng)用地占農(nóng)用地總數(shù)的53．8%，租佃地占11．5%。1980年，法國(guó)全部自有自耕的土地占耕地總面積的45%。日本家庭經(jīng)營(yíng)占農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位的99．7%，租種土地只占農(nóng)地總數(shù)的10．4%。當(dāng)然，土地自有自耕也是二戰(zhàn)后西方國(guó)家土地政策的目標(biāo)之一。因?yàn)橹挥腥绱耍r(nóng)民才會(huì)借債和對(duì)土地進(jìn)行投入，國(guó)家對(duì)此發(fā)放貼利貸款使農(nóng)民加重土地負(fù)擔(dān)和欠債，以便達(dá)到控制生活消費(fèi)，把錢(qián)用于生產(chǎn)投資。
1960年法國(guó)農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法的重點(diǎn)是在土地政策上支持發(fā)展中等規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)。1980年農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“控制土地價(jià)格的波動(dòng)，減輕繼承人的負(fù)擔(dān)，保持最大數(shù)量的個(gè)人責(zé)任制家庭農(nóng)場(chǎng)。”在荷蘭，土地轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過(guò)土地事務(wù)所批準(zhǔn)，他們靠中農(nóng)的先買(mǎi)權(quán)政策，減少了土地的購(gòu)買(mǎi)者人數(shù)，控制了地價(jià)上漲。為了避免地價(jià)上漲影響家庭經(jīng)營(yíng)和土地集中，德國(guó)限制農(nóng)地價(jià)格不準(zhǔn)超過(guò)土地純收益的18倍。巴西1964年后新土地法的目標(biāo)是“培養(yǎng)家庭式農(nóng)場(chǎng)”，西班牙制定了家庭農(nóng)場(chǎng)法，以便于盈利和向繼承人轉(zhuǎn)讓。挪威、瑞典通過(guò)家庭農(nóng)場(chǎng)保持就業(yè)。美國(guó)也開(kāi)始廢除利于大土地所有者和大農(nóng)場(chǎng)的措施，建立一些解決中小農(nóng)戶(hù)的土地政策。1961年日本農(nóng)業(yè)基本法鼓勵(lì)“自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)”，要求小農(nóng)戶(hù)向農(nóng)業(yè)外轉(zhuǎn)移，防止農(nóng)用地繼承的細(xì)分化。
在對(duì)待家庭經(jīng)營(yíng)問(wèn)題上，西歐是支持中農(nóng)，日本支持小農(nóng)。現(xiàn)在看來(lái)，支持中農(nóng)的國(guó)家，農(nóng)場(chǎng)的平均規(guī)模都比戰(zhàn)前增長(zhǎng)一倍以上，沒(méi)有產(chǎn)生嚴(yán)重的兩級(jí)分化。在那里，中農(nóng)享有土地的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)、兼業(yè)、低稅率和優(yōu)惠貸款。大農(nóng)戶(hù)買(mǎi)不到土地，不能兼業(yè)，只有踏步前進(jìn)，等待全國(guó)平均規(guī)模擴(kuò)大、自已變成中農(nóng)后才有資格購(gòu)買(mǎi)土地和兼業(yè)。政府優(yōu)先照顧小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)。支持小農(nóng)的國(guó)家是怕兩極分化。為此，都實(shí)行土地限額，如日本不超過(guò)3公頃，但這阻礙了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成。
各國(guó)不僅鼓勵(lì)家庭經(jīng)營(yíng)，也研究和支持其他有利于集中的經(jīng)營(yíng)方式。1980年代，法國(guó)出現(xiàn)兩種新的社員所有制形式：農(nóng)業(yè)土地組合和有限責(zé)任農(nóng)場(chǎng)。前者是由共同繼承人組成的家庭組合，其好處是可以減稅和獲得農(nóng)業(yè)資本。有限責(zé)任農(nóng)場(chǎng)則既是經(jīng)營(yíng)公司，又是所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的工具。日本從1980年代開(kāi)始，強(qiáng)調(diào)以地方為基礎(chǔ)的集體協(xié)商、集體規(guī)劃、集體利用。
在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上實(shí)行土地集中，還表現(xiàn)在小塊土地合并，老年人提前退休讓出土地，支持和安置具有中等規(guī)模的青年農(nóng)場(chǎng)主等。1953年，西德制定了“土地歸并法”，設(shè)立了土地歸并局。印度的土地合并帶有一定的強(qiáng)制性：如果某村有一半農(nóng)戶(hù)（占全村土地的三分之二以上）愿意調(diào)整土地，就可以向政府提出申請(qǐng)，獲準(zhǔn)后，未申請(qǐng)的農(nóng)戶(hù)也必須參加調(diào)整。大部分邦都頒布了土地合并法。1980年代初，全印度合并的土地4500萬(wàn)公頃，占應(yīng)合并土地的四分之一。法國(guó)于1960年代建立了土地整治和農(nóng)村建設(shè)公司，“收購(gòu)?fù)恋厮姓叩耐恋亍⑥r(nóng)場(chǎng)或荒地，整治后再轉(zhuǎn)讓給中農(nóng)。”從1963年至1982年，這個(gè)公司共收購(gòu)?fù)恋?45萬(wàn)公頃，占土地市場(chǎng)的五分之一。這個(gè)公司對(duì)土地享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，以促使“實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有農(nóng)場(chǎng)的平衡和組成平衡的新農(nóng)場(chǎng)，避免土地市場(chǎng)的投機(jī)倒把和保護(hù)農(nóng)場(chǎng)的家庭經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)。”法律還規(guī)定，“該公司的先買(mǎi)權(quán)在任何情況下不得防礙現(xiàn)有承租人。”
鼓勵(lì)提前退休或離開(kāi)農(nóng)業(yè)，以便對(duì)土地進(jìn)行整治和為安置青年農(nóng)民提供方便。法國(guó)1963年實(shí)行終身退休補(bǔ)貼，從1964年到1983年共有64萬(wàn)個(gè)農(nóng)場(chǎng)主退休，提供讓出土地1100萬(wàn)公頃，政府每年為此付出10億法郎。1972年共同市場(chǎng)160號(hào)指導(dǎo)法規(guī)定：“給予補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主離開(kāi)農(nóng)業(yè)，但要把由此釋放的土地用于改善結(jié)構(gòu)。”荷蘭鼓勵(lì)貧困戶(hù)離開(kāi)農(nóng)業(yè)，把土地轉(zhuǎn)讓給土地事務(wù)所，由它再賣(mài)給中農(nóng)。對(duì)于離開(kāi)的農(nóng)場(chǎng)主，按釋放的土地量給予補(bǔ)貼，并對(duì)其進(jìn)行的職業(yè)培訓(xùn)給予補(bǔ)貼。
對(duì)于青年農(nóng)民的安置，比利時(shí)40歲以下新農(nóng)場(chǎng)主可以獲得2．5至22．5萬(wàn)比利時(shí)法郎的安置補(bǔ)貼。法國(guó)，山區(qū)補(bǔ)貼94500法郎，其他不利地區(qū)58800法郎，平原地區(qū)45000法郎。芬蘭、荷蘭、新西蘭都執(zhí)行了這種政策。
總之，加速土地流動(dòng)，以便集中，是現(xiàn)代土地政策的目標(biāo)。商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代，家庭經(jīng)營(yíng)和有償轉(zhuǎn)讓是土地流動(dòng)和集中的基本方式，上述政策都是為此服務(wù)的。
有效地利用土地和保護(hù)環(huán)境，已成為當(dāng)今農(nóng)業(yè)土地政策的重要內(nèi)容。荷蘭空間整治法為鄉(xiāng)村地區(qū)確定的任務(wù)，一是貢獻(xiàn)給農(nóng)業(yè)，二是保護(hù)環(huán)境，并通過(guò)結(jié)構(gòu)投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá)到土地和水資源的合理利用。比利時(shí)為了減少農(nóng)業(yè)以外利益集團(tuán)使用土地的壓力，采取了土地的行業(yè)利用規(guī)劃，限制其他利益集團(tuán)侵吞農(nóng)業(yè)地帶。早在1933年，美國(guó)就把土地保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持結(jié)合起來(lái)，補(bǔ)貼停耕土地進(jìn)行種草種樹(shù)。1956年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了土壤銀行計(jì)劃，設(shè)立長(zhǎng)短期停耕計(jì)劃。1965年，規(guī)定了長(zhǎng)期退耕計(jì)劃，1977年，制定了土壤和水資源保護(hù)法，1985年提出了美國(guó)歷史上規(guī)模最大的土壤保護(hù)計(jì)劃，要求到1990至1991年度將4000萬(wàn)至4500萬(wàn)英畝水土流失嚴(yán)重的土地納入計(jì)劃，不準(zhǔn)在水土流失嚴(yán)重的耕地上耕種，不準(zhǔn)在沼澤地上進(jìn)行排澇和種植作物，要求在水土流失嚴(yán)重的土地上種草種樹(shù)，政府提供綠化成本的二分之一。墨西哥通過(guò)綠色革命，設(shè)立農(nóng)民銀行，扶持發(fā)展灌溉和改良土壤。巴西規(guī)定了各類(lèi)農(nóng)場(chǎng)的最低土地利用率系數(shù)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的要提高土地稅率，即第一年土地稅加一倍，第二年加三倍，對(duì)于違反土地社會(huì)職能的農(nóng)村地產(chǎn)，國(guó)家通過(guò)談判進(jìn)行有償征收。西歐都支持有活力的農(nóng)場(chǎng)主，對(duì)于無(wú)人照管或經(jīng)營(yíng)不善的農(nóng)業(yè)土地進(jìn)行征購(gòu)和實(shí)施高土地稅。希臘規(guī)定，不耕種或少耕種土地的農(nóng)民必須把土地賣(mài)給有活力的農(nóng)民。1979年，西班牙規(guī)定：“具有50公頃以上灌溉地的農(nóng)場(chǎng)和具有500公頃以上旱地的農(nóng)場(chǎng)，如果耕種不到面積的80%，產(chǎn)量不到正常的70%，可由國(guó)家剝奪其所有權(quán)。”各國(guó)政策都鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)落后地區(qū)。共同市場(chǎng)規(guī)定，給予山區(qū)和其他不利地區(qū)以補(bǔ)償。
在治理環(huán)境方面，美國(guó)從1960年代開(kāi)始，把環(huán)境污染問(wèn)題納入政府政策。1965年提出一個(gè)環(huán)保法、水質(zhì)法，1970年通過(guò)了全國(guó)環(huán)境保護(hù)政策法，并成立了環(huán)境保護(hù)署，1972年的聯(lián)邦水污染控制法和聯(lián)邦殺蟲(chóng)劑控制法是美國(guó)最重要的兩項(xiàng)法律，1976年通過(guò)了有毒物質(zhì)控制法，1977年修正并提出了農(nóng)村清潔水計(jì)劃，通過(guò)這些治理，許多污染嚴(yán)重的河流、海灣又恢復(fù)了生機(jī)。西歐國(guó)家從1975年開(kāi)始在法律上觸及了環(huán)境問(wèn)題。共同市場(chǎng)1975年268號(hào)指令提出了一些措施，并成立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。巴西于1981年8月制定了全國(guó)環(huán)境政策法令,后又宣布為保護(hù)亞馬遜地區(qū)的生態(tài)環(huán)境提供50億美元資金,以便把那里的居民遷出,防止熱帶雨林的進(jìn)一步破壞.
二、土地和家庭
農(nóng)業(yè)問(wèn)題，實(shí)際上是土地問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題解決以后，土地的使用權(quán)即經(jīng)營(yíng)方式也直接關(guān)系到農(nóng)民的積極性。土地問(wèn)題包括所有權(quán)、占用權(quán)和使用權(quán)。
世界農(nóng)業(yè)土地所有制形式分為公有和私有兩種，當(dāng)然還有教會(huì)所有、村社所有等等。馬克思認(rèn)為，土地所有制的形式是由生產(chǎn)力水平?jīng)Q定的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展可分為傳統(tǒng)、現(xiàn)代和后現(xiàn)代三個(gè)階段。土地、勞動(dòng)和資本是農(nóng)業(yè)收入的三個(gè)基本來(lái)源。
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段。土地和勞動(dòng)要素比重大，是勞動(dòng)密集型，在單位面積投入大量活勞動(dòng)，而不是資本，勞動(dòng)越多，單位面積產(chǎn)量和總產(chǎn)越高，但人均產(chǎn)量可能下降。農(nóng)民收入主要來(lái)自土地和勞動(dòng)，可以說(shuō)土地是農(nóng)民收入的唯一來(lái)源，是命根子。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是資本密集型。在三大要素中，資本的比重已占主導(dǎo)地位，用資本替代了勞動(dòng)，機(jī)器和中間消費(fèi)等資本要素創(chuàng)造的收入超過(guò)了土地，使農(nóng)民看到，不僅土地可以帶來(lái)收入，拖拉機(jī)、化肥、農(nóng)藥、配合飼料還會(huì)給他們帶來(lái)更大的收入，用土地以外的資本創(chuàng)造了越來(lái)越多的收入，沖淡了農(nóng)民的土地觀念。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史很短，只有幾十年。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的本質(zhì)表現(xiàn)是資本替代勞動(dòng)。比較公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)是：農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占全國(guó)勞動(dòng)力的比重下降到20%以下，農(nóng)業(yè)中間消費(fèi)（投入物）占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重上升到40%以上。按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)于50年代，西歐于60年代，日本于70年代先后進(jìn)入了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段。據(jù)歐洲共同體1982年報(bào)告，農(nóng)業(yè)中間消費(fèi)占最終產(chǎn)值的比重，西德、法國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡、英國(guó)、愛(ài)爾蘭、丹麥9國(guó)平均，農(nóng)業(yè)中間消費(fèi)占最終產(chǎn)值的比重為45．5%，其中，種子與秧苗占3．3%，飼料占44．3%，肥料與間接肥占13．8%，植保產(chǎn)品（含農(nóng)藥）占27．5%，能源占10．7%。到目前，西方農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占全國(guó)總勞動(dòng)力的10%以下，農(nóng)業(yè)中間消費(fèi)占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重超過(guò)了60%。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的國(guó)家有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
①農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展快，農(nóng)民收入高。
②土地生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率高。
③農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的程度同綜合國(guó)力成正比。
④畜牧業(yè)發(fā)展。
⑤農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、一體化的經(jīng)營(yíng)。
⑥資本替代勞動(dòng)，減少了雇工，雇工趨于消亡，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是在家庭農(nóng)場(chǎng)的基礎(chǔ)上形成的，而不是雇工的資本主義農(nóng)場(chǎng)。
⑦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的資金來(lái)源，主要靠外部，而不是靠農(nóng)業(yè)本身。
后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是智力密集型。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由三大要素變?yōu)橥恋亍趧?dòng)、資金、智力四大要素。現(xiàn)在能看到的主要是生物工程和信息。①利用生物工程改良品種或創(chuàng)造新物種。②培育適于土地外經(jīng)營(yíng)的新品種，如雞。③工廠直接生產(chǎn)活蛋白。
用政策和法律去約束和限制土地私有的不利因素。土地的流動(dòng)和有效經(jīng)營(yíng)是商品農(nóng)業(yè)追求的目標(biāo)，法律、政策應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)土地流動(dòng)和家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的集中。土地政策的出發(fā)點(diǎn)是使有發(fā)展前途的農(nóng)戶(hù)盡快獲得土地，沒(méi)有前途的讓出土地，實(shí)現(xiàn)家庭基礎(chǔ)上的土地集中。
土地的經(jīng)營(yíng)方式。土地使用權(quán)分為集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、國(guó)家經(jīng)營(yíng)、公司經(jīng)營(yíng)、租佃經(jīng)營(yíng)、雇工經(jīng)營(yíng)、家庭經(jīng)營(yíng)、股份公司經(jīng)營(yíng)和合伙經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)單位握有土地使用權(quán)，但不一定擁有土地所有權(quán)。
集體經(jīng)營(yíng)是土地公有，沒(méi)有進(jìn)退自由，社員是生產(chǎn)者不是經(jīng)營(yíng)者，沒(méi)有積極性。但在城郊和農(nóng)村工業(yè)帶可行。
合作社經(jīng)營(yíng)不同于集體經(jīng)營(yíng)，土地仍是入股者個(gè)人所有，進(jìn)退自由。如西方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者組合。法國(guó)有20000個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者組合，60000多個(gè)農(nóng)戶(hù)參加，占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的6%。
國(guó)家經(jīng)營(yíng)主要體現(xiàn)為土地公司和土地銀行在轉(zhuǎn)賣(mài)和租讓之前的整治經(jīng)營(yíng)，雖賠錢(qián)但社會(huì)效益好。
租佃經(jīng)營(yíng)有三種：國(guó)家出租（通過(guò)土地銀行）、集體出租和私人出租。租佃經(jīng)營(yíng)的優(yōu)點(diǎn)是承租者節(jié)省土地資本。有些國(guó)家法律規(guī)定的租期長(zhǎng)，每年的租金不準(zhǔn)超過(guò)當(dāng)年土地現(xiàn)行價(jià)格的2%。
由工商或金融家參加買(mǎi)土地請(qǐng)人經(jīng)營(yíng)的為公司農(nóng)業(yè)，其特點(diǎn)是直接為工商服務(wù)，很多自然形成一條龍式生產(chǎn)。
雇工經(jīng)營(yíng)是馬克思所說(shuō)的資本主義農(nóng)場(chǎng)，現(xiàn)趨于消亡。
三、規(guī)模經(jīng)濟(jì)
這里，不在理論上探討規(guī)模經(jīng)營(yíng)，著重論述西方商品農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的歷史過(guò)程和及政策。
主要國(guó)家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般過(guò)程。由于工業(yè)和城市的發(fā)展，各國(guó)農(nóng)業(yè)用地都在減少，如西歐共同市場(chǎng)國(guó)家年均減少0．5%，與此同時(shí)，農(nóng)場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大，數(shù)量減少。1950至1980年代，西歐國(guó)家的農(nóng)場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大了1倍多。從1949年到1986年，德國(guó)農(nóng)場(chǎng)的平均規(guī)模從8．1公頃擴(kuò)大到16．8公頃。法國(guó)從14公頃擴(kuò)大到28公頃。1990年主要國(guó)家農(nóng)場(chǎng)的平均規(guī)模，法國(guó)30公頃，德國(guó)18公頃，日本1．2公頃，美國(guó)（1980年）160公頃，英國(guó)64公頃，印度1．7公頃，意大利8公頃，荷蘭16公頃。加速小農(nóng)轉(zhuǎn)變，穩(wěn)定大農(nóng)，積極支持和發(fā)展中農(nóng)是西歐國(guó)家土地集中的特點(diǎn)。1983年，法國(guó)5公頃以下的小農(nóng)場(chǎng)從農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的71%下降到26%，大農(nóng)戶(hù)相對(duì)穩(wěn)定，100公頃以上的大農(nóng)場(chǎng)33000個(gè)，1983年為36000個(gè)，中農(nóng)比重上升到第一位。西方擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)是在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。
規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益取決于各種生產(chǎn)要素的合理比例。不是越大越好。土地的適度規(guī)模要以要素的配置達(dá)到獲得最佳經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的減少和素質(zhì)的提高是獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的重要因素。人的素質(zhì)和裝備起決定性的作用。日本農(nóng)民一般都在農(nóng)協(xié)的短期大學(xué)畢業(yè)（兩年，相當(dāng)于專(zhuān)修科），法國(guó)農(nóng)民必須在7年制學(xué)校畢業(yè)后再讀5年農(nóng)業(yè)學(xué)校，丹麥農(nóng)民的85%是大學(xué)畢業(yè)生。
政策的作用。在客觀上由于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中沒(méi)有正確的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，這種轉(zhuǎn)變將是十分緩慢和不可能的。
土地政策。土地政策的出發(fā)點(diǎn)是使有發(fā)展前途的大中農(nóng)場(chǎng)盡快地獲得優(yōu)質(zhì)而足夠的土地，促進(jìn)沒(méi)有前途的農(nóng)戶(hù)離開(kāi)農(nóng)業(yè)，讓出土地。土地的流動(dòng)和有效經(jīng)營(yíng)是商品農(nóng)業(yè)追求的目標(biāo)。各國(guó)的土地政策主要有以下內(nèi)容：
在農(nóng)地規(guī)模上支持中等規(guī)模的發(fā)展，促使小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)移，在加速發(fā)展中等農(nóng)場(chǎng)的基礎(chǔ)上穩(wěn)定地發(fā)展大農(nóng)場(chǎng)。目前法國(guó)確定擁有20至40公頃土地和2個(gè)勞力為中農(nóng)，法國(guó)規(guī)定要：阻止農(nóng)場(chǎng)過(guò)多地集中到少數(shù)農(nóng)場(chǎng)主手中，便于中農(nóng)和青年農(nóng)民得到土地。
土地不可分割政策。
棄耕和劣耕政策。好多國(guó)家規(guī)定，私有的農(nóng)地一定用于農(nóng)業(yè)，積極耕種，不準(zhǔn)棄耕、劣耕和在耕地上搞建筑。
土地限額政策。
土地市場(chǎng)政策。各國(guó)都逐步建立了土地市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)。法國(guó)是土地事務(wù)所，還有的叫土地公司或土地銀行。法國(guó)自1979年以來(lái)，土地的實(shí)際價(jià)格下降40%以上。
其他政策。1982年，意大利規(guī)定租期至少15年。
轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的政策。農(nóng)業(yè)人口外流是在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響下產(chǎn)生的，長(zhǎng)期以來(lái)補(bǔ)作為一個(gè)必然現(xiàn)象和人力調(diào)整過(guò)程的必由之路。然而大量外流帶來(lái)了不良后果，沒(méi)有技術(shù)職稱(chēng)的老年農(nóng)民比例大。發(fā)達(dá)國(guó)家的辦法是為老農(nóng)提供養(yǎng)老金。有的國(guó)家為青年農(nóng)民提供支持。比利時(shí)專(zhuān)門(mén)援助40歲以下農(nóng)民，35歲以下農(nóng)民可以享受5年貼息貸款。法國(guó)，1981年底，安置一個(gè)青年農(nóng)民，山區(qū)補(bǔ)貼8．1萬(wàn)法郎，不利地區(qū)5．04萬(wàn)法郎，平原3．25至3．9萬(wàn)法郎，平均6．5萬(wàn)法郎。幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家都鼓勵(lì)對(duì)農(nóng)業(yè)部門(mén)的資本投入。
（作者系湖南衡陽(yáng)縣委宣傳部退休公務(wù)員，20年前在水利部門(mén)工作期間曾受?chē)?guó)家外專(zhuān)局公派赴意大利、法國(guó)學(xué)習(xí)農(nóng)村現(xiàn)代水利技術(shù)）
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