——以成都市郫都區(qū)為例
宅基地制度是國家保障農(nóng)民住房權利的福利性安排，是農(nóng)村基礎性的經(jīng)濟制度。2018年中央一號文件提出探索宅基地“三權分置”的重大命題，這對盤活農(nóng)村閑置資源，促進農(nóng)村發(fā)展要素聚集，推進鄉(xiāng)村振興具有十分重要的意義。但是，宅基地“三權分置”改革作為農(nóng)村生產(chǎn)關系重構(gòu)、發(fā)展空間重構(gòu)、資產(chǎn)權能重構(gòu)、產(chǎn)權體系重構(gòu)和用地模式重構(gòu)的有效途徑，還需要夯實工作基礎，完善配套機制，明確實現(xiàn)路徑。本文通過梳理郫都區(qū)宅基地制度改革的具體經(jīng)驗，為宅基地“三權分置”改革提供操作層面上的參考。
一、夯實改革基礎
1．確權頒證，重構(gòu)權利關系
2008年起，郫都區(qū)開展“確鐵權、頒鐵證”工作，全區(qū)宅基地確權頒證88097戶、面積54450畝，做到了應確盡確。全區(qū)戶均確權面積為411m2，人均137 m2。確權宅基地包括院壩、林盤和房屋，其中人均35 m2作為批準撥用宅基地，超出部分作為其他集體建設用地進行頒證。實際上將川西林盤作為宅基地確權，為拆院并院指標節(jié)余預留了空間。宅基地確權登記發(fā)證完善了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度，為開展宅基地使用權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、有條件轉(zhuǎn)讓等提供了基礎和保障，有利于重塑城鄉(xiāng)土地權利關系。
2.集中建房，重構(gòu)發(fā)展空間
2005年5月，郫都區(qū)在全國第一批開展城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤（集中建房）的試點。2008年，成都市出臺農(nóng)村村民集中建房政策（俗稱“小掛”）,即通過成都市國土資源局立項，開展村級建設用地整理，以村為實施主體、以企業(yè)參與為主要形式，宅基地復墾后產(chǎn)生的建設用地指標用于再建新區(qū)集中建房，節(jié)余部分預留5%用于村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，剩余部分可在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)整使用。郫都區(qū)共獲批立項農(nóng)民集中建房整理項目29個、面積10193畝，占全區(qū)宅基地的9.7%。已驗收16個、面積2177畝，節(jié)余建設用地指標1374畝;搬遷農(nóng)戶7930戶，共23214人,建成安置點71個。目前，全區(qū)還有46個行政村人均宅基地面積大于120 m2，按成都市人均綜合用地70 m2的標準審批集中建房，可統(tǒng)籌利用宅基地面積8000余畝。“小掛”模式更加靈活，更具適應性，激發(fā)了村集體經(jīng)濟組織的積極性，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰挪出空間，為產(chǎn)業(yè)集中提供了條件。
3.經(jīng)濟調(diào)節(jié)，重構(gòu)資產(chǎn)權能
根據(jù)農(nóng)村土地制度改革三項試點的政策設計，宅基地制度改革包括有償使用、有償騰退等經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段。對因歷史原因形成超標準占用和使用宅基地等情況，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導實行有償使用制度；對已保障住有所居的農(nóng)戶自愿騰退宅基地的，由集體經(jīng)濟組織給予經(jīng)濟補償。郫都區(qū)宅基地有償使用以2017年12月31日為基準日，以每人宅基地30 m2、附屬設施面積110 m2為基數(shù)，按5～10元/平方米﹒年的參考標準收取有償使用費。三道堰青杠樹村按6元/平方米﹒年的標準， 2017年收取有償使用費27萬余元。此外，依托水源保護項目， 5個鎮(zhèn)自愿有償騰退宅基地730戶、727宗，面積571畝。有償使用和有償騰退，是以市場思維調(diào)劑土地資源的制度創(chuàng)新，為實施宅基地“三權分置”提供后備資源和必要條件，有利于倒逼建設用地節(jié)約集約利用。
4.流量管理，重構(gòu)用地模式
2018年中央1號文件賦予縣級人民政府對建設用地實行流量管理、動態(tài)使用的權利。郫都區(qū)探索突破增減掛鉤建新區(qū)與拆舊區(qū)嚴格對應的限制，實行建新區(qū)不固定，以信息系統(tǒng)對宅基地節(jié)余指標進行臺賬式管理，節(jié)余指標可報征為國有，也可以按規(guī)劃以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的形式入市。目前，郫都區(qū)農(nóng)村土地制度改革管理系統(tǒng)正在開發(fā)之中，預計下半年建成運行。以信息化手段為依托、以宅基地騰退為來源、以流量管理為手段、以集體建設用地入市為出口的用地模式的構(gòu)建，將完全打通農(nóng)村閑置宅基地的利用通道，從經(jīng)濟上夯實農(nóng)民集體的宅基地所有權，物化農(nóng)戶的宅基地資格權。
二、完善配套機制
一是搭建交易平臺。2017年12月，郫都區(qū)在原郫都農(nóng)村產(chǎn)權交易服務中心的基礎上掛牌成立成都農(nóng)交所郫都農(nóng)村產(chǎn)權交易有限公司。區(qū)國土資源局指導其承擔農(nóng)村住房和宅基地使用權流轉(zhuǎn)交易、中介服務。截至目前，交易服務平臺（中心和公司）已累計成交各類農(nóng)村產(chǎn)權交易 7500余宗，成交總額約14億元，流轉(zhuǎn)各類土地上萬畝。
二是完善基準地價。2018年4月，郫都區(qū)在已有的集體建設用地基準地價成果基礎上，補充完善了覆蓋14個街道的宅基地基準地價成果。宅基地基準地價分為3級，分別針對不同的流轉(zhuǎn)方式和位置區(qū)域，為宅基地使用權流轉(zhuǎn)提供了價格參考，為集體收取宅基地收益金提供客觀依據(jù)。
三是配套開展不動產(chǎn)登記。為配合推進宅基地“三權分置”的開展，郫都區(qū)積極研究農(nóng)房及其宅基地使用權出租、抵押、有條件轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)登記問題。明確了使用權出租的，可辦理備案登記；使用權抵押的，可辦理他項權利登記；使用權有條件轉(zhuǎn)讓的，可辦理不動產(chǎn)登記。不動產(chǎn)登記是權屬確認的法定形式，關乎“三權分置”的實現(xiàn)，關系到權利人的利益，需要作為改革重點研究完善。
三、探索實現(xiàn)路徑
從改革試點的經(jīng)驗來看，探索宅基地“三權分置”的實現(xiàn)路徑，要以農(nóng)村產(chǎn)權制度改革為基礎，以閑置農(nóng)房和宅基地盤活為手段，在保證農(nóng)民“安居”的基礎上，實現(xiàn)農(nóng)民“樂業(yè)”，系統(tǒng)解決農(nóng)村空心化、產(chǎn)業(yè)邊緣化、土地細碎化的問題。
1.以土地整治、股權量化為基礎，落實集體所有權
從理論出發(fā),集體土地需在原有的土地所有權理論基礎上進行重構(gòu),需將土地所有權的占有、使用、收益、處分四項權能重置為設立權、使用權、發(fā)展權、收益權、監(jiān)督權和回歸權。在改革過程中，要把落實、優(yōu)化、完善集體所有權作為根本任務，一體解決農(nóng)村宅基地所有權虛置的問題。郫都區(qū)的做法是以集體產(chǎn)權制度改革為先導，引導集體經(jīng)濟組織成立股份經(jīng)濟合作社（或資產(chǎn)公司），全體集體經(jīng)濟組織成員為股東，實行股權封閉化管理，股份不得轉(zhuǎn)讓，可以繼承。同時，在土地整治的基礎上，將土地等集體資產(chǎn)量化到股份，完成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實體化改造，為落實村莊用地規(guī)劃利用權、集體土地收回權、使用監(jiān)督權、收益分配權等所有者權能提供組織保障。例如，郫都區(qū)戰(zhàn)旗村以2011年4月20日為節(jié)點，將集體所有資產(chǎn)，包括資金、房產(chǎn)、土地、無形資產(chǎn)、債權、一草一木都納入到村集體資產(chǎn)管理公司，股份由該村當時在冊的1704名村民共同持有。集體資產(chǎn)股權化理順了村兩委、村級集體經(jīng)濟組織與村民的經(jīng)濟關系，強化了村集體對集體土地的統(tǒng)一管控利用，為土改三項試點奠定了堅實基礎。
2.以額定面積、相對固化為基礎，保障農(nóng)戶資格權
宅基地資格權是農(nóng)戶基于其集體成員身份享有的宅基地分配、使用權，是享有取得權利的資格。其權利內(nèi)涵包含了農(nóng)戶對宅基地的分配權、使用權、流轉(zhuǎn)權、收益權，這就在《物權法》規(guī)定的占有權、使用權的基礎上進行了拓展，再造了產(chǎn)權關系。宅基地資格權不能轉(zhuǎn)讓，可以退出，但在過渡階段應允許贖回。郫都以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確定為基礎，以人均綜合用地70m2為標準，實行集體成員相對固化、宅基地分配“生不添、死不減”的管理方式，保障了集體經(jīng)濟組織和土地分配制度在一定時間內(nèi)的穩(wěn)定性。
3.以激活要素、拓展權能為基礎，放活宅基地使用權
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游趨熱的大背景下，宅基地的保障功能日漸弱化，要素功能顯著增強。為適應這一變化，亟需明確宅基地使用權放活的路徑。
一是激活宅基地要素功能。進一步放活宅基地作為鄉(xiāng)村文化載體、民間圍合空間、鄉(xiāng)土社會關系、民族生態(tài)系統(tǒng)、傳統(tǒng)建筑承載的要素作用，使這一沉睡的最為廣袤的存量資源變?yōu)檗r(nóng)村發(fā)展的聚寶盆，聚集人才、文化、藝術、資金和各種創(chuàng)造元素，助力鄉(xiāng)村振興。
二是完善宅基地使用權權能。從國有土地來看，使用權已逐步擴大，趨近于所有權權能，逐步包括了占有、使用、收益和部分處分的權能。要以人地關系為主線，探索實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權出租、抵押、入股、繼承、轉(zhuǎn)讓、互換、贈與、聯(lián)建聯(lián)營、委托經(jīng)營、有償退出的具體機制。
三是加快推進法律修改完善。《土地管理法》僅兩條涉及宅基地，《物權法》有8條關于宅基地的原則規(guī)定。建議完善相關條款，或制定《宅基地法》、《宅基地管理條例》，以解決以下問題。1）轉(zhuǎn)讓：按照“三權分置”的精神，考慮到農(nóng)房的所有權大于宅基地的使用權，應以保障農(nóng)房的財產(chǎn)權為基礎，實行地隨房走。具體做法是，轉(zhuǎn)讓農(nóng)房的所有權和一定年期的宅基地使用權，宅基地使用權到期后繼續(xù)有償使用。這一辦法可以突破政策限制，充分體現(xiàn)農(nóng)房的財產(chǎn)價值；2）繼承：宅基地使用權轉(zhuǎn)讓后，其受讓人可以在轉(zhuǎn)讓合同規(guī)定的有效年期內(nèi)有相對的處置權，其宅基地使用權在理論上可以繼承。因此，借鑒“新市民”概念，通過宅基地使用權繼承，培育“新村民”，可以引導農(nóng)村大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，也可以吸引城市優(yōu)秀人才更有預期地到農(nóng)村居住、創(chuàng)業(yè)，參與鄉(xiāng)村再造；3）抵押：《物權法》184條規(guī)定宅基地使用權不得抵押。國發(fā)〔2015〕45號文件對抵押權的實現(xiàn)未能突破同一集體經(jīng)濟組織的限制。三權分置背景下，宅基地使用權作為一種用益物權，應當允許單獨進行抵押融資，以放活其權能。
郫都區(qū)主要通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押三種方式來實現(xiàn)宅基地使用權放活。轉(zhuǎn)讓范圍限定在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外以保障戶有所居的農(nóng)村村民集中居住點，轉(zhuǎn)讓年期為30年，資格權人須向集體繳納收益金，受讓人應向政府繳納相當于契稅的調(diào)節(jié)金；出租和抵押未限定范圍。目前，郫都區(qū)正按照“土地+智慧+文創(chuàng)+資金”的模式，引導各類要素下鄉(xiāng)進村，依托宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、種業(yè)硅谷、休閑康養(yǎng)、藝術文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)。
宅基地承載著中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的鄉(xiāng)土文化，是人口流動背景下保持社會穩(wěn)定法寶。要以重塑城鄉(xiāng)土地權利關系為基礎，以超越農(nóng)村土地靜態(tài)管理局限為突破，通過宅基地“三權分置”內(nèi)在機制的完善，繼續(xù)在有償使用、有償騰退、適度流轉(zhuǎn)之間架構(gòu)起自由轉(zhuǎn)換、相對平衡的制度通道，全面釋放宅基地要素活力，加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地科學動態(tài)》2018年第三期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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