摘要：新型農業主體包括經營主體和服務主體，它們的的快速發展對中國農村基本經營制度的變革產生了重大影響。新型農業經營主體的發展，加快了農村土地流轉的速度，加劇了農村社會階層分化的趨勢，使農村基本經營制度中“分”的主體發生變化，“統”的功能被忽視，呈現出復雜的發展局面。而新型農業服務主體的發展，通過為農戶提供方便快捷的社會化服務，既發揮了農地家庭經營的優勢，又激活了鄉村集體“統”的功能，豐富了“統”的主體，強化了“統”與“分”的有機結合，使小農戶也能更好地參與現代農業的發展，有利于完善農村基本經營制度，推動中國農業改革的“二次飛躍”，實現家庭經營基礎上的農業現代化。
關鍵詞：新型農業經營主體；服務主體；家庭經營；社會化服務；農業現代化
一、問題的提出
我國農村基本經營制度是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這種雙層經營體制一方面通過將基本生產經營單位下沉至農戶，極大調動了農民的生產積極性；另一方面通過發揮鄉村集體的組織能力，激活其統籌作用，可以解決單個農戶無力提供農田水利等公共品的供給難題，從而解放和發展了農業生產力，釋放出巨大的制度活力，促進了我國農業的迅速增長。
但是改革開放以來，隨著打工經濟的興起，“三農”發展逐步陷入困境，“農業副業化”、“農業老齡化”、“農村空心化”等問題越來越嚴重，“誰來種地”逐漸成為社會關注的焦點問題。為此，中國共產黨第十八次全國代表大會提出要“培育新型農業經營主體，發展多種形式規模經營。”通過推動農村土地向家庭農場、合作社和企業等新型農業經營主體快速流轉，規模經營正在成為農村基本經營制度變革的基本方向。但是，出現如此轉變之后，現代農業技術和機械化作業等社會化服務依然是新型農業經營主體發展現代農業的客觀需求，這就為農技和農機合作社等新型農業服務主體的發展迎來了契機。
2017年中央“一號文件”指出要“積極發展適度規模經營，培育新型農業經營主體和服務主體”。由此可見，新型農業主體包括新型農業經營主體和新型農業服務主體。新型農業經營主體主要聚焦于農業生產環節，通過多種形式的土地流轉，實現農地規模經營的目標；新型農業服務主體主要聚焦于生產服務領域，不介入直接的農業生產，而是通過為農戶提供社會化服務帶動農地規模經營。同時，同一種組織形式，比如農民合作社既可以是新型農業經營主體，又可以是新型農業服務主體，還可以同時兼具經營主體和服務主體的客觀屬性。接下來，本文探討的核心理論命題是，新型農業經營主體和服務主體的培育對農業發展和農村社會產生了什么樣的影響，對中國農村基本經營制度的變革帶來了什么樣的機遇和挑戰。
二、新型農業經營主體的發展及其對中國農村基本經營制度的影響
（一）新型農業經營主體的發展
由于城鄉收入存在較大懸殊，城市就業機會相對較多，農業產值相對較低，自20世紀90年代以來，越來越多的農民在城鄉之間流動，土地拋荒現象逐步嚴重。2013年中央“一號文件”明確提出，“鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營”。在政策號召和政府支持下，新型農業經營主體迅猛發展。據統計，截至2016年底，我國各類新型農業經營主體發展態勢良好，總量已經達到280萬個。其中家庭農場達到87.7萬家，經農業部門認定的達到41.4萬戶。農民專業合作社組織形式不斷豐富，行業領域不斷拓展、產業鏈條不斷延伸，截至2016年底，全國依法登記的農民合作社達179.4萬家，入社農戶占全國農戶總數的44.4%。全國產業化組織達38.6萬個，其中各類龍頭企業13萬個。這些新型農業經營主體在推進農業供給側結構性改革和推動農業現代化發展中發揮著重要作用。
新型農業經營主體快速發展，其影響也得到很多研究者的認可。新型農業經營主體擁有經濟資本、人力資本等優勢，進入農業后可以產生規模經濟效應、知識溢出效應和社會組織效應。同時，農村的勞動力外流，集體組織功能弱化，社會事業發展滯后等現象都可以得到改善。[1]并且，通過培育新型農業經營主體這類規模經營主體，可以加快土地流轉，解放農村大量勞動力。[2]從我國農業生產的現實情況來看，要完善農村基本經營制度，就需要將集體所有、農民承包的土地通過經營權自愿流轉集中起來，實現規模經營，培育新型農業經營主體。而培育新型農業經營主體，流轉農村土地經營權，明晰農村土地產權的做法，將促進“誰來種地”問題的解決，也將有利于農業生產方式轉型升級，并推動農業基礎設施建設[3]。此外，培育新型農業經營主體，推進農業的規模化和機械化生產，對農業先進技術的應用和推廣也發揮著正面作用。
（二）對中國農村基本經營制度的影響
新型農業經營主體發展的基礎是土地規模流轉，但除這種規模性的土地流轉模式外還存在著另外一種土地流轉模式，即農戶間自發的土地流轉模式。打工經濟興起后，一些農民由于需要照看老人、孩子，或是基于其他方面的考慮而放棄外出務工的機會，選擇留在農村。留在農村中的農民要增加家庭收入只能從農業中獲取，而此時其他外出務工的農民又無足夠精力照看土地。留在村莊的農民就可以將外出務工農民的土地流轉過來，擴大土地經營規模。同時，這些留守農民關心村莊事務，關心集體利益。而新型農業經營主體流轉到規模化的土地后則是另一種情況，這些外來力量在進入農村流轉土地的過程中會面臨許多問題，首先是征得分散農戶同意。為降低與分散農戶打交道的交易成本，新型農業經營主體傾向于選擇利用農村精英與農戶進行協商。農村精英成長于農村熟人社會中，早已習得農民的慣習，熟知農民的觀念看法，同時他們在村莊中擁有豐富的社會資本，社會地位較高。新型農業經營主體通過對農村精英吸納就可以低成本地流轉農民的土地，這就避免了很多問題的出現，降低了交易成本。而當新型農業經營主體流轉到規模化的土地后，對農民、農業和農村也將產生影響。原本通過土地自發流轉形成的中等規模經營面積的農戶 以及憑借土地生產進行低成本的生活運作的小農戶都被排擠出農業生產，只能獲得數量有限的土地租金。在目前的經濟發展階段，城市的勞動力容量有限，土地規模流轉后這些多余的農村勞動力很難重新完全就業，這就造成對中農和普通農戶的排斥。在這個過程中農村階層結構逐步發生變化，農村精英被新型農業經營主體吸納，與此同時，中堅農民和普通農戶則遭到排斥，鄉村治理環境惡化。[4]事實上，很多學者都認識到新型農業經營主體流轉規模化土地，進入農業的弊端，認為農業龍頭企業等的作用并不表現在直接從事農業生產上，而是需要為農民提供服務，否則它們即使進入第一產業也并不會成為主流。[5]
由此，新型農業經營主體的發展對中國農村基本經營制度形成了挑戰。新型農業經營主體將農村精英吸納入其利益體系中，農村精英不再關心村莊事務。在此前自發流轉形成的中等規模的農民，由于其在村莊中的特殊位置，并以農業為家庭經濟收入的主要來源，他們相對于普通農戶更加關心農業基礎設施的建設，具有更強的行動能力，在一定條件下，他們還會參與到村民糾紛等村莊治理事務中。[7]但是，新型農業經營主體規模流轉土地直接破壞了這些“中農”的生存土壤。而普通農戶在這個過程中也被排擠出去，村莊中因此就缺失了開展集體行動的主體力量，村莊公共事務的落實沒有了執行主體，村莊虛化問題嚴重。這些問題的出現直接影響到村莊的行動力和凝聚力，缺失了精英階層，村集體也就沒有經濟能力和行動能力，“統分結合”的農村基本經營制度中“統”的力量就被大為削弱，“統”的功能和作用被忽視。
此外，新型農業經營主體發展過程中的“分”也不同于農村基本經營制度意義上的“分”。新型農業經營主體通過規模流轉土地進入農業領域，取代了原來的家庭經營主體。此時，承包權雖然依舊在農戶手中，但經營權已經從原來的農戶所有轉變成新型農業經營主體擁有。而新型農業經營主體經營無法發揮家庭經營的優勢，勞動力成本、監督和管理成本大幅度提高，在種植糧食的情況下，這種規模經營的畝產量明顯低于家庭經營的畝產量。[7]并且，在此過程中，農民生活水平也會受到影響。在“統”的作用無法發揮，承包權、經營權也分散的情況下，會產生一系列問題，如土地細碎化、土地經營規模受到限制，土地流轉過程中釘子戶阻撓，交易成本高企等，這些問題將會使農業經營陷入更大的風險之中。[8]
三、新型農業服務主體的發展及其對中國農村基本經營制度的影響
（一）新型農業服務主體的發展
事實上，我國農業服務主體的發展從20世紀90年代就已起步。《關于一九九一年農業和農村工作的通知》首次提出了“農業社會化服務體系”的概念。1991年，《國務院關于加強農業社會化服務體系建設的通知》進一步對“農業社會化服務”進行解釋。2006年中央“一號文件”提出要“培育農村新型社會化服務組織”，服務內容也更加豐富。中國共產黨第十七屆三中全會在明確我國農業發展現狀的基礎上強調“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系”。
家庭經營憑借其特性，尤其是自我監督的特點在農業生產中可以達到其他經營方式難以比擬的效率。但是，家庭經營方式存在技術落后，管理水平有限等不足，仍然需要社會化服務來彌補這些缺陷。[9]而目前公共品性質的農業技術服務體系存在諸多問題，這就需要發揮市場的作用，培育多元化的農業服務供給主體。[10]有學者[11]認為單純通過土地集中，培育新型農業經營主體，存在重大的政策缺陷，而通過市場組織分工，通過農業生產性服務（如代耕、代種、代收，甚至是職業經理人的“代營”等中間性服務產品）的縱向分工與外包來實現“服務規模經濟性”，可以破解家庭經營應用先進科技和生產手段的瓶頸，實現農業資源優化配置，使得家庭經營與規模經濟、現代生產組織方式能夠并行不悖，而將家庭經營卷入分工活動，農業規模經濟性的獲得就可以從土地規模經濟轉向農業的服務規模經濟。目前很多地方都探索出不同類型的新型農業服務主體，一些地方成立了農機合作社為農村家庭經營提供耕種、施肥，收割等機械化服務，有些地區還成立了植保合作社，為農村家庭生產提供農藥、水肥等服務，通過代耕、代收等為農戶提供不同程度的服務。新型農業服務主體的發展不需要土地規模流轉，就可以為中堅農民和普通農戶提供適用的社會化服務，在家庭經營的基礎上推進農業的現代化。
（二）對中國農村基本經營制度的影響
新型農業服務主體的發展是對家庭經營的輔助，是為中堅農民和普通農戶提供從產前到產中再到產后的耕種、施肥、打藥、收購、統銷等各種服務。這區別于新型農業經營主體的發展邏輯，它不要求規模流轉土地，不是對原有農業經營主體的替代。從前文所述中可見專注于土地規模流轉的新型農業經營主體在農業發展和農村治理中會產生很多負面影響。而新型農業服務主體卻不會替代原有的農業經營主體，中堅農民和普通農戶仍然從事于農業，他們憑借農機合作社等新型農業服務主體提供的農業技術和管理知識，實現農業生產的機械化、集約化和規模化，這是一種小農家庭經營基礎上的農業現代化模式，它對土地規模不做特殊要求。但要獲得成本低、效果好的農業服務，農村土地必須得到整治，這就需要村集體牽頭將全村土地整理好，修繕溝渠道路。在這個過程中，村集體的統籌作用得到激活，家庭承包經營制實施后尤其是稅費改革后村集體統籌作用弱化的現狀就得到改善，村莊重新產生活力。而中堅農民和普通農戶仍然擁有土地的承包權和經營權，在新型農業服務主體的技術支持的基礎上，更多的農民可以選擇繼續從事農業。在新型農業服務主體的輔助下，農業勞動強度降低，老人農業更為普遍，空心村情況也得到改善。因而農民合作社這類新型農業服務主體為農民提供各種農業服務，是“統”的層面上的制度創新，實現了統分結合雙層經營體制下，“統”的集中性和“分”的靈活性的有機結合。[12]在這種背景下，農村公共事務的落實也有了行動主體，村莊虛化的情況得到緩和。
事實上，在培育新型農業服務主體的過程中，統籌作用不僅表現在村集體的號召力上，一些行動主體的作用也表現出來。中堅農民以農業為主要的家庭經濟收入來源，其經營規模在20-30畝之間，還未達到我們通常意義上所說的規模經濟，但這種階層的農民由于其主要生活面向在農村，對農田水利等農業基礎設施需求性較強，他們更熱心于村莊的集體事務。在新型農業服務主體的帶動下，中堅農民會主動承擔一些工作，輔助村集體改善農業生產環境，村集體的統籌作用因此也得到強化。農村家庭經營在社會化服務的帶動下，進入現代化生產的分工體系中，[13]所以新型農業服務主體的培育，在強化村集體統籌作用的同時，也保障了農村家庭承包經營的基礎性地位，農村基本經營制度得到維護。在目前大多數村莊，村級集體經濟的收入十分微薄，經濟實力普遍不強。受制于這種情況，村集體為農戶提供公共品服務的能力極為有限，難以有效承擔提供農業社會化服務的職能。但在農業社會化服務體系中，村集體經濟組織發揮了農戶和各種服務主體之間的連接作用。而通過充分發揮集體統一經營的組織優勢，為家庭經營提供農業服務，可以形成家庭分散經營和集體統一經營相輔相成的和諧共生關系。[14]此外，由于農民家庭能夠同時兼營主業和副業，在“隱性農業革命”發展中具有很強的適應性，適合“勞動和資本雙密集化”的農業生產，所以小農家庭農場具有強韌的競爭力，還將存在相當長的時間。[15]而通過健全新型農業社會化服務體系，可以加強雙層經營體制中“統”的能力，構建家庭經營與新型農業服務主體的利益聯結機制，為家庭經營提供便捷高效的服務，通過解決如何在家庭經營的基礎上實現農業現代化問題，促進農村基本經營制度的穩定和完善。[16]
四、中國農村基本經營制度的變革
1983年中央“一號文件”指出“完善聯產承包責任制的關鍵是，通過承包處理好統與分的關系。”1991年，在《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》中，這一體制被正式表述為“統分結合的雙層經營體制”。這種農村基本經營制度確立以后，發揮了很大的作用。當時，鄉村集體通過收取“三提五統”仍有一定的經濟能力為農戶提供農田灌溉、田間道路修繕等公共品，而農戶憑此可以很好地開展農業生產，提高農業生產率。由此，家庭經營的優勢與集體統籌的優勢相結合，勞動力生產效率和土地生產效率都得到很大程度的開發。隨著城市第二、三產業的快速發展，城市勞動力市場需求增加，農民進城所得收入相對于農業收入來說更具有吸引力。同時，20世紀90年代中后期，農業賦稅不斷增加，加大了農民從事農業生產的成本，很多農村勞動力向城市轉移。受此影響，家庭分散經營的弊端逐漸暴露：分散化經營導致土地細碎化，使土地的耕作成本過高，比較效益低；集體資產全部分到農戶，造成集體經濟名存實亡；集體統一經營功能缺失，家庭分散經營與集體統一經營脫節。[17]而農業稅費取消以后，農村勞動力轉移的數量持續增加，農村“空心化”現象成為困擾很多地區農業發展的問題，家庭經營模式中自我雇傭所具有的優勢不再發揮作用，村集體缺乏經濟資源更難以為農戶提供有效公共服務，農業生產陷入困境。這種情況下，“統”的問題已經不再局限為“三農”問題，還關系到整個社會秩序的穩定，關系到國家的前途命運和發展方向。所以，必須明確農村改革發展的總體指導思想，強調農村改革中“統分結合”這一基本原則，提高農民的組織化程度。[18]
由此，新型農業經營主體快速發展。雖然新型農業經營主體補充了農業經營者，但是這并不完全是一種有效的解決方案。這一措施解決了“誰來種地”的問題，卻是一種取代傳統農業經營主體的做法，使農村經營主體和生活主體的多樣化遭到破壞，很多弱勢群體例如一些子代不孝順，依靠幾畝土地為生的老年人的生活境況會更加惡化。更為重要的是，農村中的精英力量被這些新型農業經營主體吸納，具有潛在集體行動能力的中堅農民被排斥出去，村莊的集體統籌能力和功能被取消，基層組織渙散無力，而新型農業經營主體由于土地經營規模大，難以做到家庭經營模式下的精耕細作，雇傭的農業工人在規模土地上耕作時還會出現磨洋工的現象，導致單位面積糧食產量不升反降。如此一來，農村基本經營制度中“家庭承包經營”的優勢被取消、“統”和“分”的功能也都被弱化。在培育新型農業經營主體的過程中逐步出現的新型農業服務主體相對于中堅農民和普通農戶的經濟能力更強，但新型農業服務主體進入農村后并沒有促使經營主體單一化，農村中各個階層的農戶依然可以從事農業生產，自由選擇需要何種社會化服務。在這個過程中，新型農業服務主體相當于催化劑，村莊的集體統籌能力在這種催化劑作用下重新激活。而這對村集體的經濟資源并沒有硬性要求，村集體只是利用新型農業服務主體提供的社會化服務逐步激活其統籌能力，可以說這種發展模式與稅費改革前的集體統籌能力的區別在于村集體與社會化服務組織相結合避免了村集體的經濟壓力和行動風險，若由村集體提供這些服務除經濟實力的壓力外，在無法滿足村民需求時還容易引起村民不滿，在一定程度上也會削弱村民對村集體的信任感。而當這些農業技術服務由市場化主體提供時，市場邏輯就會發揮作用，村民可以選擇滿意度更高的新型農業社會化服務主體。此外，在這種發展模式中，統籌主體相對于之前也更加多元化，不僅村集體的統籌作用得到激活，中堅農民等以農業為生的主體也更加關心公共事務，鄉村治理環境持續優化。
1990年，鄧小平[19]曾提出中國農業的改革和發展，第一個飛躍是“實行家庭聯產承包為主的責任制”，第二個飛躍是“適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟”的科學論斷。目前，大多數農村基本經營制度改革只是“完成了一半”的改革，只進行了家庭分散經營的改革，還必須進一步完善集體經濟組織的服務功能，形成形式豐富、主體多樣的農業經營服務體系。[20]而發展新型農業服務主體恰恰有益于完成“另一半”的改革，也符合鄧小平同志的論斷。新型農業服務主體提供的管理技術和現代機械，可以增加農業現代化要素的投入，實現適度規模經營。同時，村集體可以通過平整土地，與村民協商統一經營品種，統一耕作方式，在方便新型農業服務主體提供社會化服務的同時，形成村莊的統一經營，這雖然不同于集體經濟的性質，但也可達到集體經濟的效果，實現村集體成員經濟收入和生活水平的同步提升。一些地區，村集體還帶領農民成立合作社，利用新型農業服務主體提供的技術服務，推動集體經濟的發展。由此，新型農業服務主體的發展，有助于貫徹落實黨的十九大報告精神推動實現小農戶與現代農業發展有機銜接的目標，為農村基本經營制度在深化改革過程中不斷創新發展創造有利條件。
五、結論與討論
單家獨戶的小農在大市場里是無法生存的，這就需要培育發展競爭能力強的農業經營主體或是把分散農民組織起來。培育新型農業經營主體屬于第一種邏輯，這些主體多數具有雄厚的經濟實力，也擁有較強的市場談判能力，其發展可以在一定程度解決市場競爭難題，但也會帶來一系列新的經濟社會問題。新型農業經營主體取代農民家庭經營后，土地畝產量降低，農民生活更加不穩定，社會保障問題更加突出，村集體的統籌能力直接得到消解。這是一種“無農民”的農業發展模式，它使農村基本經營制度受到威脅，“統”和“分”都出現問題，鄉村治理成本大為增加，村莊社會面臨失序風險。由于這種模式是在規模土地上發展起來的，所以更適合于在地廣人稀、人地矛盾不突出的地區開展。如在東北地區，這種模式就可以發揮新型農業經營主體的優勢。因此，在人地關系尚比較緊張的農村地區，新型農業經營主體的發展，應將重心從規模流轉土地轉移到加強其社會化服務能力上，推動構建與農民家庭經營相適應的發展模式，推動農村基本經營制度的完善。
新型農業服務主體的發展不但關注“誰來種地”的問題，而且通過培育新型農業社會化服務組織，為農村原有的農業經營主體，即中堅農民和普通農戶提供農業機械服務和先進技術，增加農業的現代化要素投入。這種發展模式不僅可以解決“誰來種地”的難題，還能回答“如何種地”的問題，在充分發揮家庭經營“分”的優勢的同時，也能激活鄉村集體的統籌能力，推動小農戶與現代農業協同發展。通過構建農地“家庭經營+鄉村集體統籌+社會化服務組織”緊密結合的“三位一體”發展模式，既可以充分發揮家庭經營的天然優勢，調動農民的生產積極性，也能激活鄉村集體的資源統籌能力，加強農村基層組織建設，還能為農戶提供方便的社會化服務，推進農村基本經營制度的創新發展。因此，如果新型農業經營主體不是只注重土地規模流轉，而是強化其農業社會化服務能力，上文所討論的負面影響將大為降低，相反，它們也可達到培育新型農業服務主體的效果，在帶動家庭經營的基礎上，完善農村基本經營制度，走出一條具有中國特色的農業現代化道路。
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（作者單位：西北農林科技大學）
中國鄉村發現網轉自：《貴州社會科學》2018年第4期
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