——四川省瀘縣宅基地制度改革案例研究
村莊在中國(guó)承擔(dān)著維系鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的重要功能。村莊不僅僅是一個(gè)地理空間，更是一系列制度與規(guī)則的載體，各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系皆包裹其間（費(fèi)孝通，1998）。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，中國(guó)正在實(shí)現(xiàn)從“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城鄉(xiāng)中國(guó)”的歷史轉(zhuǎn)型。農(nóng)民與土地粘度的松動(dòng)及其與村莊關(guān)系的分化，帶來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和村莊轉(zhuǎn)型，如何應(yīng)對(duì)村莊轉(zhuǎn)型成為中國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化中最為棘手的問(wèn)題之一。宅基地制度是村莊制度的核心安排。由于宅基地制度供給滯后，現(xiàn)行集體成員無(wú)償取得、權(quán)利殘缺的宅基地制度安排弊端凸顯（趙樹(shù)楓，2006），越來(lái)越不適應(yīng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型。中共十八大以來(lái)，宅基地制度改革的進(jìn)程加快，改革試點(diǎn)在15個(gè)縣（市）展開(kāi)。中共十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村成為中國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的重要場(chǎng)域，宅基地制度改革對(duì)于這一戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。
迄今為止，關(guān)于宅基地制度改革的必要性及其路徑并未達(dá)成共識(shí)。由于資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人文特征、政府行為等不同，發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地價(jià)值伴隨著城市化有了大幅提升，如何實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)成為首要問(wèn)題，而大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)則因?yàn)槿丝诤蛣趧?dòng)力的大規(guī)模“離土出村”，宅基地取得、分配與退出制度安排的問(wèn)題顯得更為突出。本文旨在探尋傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度變遷的影響因素、可能路徑和制度供給。四川省瀘縣的區(qū)域特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及國(guó)家土地制度改革試點(diǎn)的制度供給，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了機(jī)會(huì)。瀘縣位于四川盆地南部長(zhǎng)江和沱江匯合處，是川東南的一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣和四川省的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。2015年，全縣耕地面積45006公頃，戶籍人口107.70萬(wàn)人，其中非農(nóng)業(yè)人口13.10萬(wàn)人、農(nóng)業(yè)人口94.60萬(wàn)人，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移輸出37.50萬(wàn)人，勞務(wù)收入52.30億元，占到當(dāng)年農(nóng)村居民總收入的32%。2016年4月，全縣農(nóng)村戶均宅基地面積260平方米。瀘縣于2015年3月開(kāi)始實(shí)行宅基地制度改革試點(diǎn)，2016年延伸到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和征地制度改革，成為全國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)探索農(nóng)村土地制度改革路徑的地區(qū)之一。本文基于作者對(duì)瀘縣改革試點(diǎn)的直接參與和跟蹤觀察，以瀘縣為案例分析傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度變革的需求和供給，剖析政府主導(dǎo)的宅基地制度供給的內(nèi)涵與創(chuàng)新，探討傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的可能路徑。
1、一個(gè)宅基地制度變遷的分析框架
（一）宅基地制度研究現(xiàn)狀與評(píng)述
宅基地是指農(nóng)村居民以其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為前提，為了維持農(nóng)戶居住和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償分配并長(zhǎng)期使用，可用來(lái)建造農(nóng)房以及曬壩、豬圈等附屬生產(chǎn)生活設(shè)施的農(nóng)村集體建設(shè)用地（關(guān)江華等，2014）。宅基地具有農(nóng)民的居住權(quán)利保障和財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)兩種主要功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，宅基地的資產(chǎn)性功能增強(qiáng)（張德元，2011）。宅基地使用權(quán)的抵押融資功能是發(fā)展農(nóng)村金融的關(guān)鍵（李力行，2011）。
鑒于宅基地的社會(huì)保障功能，部分學(xué)者主張限制宅基地流轉(zhuǎn)，尤其是禁止城市居民以任何方式使用宅基地，以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和維持村莊內(nèi)部倫理（韓松，2011）。然而，由于法律規(guī)定的粗疏、治理規(guī)制的缺失和基層民主的實(shí)施不力（孫永軍、付堅(jiān)強(qiáng)，2012），中國(guó)農(nóng)村宅基地取得混亂，“一戶多宅”現(xiàn)象突出（周洪亮，2007），宅基地大量閑置和荒廢（孟祥仲、辛寶海，2006），宅基地使用規(guī)模超標(biāo)，農(nóng)村居民點(diǎn)缺乏規(guī)劃、無(wú)序分散，村容村貌雜亂，宅基地利用效率低下（諸培新等，2009）。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地流轉(zhuǎn)日益增多（章波等，2006），宅基地的功能已經(jīng)由生存性轉(zhuǎn)向發(fā)展性（喻文莉，2013）。在保障農(nóng)民居住權(quán)利的前提下，逐步試點(diǎn)和放開(kāi)農(nóng)村集體宅基地入市流轉(zhuǎn)，以產(chǎn)權(quán)明晰的宅基地權(quán)利安排促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村融合，可以實(shí)現(xiàn)地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的共贏（朱新華等，2009）。
多數(shù)學(xué)者認(rèn)同宅基地利用中存在的問(wèn)題與農(nóng)村宅基地退出機(jī)制不健全有關(guān)。對(duì)宅基地退出的制約，與地方政府在宅基地退出方面的公共財(cái)政投入不足、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不完善以及農(nóng)民對(duì)農(nóng)地、宅基地、祖宅的高度依賴(lài)性有關(guān)（張秀智、丁銳，2009）。為此，有學(xué)者建議，在保障農(nóng)戶宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，有必要逐步探索和完善宅基地有償退出機(jī)制（歐陽(yáng)安蛟等，2009）。
在宅基地制度的特殊性上，一部分學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行宅基地制度為農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活提供了保障，在很大程度上維持了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，為國(guó)家發(fā)展奠定了基礎(chǔ)（劉廣明，2014）。另一部分學(xué)者指出，現(xiàn)行宅基地制度的激勵(lì)導(dǎo)向偏差，與宅基地使用權(quán)界定、取得方式、使用和利用方式、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用權(quán)消滅等方面缺乏明確的制度安排有關(guān)（陳小君、蔣省三，2010）。針對(duì)宅基地制度安排和功能特殊性帶來(lái)的系列問(wèn)題，學(xué)者們提出了有針對(duì)性的政策建議，包括探索構(gòu)建宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系、改革以集體成員資格無(wú)償取得和無(wú)限期使用宅基地的制度（劉守英，2015）、改革宅基地利用執(zhí)法監(jiān)察體制（陳錫文等，2009）、建立農(nóng)村宅基地有償使用制度（喻文莉、陳利根，2009）、搭建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)平臺(tái)（張漢飛、石霞，2010）等。
由上可見(jiàn)，已有研究就宅基地的內(nèi)涵和功能、宅基地制度的特殊性、宅基地的制度安排等進(jìn)行了論述。然而，迄今的研究沒(méi)有深究宅基地制度的權(quán)利性質(zhì)，一系列問(wèn)題有待進(jìn)一步探究。例如，宅基地制度的復(fù)雜性和特殊性到底如何影響其制度選擇與變遷？一套被認(rèn)為無(wú)效的制度為何能持續(xù)？不同主體在宅基地制度供給上有何差異？經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革如何影響宅基地制度變遷的需求與供給？對(duì)以上問(wèn)題研究的不足，阻礙了對(duì)宅基地制度性質(zhì)的深刻認(rèn)識(shí)，也導(dǎo)致難以提出有說(shuō)服力的公共政策建議。
（二）影響宅基地制度變遷的因素
按照North的經(jīng)典定義，制度是人為設(shè)定的用來(lái)規(guī)范人的行為的游戲規(guī)則（North，1990）。制度不僅包括法律等確定的正式規(guī)則，也包括習(xí)慣形成的非正式規(guī)則（North and Thomas，1973），制度的效力取決于人們共同的認(rèn)可和遵守（Aoki，2001）。制度的兩項(xiàng)主要功能——穩(wěn)定和激勵(lì)——形成人們的行為預(yù)期，進(jìn)而影響一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。現(xiàn)有研究大多認(rèn)為，制度變遷主要由需求決定。技術(shù)變遷、新的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、要素相對(duì)價(jià)格變化、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等的出現(xiàn)，會(huì)改變?cè)兄贫认碌某杀臼找娼Y(jié)構(gòu)（Alchian and Demstez，1972），誘致新力量的進(jìn)入或原有結(jié)構(gòu)下的利益相關(guān)者改變制度安排以捕捉獲利機(jī)會(huì)。國(guó)家作為利益最大化者也會(huì)根據(jù)需求的變化提供有效的制度供給，制度變遷得以發(fā)生（Davis and North，1971）。直到近期，國(guó)家為何不提供有效制度供給的問(wèn)題才引起關(guān)注（Acemoglu and Robinson，2012）。
中國(guó)宅基地制度及其變遷是一個(gè)檢驗(yàn)和拓展制度變遷理論的非常好的對(duì)象。宅基地制度變遷及其路徑主要由以下因素決定：首先是現(xiàn)有制度的特殊性與復(fù)雜性，它是一個(gè)歷經(jīng)長(zhǎng)期制度變革形成的集社會(huì)、文化與經(jīng)濟(jì)等功能于一體的制度結(jié)構(gòu)，是宅基地制度變遷的基礎(chǔ)。其次是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革與村莊轉(zhuǎn)型誘致的制度變遷需求。本文中的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革，是指工業(yè)化、城市化帶來(lái)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化和人口、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)及其代際變化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革不僅表現(xiàn)為勞動(dòng)力在鄉(xiāng)村和城市之間的再配置，而且體現(xiàn)為農(nóng)民社會(huì)和經(jīng)濟(jì)行為特征的代際差異。這些變化也帶來(lái)農(nóng)民與村莊粘度的松動(dòng)，引致村莊轉(zhuǎn)型。村莊轉(zhuǎn)型是指由城鄉(xiāng)互動(dòng)和農(nóng)民“離土出村”所引起的村莊分化、適度集聚和鄉(xiāng)村聚落形態(tài)變化，它決定宅基地制度變遷的可能性。再者是制度供給環(huán)境與方式，主要關(guān)注頂層制度環(huán)境的改變、地方政府因應(yīng)當(dāng)?shù)匦枨筇峁┑闹贫裙┙o。本文就是基于宅基地制度的特殊性與功能復(fù)雜性、制度變遷的需求以及制度變遷的供給環(huán)境和方式3個(gè)方面，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度變遷的影響因素和可能路徑展開(kāi)分析。
1.農(nóng)村宅基地制度的特殊性與功能復(fù)雜性。歷史上，宅基地是農(nóng)民的家當(dāng)和私產(chǎn)，一個(gè)農(nóng)民家庭世世代代的財(cái)富積累主要體現(xiàn)為留存下來(lái)的“祖宅”“祖屋”（陳小君、蔣省三，2010）。它既是農(nóng)民安身立命之所，又是農(nóng)民家庭積累資產(chǎn)的主要方式。自新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)民宅基地和其上的房屋問(wèn)題上一直非常謹(jǐn)慎。在土地改革和農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，宅基地及其上的房屋仍然是農(nóng)民的私產(chǎn)；到了公有制集體化時(shí)期，宅基地屬集體所有、由集體配置，成為農(nóng)民的生活資料，但房屋仍然是農(nóng)民的私產(chǎn)；改革以來(lái)的宅基地安排逐漸形成獨(dú)具特色的制度框架，即集體所有，集體成員按一戶一宅無(wú)償獲得，農(nóng)戶可以無(wú)限期使用宅基地，但不得出租、不得轉(zhuǎn)讓、不得私下買(mǎi)賣(mài)。農(nóng)戶的房屋盡管仍為私權(quán)，但宅基地的權(quán)利限制也導(dǎo)致其上的房屋權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，政府強(qiáng)化了對(duì)宅基地的審批、使用與指標(biāo)管制（劉守英，2017）。宅基地制度除了與農(nóng)民的生活和財(cái)富息息相關(guān)，也與村莊的形態(tài)和治理關(guān)系密切。歷史上宅基地是每個(gè)家戶的私產(chǎn)，村莊并不涉足私人領(lǐng)域。集體化時(shí)期，農(nóng)戶分家建房只能從集體組織取得宅基地，宅基地分配管理成為一項(xiàng)集體公權(quán)。改革以后宅基地仍然由集體所有，村民小組、行政村之間宅基地范圍與面積按地界劃定。隨著耕地保護(hù)制度的實(shí)施，行政權(quán)力對(duì)宅基地的管控強(qiáng)化，村社對(duì)宅基地的內(nèi)部管理逐漸被來(lái)自村外的行政權(quán)力主導(dǎo)。因此，宅基地制度變遷受?chē)?guó)家正式制度與鄉(xiāng)村非正式制度、國(guó)家和集體公權(quán)力與農(nóng)民個(gè)人權(quán)利、國(guó)家賦予宅基地的穩(wěn)定鄉(xiāng)村功能與農(nóng)民的宅基地發(fā)展權(quán)、宅基地的集體成員無(wú)償分配安排與歷史形成的農(nóng)民事實(shí)權(quán)利的影響。
2.宅基地制度變遷的需求。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革和城鄉(xiāng)格局的變化，農(nóng)民與村莊的粘度出現(xiàn)松動(dòng)，宅基地對(duì)不同世代農(nóng)民的功能出現(xiàn)分化，村莊半徑改變，從而引致宅基地制度變遷的需求。
從農(nóng)民與村莊粘度變化對(duì)宅基地制度變遷的影響來(lái)看，隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的非農(nóng)化和收入水平的提高，農(nóng)戶的居住需求滿足對(duì)本鄉(xiāng)本土的依賴(lài)性下降，到城鎮(zhèn)購(gòu)房的農(nóng)戶比例上升，可以預(yù)期未來(lái)這一比例還會(huì)進(jìn)一步上升，尤其是80后為主的“農(nóng)二代”（本文依據(jù)不同世代農(nóng)民的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)行為特征，將1980年前出生的農(nóng)民定義為“農(nóng)一代”，將1980年后出生的農(nóng)民定義為“農(nóng)二代”。）離土、出村、不回村的傾向明顯，他們與農(nóng)業(yè)和土地的粘度降低，其生活、就業(yè)與后代的教育都選擇在城鎮(zhèn)。因此，宅基地的居住功能和安身立命之所的重要性在降低，農(nóng)民無(wú)償取得和占有宅基地的效用減少，為改革現(xiàn)行宅基地制度提供了機(jī)會(huì)。當(dāng)然，宅基地制度變遷的速度和進(jìn)程還受離土、出村、回村、返農(nóng)的“農(nóng)一代”的影響，他們與農(nóng)業(yè)和土地有著極強(qiáng)的粘度，他們更看重對(duì)宅基地的無(wú)償占有和福利配置、宅基地的生活和居住功能。
從村莊轉(zhuǎn)型對(duì)宅基地制度變遷的影響來(lái)看，村莊的變化對(duì)現(xiàn)行宅基地制度帶來(lái)了沖擊，需要宅基地制度安排因應(yīng)這些變化。第一，一個(gè)村莊可分配用于宅基地的耕地?cái)?shù)量并非無(wú)限供給，受耕地保護(hù)和固有宅基地的限制，可分配閑置地的有限性決定無(wú)償分配宅基地的制度安排不可持續(xù)。第二，村莊的無(wú)序與空心化與現(xiàn)行宅基地制度安排有關(guān)。由于宅基地?zé)o償取得，農(nóng)民分戶后無(wú)法取得宅基地就選擇在原址改擴(kuò)建，占用房前屋后的園地和道路，侵占村莊公地，其結(jié)果是老村無(wú)序，新分戶農(nóng)戶無(wú)法進(jìn)入只得向外搬遷，導(dǎo)致原村莊空心化。第三，村莊的衰敗也與現(xiàn)行宅基地制度安排有關(guān)。近年來(lái)村莊房屋破敗除了部分農(nóng)戶是因?yàn)樨毨o(wú)力翻修外，很多農(nóng)戶是因?yàn)椴恍枰诶衔菥幼。麄儗幙蠈⒎课蓍e置任其破敗，也不愿無(wú)償退還宅基地。第四，一些有發(fā)展機(jī)會(huì)正在復(fù)活的村莊，也受到現(xiàn)行宅基地制度的阻礙。農(nóng)戶由于宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)不完善，無(wú)法通過(guò)宅基地獲取收益。外來(lái)資本無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)讓獲得宅基地，因而也無(wú)法進(jìn)入村莊。并且，由于宅基地權(quán)利與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利有別，村莊無(wú)法自行開(kāi)發(fā)或與其他主體共同開(kāi)發(fā)空閑宅基地。第五，村莊的集聚也受到宅基地分配制度的制約。中國(guó)的傳統(tǒng)村落依農(nóng)作半徑而形成，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，村落半徑擴(kuò)大產(chǎn)生村莊集聚的需求。現(xiàn)行宅基地分配以自然村落為界，村莊集聚時(shí)就會(huì)打破以傳統(tǒng)自然村落為界的宅基地獲得方式，需要一塊集中的宅基地來(lái)安排全村或更大范圍的農(nóng)民的居住。村莊集聚帶來(lái)一系列問(wèn)題：用于集聚的空間占用哪個(gè)村組的土地？以何種代價(jià)獲得？集聚以后農(nóng)民的宅基地資格權(quán)如何保障？農(nóng)民在老村的宅基地權(quán)利如何處置？
3.制度供給環(huán)境的改變。頂層制度設(shè)計(jì)和安排對(duì)宅基地制度供給影響甚大。迄今為止，宅基地制度變革事實(shí)上是所有土地制度變革中最慢的，其中一個(gè)重要原因是對(duì)宅基地制度之于農(nóng)民生計(jì)安全功能的重視。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡管宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性和價(jià)值顯化，但考慮到這一制度對(duì)農(nóng)民居住、農(nóng)村穩(wěn)定和國(guó)家安定的重要性，在頂層制度設(shè)計(jì)上一直以保障農(nóng)民宅基地的居住功能和防止其他力量進(jìn)入村莊帶來(lái)制度不確定性為主。因此，改革以來(lái)宅基地制度安排的取向是完善宅基地取得制度、加強(qiáng)用途管制，而非實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能。隨著土地制度改革環(huán)境發(fā)生變化，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)對(duì)土地制度改革做出總體部署，其目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要內(nèi)容之一，宅基地制度改革要求保障農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿髟黾愚r(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的渠道（劉守英，2014）。與以往的改革試點(diǎn)不同，此次試點(diǎn)經(jīng)過(guò)全國(guó)人大授權(quán)，具有法律效應(yīng)。頂層制度供給上的變化，為地方和基層創(chuàng)新宅基地制度提供了有作為的環(huán)境。
2、宅基地制度變革的內(nèi)在需求：瀘縣的實(shí)例
中國(guó)近40年的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村變遷是由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)引致的，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革對(duì)鄉(xiāng)村的深遠(yuǎn)影響已經(jīng)發(fā)生，且具有不可逆性。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革與村莊轉(zhuǎn)型正在改變幾千年積淀形成的鄉(xiāng)土社會(huì)，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度、文化都在或快或慢地變遷。宅基地制度對(duì)農(nóng)民和村莊的影響舉足輕重，它自身也應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革與村莊轉(zhuǎn)型而變化，但是，制度變革的滯后導(dǎo)致宅基地制度出現(xiàn)了某些不適應(yīng)性。瀘縣鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，村莊不斷分化和集聚，產(chǎn)生了對(duì)宅基地制度變革的需求。本部分將以瀘縣為例分析傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革和村莊轉(zhuǎn)型對(duì)宅基地制度變革的影響。
（一）鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生質(zhì)變
1.鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化。①耕地稟賦劣勢(shì)下的農(nóng)民出村。盡管瀘縣全縣耕地保有量從2006年的43720公頃增加到2016年的45120公頃，農(nóng)業(yè)人口從97.30萬(wàn)人減少到92.66萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積從0.67畝微增到0.73畝，但仍大大低于同期四川省人均耕地水平（1.71畝）和全國(guó)人均耕地水平（2.35畝），而且耕地多為丘陵坡地，利用不便。耕地稟賦劣勢(shì)驅(qū)使瀘縣農(nóng)民離開(kāi)面積狹小的土地到農(nóng)外尋找機(jī)會(huì)。2002年全縣外出務(wù)工人數(shù)為21.90萬(wàn)人，占當(dāng)年農(nóng)村戶籍人口的21.15%；到2015年時(shí)外出務(wù)工人數(shù)增至38.61萬(wàn)人，占當(dāng)年農(nóng)村戶籍人口的52.11%。②本地工業(yè)化。瀘縣于2005年制定并實(shí)施了“工業(yè)強(qiáng)縣，勞畜富民”的戰(zhàn)略。在本地工業(yè)化的推動(dòng)下，瀘縣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，2005年瀘縣三次產(chǎn)業(yè)的比重分別為35.60%、33.10%、31.30%，到2016年時(shí)變?yōu)?7.00%、58.60%、24.40%。三次產(chǎn)業(yè)對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率分別由2007年的28.80%、53.70%、17.50%變?yōu)?016年的7.80%、68.20%、24.00%。③農(nóng)外就業(yè)。隨著農(nóng)民出村和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，瀘縣農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸變化。2011年，瀘縣從事農(nóng)業(yè)者占鄉(xiāng)村勞動(dòng)力總數(shù)的38.91%，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)者占鄉(xiāng)村勞動(dòng)力總數(shù)的61.09%；到2016年，農(nóng)村勞動(dòng)力中從事農(nóng)業(yè)者的比重略有上升，為41.85%，非農(nóng)就業(yè)比例仍然超過(guò)一半，為58.15%。④工資性收入居于支配地位。2002年，瀘縣勞務(wù)輸出收入為9.07億元，占當(dāng)年農(nóng)民純收入的21.34%；到2015年，全縣勞務(wù)輸出收入達(dá)到52.32億元，占當(dāng)年農(nóng)民純收入的44.00%。2006年瀘縣農(nóng)民工資性收入、外出勞動(dòng)所得和第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入占比分別為47.06%、26.93%、37.63%，到2014年時(shí)變?yōu)?4.85%、32.87%、27.05%。⑤農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)的增加，從事農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本上升，農(nóng)業(yè)用工減少，誘發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)用機(jī)械對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的替代。全縣農(nóng)業(yè)從業(yè)人員從2008年的86.14萬(wàn)人減少到2016年的74.93萬(wàn)人，農(nóng)用機(jī)械總動(dòng)力從2002年的23萬(wàn)千瓦增加到 2016年的54萬(wàn)千瓦，增長(zhǎng)了134.78%。隨著農(nóng)戶外出務(wù)工、舉家外出增加和部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶，瀘縣農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)加快，而且流轉(zhuǎn)給村外人和新型經(jīng)營(yíng)主體的土地面積不斷增加。2012年，該縣承包地流轉(zhuǎn)面積為30826畝，占承包地總面積的6.48%，其中，流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體和村外人的面積分別為8885畝和6235畝；到2015年，承包地流轉(zhuǎn)面積增加到48408畝，占承包地總面積的10.06%，其中，流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體和村外人的面積分別增加到16703畝和12162畝。
2.農(nóng)民就業(yè)的代際差異拉大。①“農(nóng)一代”回村、返農(nóng)。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，瀘縣受訪的2016年在家務(wù)農(nóng)者中，18～36歲、36～50歲和50歲以上的分別為1794人、2438人和10413人，分別占各年齡段受訪者總數(shù)的27.27%、32.08%和76.30%，占受訪務(wù)農(nóng)者總數(shù)的比例分別為12.25%、16.65%和71.10%。可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主要由“農(nóng)一代”承擔(dān)。②“農(nóng)二代”是外出務(wù)工的主力軍。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2016年瀘縣外出務(wù)工者中，18～36歲、36～50歲和50歲以上的分別為4141人、3273人和1737人，分別占各年齡段受訪者總數(shù)的62.95%、43.07%和12.73%，“農(nóng)二代”外出務(wù)工的比例比“農(nóng)一代”高50.22個(gè)百分點(diǎn)，且18～36歲外出務(wù)工者增長(zhǎng)速度快于36～50歲年齡段外出務(wù)工者，延續(xù)著務(wù)工作為農(nóng)民就業(yè)主要選擇的趨勢(shì)。③“農(nóng)二代”常年外出務(wù)工特征明顯。同樣是外出務(wù)工，“農(nóng)二代”年內(nèi)外出務(wù)工天數(shù)遠(yuǎn)超過(guò)“農(nóng)一代”。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，36～50歲農(nóng)民外出務(wù)工時(shí)間最長(zhǎng)，達(dá)到287天；其次是18～36歲農(nóng)民，時(shí)長(zhǎng)為285天；50歲以上農(nóng)民外出務(wù)工時(shí)長(zhǎng)為259天。
（二）村莊的分化與相對(duì)集聚
隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，尤其是農(nóng)民代際差異的出現(xiàn)，村莊之于不同農(nóng)民、不同家庭的功能與內(nèi)涵也正在發(fā)生變化。
1.村莊的分化。隨著農(nóng)村人口的大規(guī)模外遷，一些地理位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施落后、交通不便、生產(chǎn)生活條件差的村莊逐漸衰敗。很多位置偏遠(yuǎn)的宅基地上，房屋或因年久失修、或因交通不便而不再被使用，有些甚至成為危房，部分村莊處于“衰而未亡”的狀態(tài)。根據(jù)瀘縣政府的調(diào)查數(shù)據(jù)，2016年D級(jí)危房尚有9069戶，全縣農(nóng)戶房屋中土瓦及以下結(jié)構(gòu)住房28638戶，占到瀘縣總農(nóng)房戶數(shù)的12.14%。
另一個(gè)圖景是部分村莊的復(fù)興。隨著城市居民消費(fèi)需求的變化，鄉(xiāng)村的寧?kù)o、休閑、歷史記憶、地方特色等成為城里人的喜好。一些村莊由于地理位置、自然風(fēng)貌、人文資源、歷史傳承、本地化產(chǎn)品等獨(dú)特性融入城鄉(xiāng)互動(dòng)，鄉(xiāng)村價(jià)值被發(fā)現(xiàn)與提升，村莊得以復(fù)活。瀘縣類(lèi)似以下情形的案例越來(lái)越多：瀘縣方洞鎮(zhèn)石牌坊村依托屈氏莊園旅游景點(diǎn)，挖掘鄉(xiāng)村、莊園、民俗等內(nèi)涵發(fā)展鄉(xiāng)村文化旅游，形成了鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，發(fā)展充滿活力；瀘縣玉蟾街道龍橋文化生態(tài)村鄰近縣城，擁有宋、明龍橋石刻等文化遺產(chǎn)，農(nóng)民利用獨(dú)特的歷史文化資源吸引游客并開(kāi)辦鄉(xiāng)村酒店，吸引5家公司入駐發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，20余家業(yè)主發(fā)展鄉(xiāng)村休閑觀光農(nóng)業(yè)，建成了花卉苗木、生態(tài)果蔬等基地6500余畝，年產(chǎn)值近3億元，量化土地、資金股權(quán)2.37萬(wàn)股，2016年流轉(zhuǎn)土地1.25萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)租金增值282萬(wàn)元，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)農(nóng)民人均純收入13659元，高于全縣平均水平30%。
2.村莊的集聚。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革程度的加深，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生了改變，農(nóng)業(yè)耕作半徑變大，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式形成的村落出現(xiàn)集聚態(tài)勢(shì)。瀘縣的村莊集聚從20世紀(jì)90年代就已經(jīng)開(kāi)始，二十余年間，自發(fā)集聚加上政府引導(dǎo)逐漸改變著瀘縣的村莊形態(tài)。瀘縣的村莊集聚大致經(jīng)歷了4個(gè)階段：第一階段是1996～1999年。在這一階段，中心村出現(xiàn)，跨組和跨村到中心村居住者增多，跨組和跨村人數(shù)分別從1996年的285人（90戶）、37人（12戶）增加到1999年的320人（85戶）、101人（26戶）。第二階段是2000～2004年。在這一階段，跨組和跨村集聚趨勢(shì)放緩。2000年跨組和跨村到中心村居住的人數(shù)分別為196人（49戶）、92人（22戶），到2004年分別減少到18人（4戶）、24人（6戶）。第三階段是2005～2009年。在這一階段，跨村集聚沒(méi)有發(fā)生，但跨組集聚仍大量發(fā)生，跨組人數(shù)從2006年的36人（24戶）增加到2009年的245人（98戶）。第四階段為2010～2016年。在這一階段，村內(nèi)集聚與村際集聚均呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。村內(nèi)跨組向中心村集聚態(tài)勢(shì)增強(qiáng)，從2011年的63人（12戶）增加到2014年的122人（97戶），2016年達(dá)到719人（228戶）。跨村向條件較好的中心村集聚的人數(shù)在2011年僅為8人（2戶），到2014年增加至107人（61戶）。總體而言，瀘縣村莊集聚呈增強(qiáng)趨勢(shì)，村內(nèi)范圍集聚強(qiáng)于跨村集聚。除了中心村集聚，還有一類(lèi)是村莊規(guī)劃的農(nóng)民聚居點(diǎn)。近年來(lái)，農(nóng)戶新建和移建住宅也出現(xiàn)向農(nóng)民聚居點(diǎn)集中的趨勢(shì)，移建到聚居點(diǎn)的農(nóng)戶數(shù)量從2012年的76戶增加到2016年的126戶，在聚居點(diǎn)新建住宅的農(nóng)戶數(shù)量從2013年的42戶增加到2016年的122戶。
伴隨村莊集聚和聚落形態(tài)的變化，傳統(tǒng)村莊的封閉性被打破。在瀘縣，不僅有本村外組的農(nóng)民遷入村集聚點(diǎn)居住，而且越來(lái)越多的外村外鎮(zhèn)農(nóng)民也選擇遷入村集聚點(diǎn)居住。由此，宅基地的跨組配置成為事實(shí)，跨村甚至跨鎮(zhèn)配置也已出現(xiàn)。首先是本村外組村民通過(guò)宅基地退出被安置于中心村，打破以組社為單位的宅基地配置，接著出現(xiàn)跨村跨鎮(zhèn)到集聚點(diǎn)的購(gòu)房安置。
3.農(nóng)民鄉(xiāng)村建房、城鎮(zhèn)購(gòu)房與落戶。對(duì)村落里的農(nóng)民來(lái)講，在村子里建房不僅是為了改善生活和居住條件，也是對(duì)自己在村莊尊嚴(yán)和家庭狀況的宣示。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，瀘縣農(nóng)民有錢(qián)就建房的習(xí)慣正在被打破，農(nóng)民在鄉(xiāng)村建房的勢(shì)頭放緩。盡管農(nóng)民鄉(xiāng)村建房戶數(shù)從2012年的4052戶增至2016年的4772戶，年均增長(zhǎng)率為4.17%，但農(nóng)民擴(kuò)（改）建住房戶數(shù)和用地面積出現(xiàn)了雙下降。2012年，瀘縣全縣農(nóng)房擴(kuò)（改）建戶數(shù)和面積分別為2023戶、356.86畝，到2016年下降至1282戶、214.68畝。
與此形成鮮明對(duì)照的是，農(nóng)民到城鎮(zhèn)購(gòu)房甚至落戶的數(shù)量增加。從瀘縣的調(diào)查數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2012年農(nóng)民到城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)房戶數(shù)分別為1426戶和1128戶，2016年增長(zhǎng)至2285戶和1491戶，年均增長(zhǎng)率分別為12.51%和7.22%，快于鄉(xiāng)村建房增速。到城市購(gòu)房與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)房的農(nóng)戶差額從2012年的298戶擴(kuò)大到2016年的794戶，說(shuō)明農(nóng)戶越來(lái)越傾向于到城市購(gòu)房。并且，已有一定數(shù)量的農(nóng)戶將戶口遷至城鎮(zhèn)落戶，2012～2016年，每年約有200余農(nóng)戶將戶口遷至城鎮(zhèn)落戶，占到受訪農(nóng)戶的1.97%，該時(shí)期累計(jì)城鎮(zhèn)落戶人數(shù)達(dá)到13169人。
（三）城鄉(xiāng)互動(dòng)與宅基地價(jià)值顯化
宅基地制度變革的需求還來(lái)自于城鄉(xiāng)關(guān)系變化引發(fā)宅基地需求上升和價(jià)值顯化。中國(guó)的城市化經(jīng)過(guò)上一輪生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城市的單向流動(dòng)以后，正在轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)的新階段。在城市化繼續(xù)推進(jìn)的同時(shí)，鄉(xiāng)村的發(fā)展機(jī)會(huì)也在增加，城鄉(xiāng)兩個(gè)空間的發(fā)展都增加了對(duì)建設(shè)用地的需求，使宅基地的價(jià)值提高。
1.鄉(xiāng)村發(fā)展需求。隨著城鄉(xiāng)互動(dòng)的增強(qiáng)，鄉(xiāng)村的發(fā)展機(jī)會(huì)發(fā)生了變化：①居民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)從滿足溫飽需求向高品質(zhì)、健康和安全的多樣化需求轉(zhuǎn)變，使得農(nóng)業(yè)附加值提高，農(nóng)業(yè)形態(tài)也發(fā)生了變化；②農(nóng)業(yè)發(fā)展方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，土地適度規(guī)模化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化，以及物流、烘干等農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，帶來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的空間需求變化；③居民對(duì)鄉(xiāng)村旅游、休閑的需求上升，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)發(fā)生了變化。隨著農(nóng)業(yè)功能及形態(tài)的變化，鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)新的機(jī)遇，這些變化需要村莊用地和宅基地配置相應(yīng)地變化。瀘縣作為丘陵廣布的農(nóng)區(qū)，承包地分散于丘陵之中，宅基地又分散在承包地之中，既不利于實(shí)現(xiàn)承包地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益，又增加了鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)在要求宅基地的有效退出。
2.城市建設(shè)要求城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化配置。瀘縣城鎮(zhèn)化水平還比較低，到2016年城鎮(zhèn)化率僅為38.16%，低于全國(guó)19.19個(gè)百分點(diǎn)、四川省10.74個(gè)百分點(diǎn)。截至2016年底，瀘縣戶籍總?cè)丝?07.28萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口14.63萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口尚有92.65萬(wàn)人，有巨大的城鎮(zhèn)化潛力。近年來(lái)，城市化對(duì)建設(shè)用地的需求上升，鄉(xiāng)村建設(shè)用地成為瀘縣解決城市化用地需求的重要途徑。通過(guò)宅基地改革讓農(nóng)村居民退出閑置宅基地，成為滿足城市化用地需求的現(xiàn)實(shí)選擇。
總之，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革的推動(dòng)下，傳統(tǒng)均質(zhì)小農(nóng)出現(xiàn)異質(zhì)化，農(nóng)民與土地的粘度減弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式與動(dòng)能轉(zhuǎn)變，也引發(fā)農(nóng)民關(guān)于宅基地觀念的變化。宅基地制度變遷在很大程度上受代際因素影響，世代不同，宅基地的功能不同，對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)也不同。“農(nóng)一代”決定宅基地制度改革的循序漸進(jìn)，“農(nóng)二代”決定改革的節(jié)奏和速度。如果宅基地制度有合理的安排，在“農(nóng)二代”身上有可能找尋到宅基地制度改革的突破口，未來(lái)一個(gè)時(shí)期農(nóng)民與宅基地的關(guān)系取決于改革設(shè)計(jì)和分寸把握。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革也帶來(lái)農(nóng)戶與村莊粘度的變化，“農(nóng)二代”的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)行為特征反映出的“離土出村”傾向?yàn)橥黄萍w成員無(wú)償分配宅基地帶來(lái)了可能，也提出了宅基地退出權(quán)制度設(shè)計(jì)的必要性。村莊形態(tài)的變化既為打破以傳統(tǒng)自然村落為界的集體所有宅基地制度提供了可能，也提出了以村莊新聚落配置宅基地的制度需求。城鄉(xiāng)互動(dòng)階段的到來(lái)，要求在城鄉(xiāng)土地權(quán)利、城鄉(xiāng)土地配置等方面進(jìn)行優(yōu)化。在新的城鄉(xiāng)格局下，宅基地作為集體建設(shè)用地的一個(gè)地類(lèi)，迎來(lái)了在功能、權(quán)屬和利用上實(shí)現(xiàn)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)利平等的機(jī)會(huì)。
3、宅基地制度供給：瀘縣的創(chuàng)新與績(jī)效
（一）制度供給的方式與地方路徑
由于宅基地的特殊性和功能復(fù)雜性，制度安排與變遷路徑主要由中央政府抉擇。盡管制度需求一直存在，且越來(lái)越迫切，但宅基地制度變遷更多是供給導(dǎo)向的變遷。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以及繼之開(kāi)展的在33個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)的改革策略，加大了頂層宅基地制度的供給力度：一是此次試點(diǎn)不同于以往，要求在試點(diǎn)縣暫停實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》部分條款，使試點(diǎn)具有合法性；二是此次試點(diǎn)目的明確，即找到可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，而不是試而不決；三是在33個(gè)試點(diǎn)縣中，宅基地制度改革試點(diǎn)縣占了15個(gè)，可見(jiàn)宅基地制度改革的分量；四是頂層提供基本原則，同時(shí)保證地方的靈活性和差異性。
有了頂層設(shè)計(jì)和改革授權(quán)后，瀘縣試點(diǎn)首先通過(guò)入戶訪談和問(wèn)卷調(diào)查，清理出宅基地制度安排存在的如下問(wèn)題： 一是無(wú)償取得導(dǎo)致耕地占用。作為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，瀘縣農(nóng)戶傾向于宅基地?zé)o償分配，新分戶的宅基地只能占用村莊的存量宅基地，存量用完之后就開(kāi)始占用耕地，導(dǎo)致耕地被大量侵占。二是宅基地閑置和資源配置效率低。由于宅基地占用無(wú)償、退出無(wú)補(bǔ)償，農(nóng)民寧可閑置也不愿退出宅基地。根據(jù)瀘縣國(guó)土資源局?jǐn)?shù)據(jù)，2012～2014年，瀘縣宅基地閑置率一直在4%左右；2015年突然增長(zhǎng)至6.81%；到2017年，全縣閑置宅基地2.75萬(wàn)戶，宅基地閑置率為10%，閑置面積達(dá)到0.15萬(wàn)公頃。三是“一戶多宅”普遍。2012～2015年，瀘縣“一戶多宅”率維持在30%左右。2015年后雖有所下降，但2016年瀘縣“一戶多宅”戶仍占總戶數(shù)的15%，覆蓋宅基地面積0.24萬(wàn)公頃。四是宅基地私下出租、交易大量發(fā)生。一些舉家進(jìn)城的農(nóng)戶或有閑置、超占宅基地的農(nóng)戶，將宅基地私下出租或者出讓給需要宅基地的農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者。2000～2016年，瀘縣戶均農(nóng)房租賃收入年均增長(zhǎng)15.63%，2016年瀘縣戶均農(nóng)房租賃收入占農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的比重約為25%。
在問(wèn)題導(dǎo)向下，瀘縣明確宅基地改革試點(diǎn)在以下幾方面展開(kāi)：一是改革完善農(nóng)村宅基地權(quán)益保障和取得方式；二是探索宅基地有償使用制度；三是探索宅基地有償退出機(jī)制；四是創(chuàng)新宅基地管理方式。并且，該縣于2015年12月選取了“四鎮(zhèn)八村”作為改革試點(diǎn)的先行村鎮(zhèn)，2016年10月將宅基地改革在全縣范圍內(nèi)鋪開(kāi)。2016年10月8日，按照國(guó)土資源部的統(tǒng)一部署，瀘縣改革試點(diǎn)擴(kuò)展到農(nóng)村土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，旨在通過(guò)宅基地取得和成員權(quán)保障、宅基地有償使用、宅基地有償退出、結(jié)余宅基地市場(chǎng)化等方面的制度創(chuàng)新，以土地制度改革促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)益實(shí)現(xiàn)、城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊轉(zhuǎn)型，探索傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)推進(jìn)以宅基地制度為核心的農(nóng)村土地制度改革的路徑。
（二）制度供給:內(nèi)容與創(chuàng)新
針對(duì)宅基地制度存在的問(wèn)題，2015年以來(lái)瀘縣已制定和實(shí)施宅基地制度文件和規(guī)定20余件，涵蓋了宅基地取得和分配、有償使用、跨區(qū)域配置、有償退出、指標(biāo)交易及轉(zhuǎn)用和宅基地基層治理等方面，形成了比較完整的制度體系。
1.以人為單位的宅基地取得制度。一是定人定面積，即村民申請(qǐng)使用宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土部門(mén)按照人口核定使用面積。瀘縣規(guī)定村民無(wú)償取得宅基地的法定面積為50平方米/人（其中包括生活居住面積30平方米/人，其他用地如曬壩、院落等面積20平方米/人）。二是成員資格認(rèn)定。村民建房人口按照家庭常住農(nóng)業(yè)人口確定，原籍農(nóng)業(yè)戶口的軍人、大中專(zhuān)院校在校生、戶口遷移到城鎮(zhèn)但經(jīng)“一事一議”認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員等特殊情況的，也可計(jì)入其中。三是分戶家庭的宅基地取得。原戶籍人口按規(guī)定可使用面積的總和扣除原住房宅基地已使用面積之后有節(jié)余的，分出戶按其節(jié)余面積申請(qǐng)使用；如節(jié)余面積不夠建房或沒(méi)有節(jié)余的，按分出戶人口核定使用面積，由村集體經(jīng)濟(jì)組織一次性收取占用土地資源建設(shè)用地復(fù)墾費(fèi)。原戶面積因人口減少而形成的超占面積，每年按照所在村制定的超占面積有償使用標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)。四是對(duì)法定宅基地確權(quán)。瀘縣開(kāi)展了全縣城鄉(xiāng)房地融合的測(cè)繪工作及產(chǎn)權(quán)核實(shí)和宅基地二調(diào)圖斑更新，將不動(dòng)產(chǎn)登記窗口延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開(kāi)展宅基地確權(quán)登記發(fā)證，明確宅基地權(quán)屬。截至2016年5月底，全縣宅基地使用權(quán)證應(yīng)發(fā)宗地31萬(wàn)本，發(fā)證率100%，頒發(fā)農(nóng)村房屋所有權(quán)證55730本。此外，全縣辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記56359件，其中農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證登記8000多本。
從瀘縣的宅基地取得制度安排來(lái)看，有以下幾項(xiàng)創(chuàng)新：一是將現(xiàn)行宅基地分配制度的以戶為單位變?yōu)橐匀藶閱挝唬瑥亩芨玫芈鋵?shí)集體組織成員的居住權(quán)和宅基地基本權(quán)利。二是對(duì)法定無(wú)償保障面積的細(xì)化更符合農(nóng)村實(shí)際，也擴(kuò)展了農(nóng)民的宅基地權(quán)利范圍。一般意義上的農(nóng)民宅基地權(quán)利范圍包含他們居住的宅子和其下的宗地，而瀘縣將宅基地分為居住地和房前屋后地，農(nóng)民宅基地的使用和用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)不僅涉及居住的宗地，也涉及曬壩等設(shè)施用地。三是對(duì)可以獲得宅基地人員的身份認(rèn)定更加強(qiáng)調(diào)其成員性，不僅包括現(xiàn)在戶籍在本村的集體成員，而且包括戶籍已經(jīng)遷出、原屬于本村村民的成員（軍人、大學(xué)生等）。四是分戶家庭的宅基地取得方式突破了簡(jiǎn)單的無(wú)償性，除人均節(jié)余宅基地是無(wú)償取得之外，超出部分可以向集體申請(qǐng)有償取得，對(duì)因人口減少形成的超占面積也要繳納有償使用費(fèi)。五是對(duì)宅基地確權(quán)頒證，使集體成員按身份獲得的宅基地權(quán)利得到法律的承認(rèn)和保障。
2.以激勵(lì)為導(dǎo)向的宅基地有償使用制度。一是“節(jié)約有獎(jiǎng)”。對(duì)申請(qǐng)建房的農(nóng)戶，如果使用宅基地的面積小于規(guī)定面積的，集體經(jīng)濟(jì)組織按照每平方米100元的標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)勵(lì)。二是“超占有償”。①對(duì)于農(nóng)戶分戶新申請(qǐng)使用增量宅基地的，申請(qǐng)使用的宅基地面積超過(guò)分出戶人口核定面積的部分，按每年20元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納有償使用費(fèi)。此外，原戶人口遷出導(dǎo)致核定可使用面積減少而形成的超占面積，也需要按同樣的標(biāo)準(zhǔn)繳納有償使用費(fèi)。②對(duì)于歷史形成的超出規(guī)定面積的部分，凡是在1987年2月《四川省〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉實(shí)施辦法》施行之后申請(qǐng)的宅基地，超出法律規(guī)定的建房占地面積部分、“一戶多宅”的多宅部分和一宅的超規(guī)定部分，按城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外不同的超占程度予以不同標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承在農(nóng)村占用和使用宅基地的，按城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外不同標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。三是有償使用費(fèi)繳納方式與不同優(yōu)惠程度掛鉤。四是宅基地退出與有償使用費(fèi)掛鉤。當(dāng)年退出宅基地的，不收取當(dāng)年有償使用費(fèi)；已繳納多年有償使用費(fèi)而退出宅基地的，按未使用年限退還有償使用費(fèi)。五是有償使用費(fèi)的管理和利用與集體利益掛鉤。宅基地有償使用費(fèi)交至所在集體經(jīng)濟(jì)組織，用于集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程項(xiàng)目建設(shè)等集體公益事業(yè)及誤工補(bǔ)助。
瀘縣為邁出從無(wú)償?shù)接袃斶@一步，在制度上做了精心安排。一是以激勵(lì)性制度鼓勵(lì)農(nóng)民更集約地利用宅基地，對(duì)節(jié)約面積的農(nóng)戶予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)超占而早繳、一次性繳納時(shí)間長(zhǎng)的農(nóng)戶予以優(yōu)惠；二是對(duì)農(nóng)戶新申請(qǐng)使用宅基地建房的，按存量和新增用地類(lèi)型分別處理：使用新增部分的，按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，使用存量用地的，以法律實(shí)施時(shí)點(diǎn)為界限分別處理；三是對(duì)超占農(nóng)戶按城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)與區(qū)外進(jìn)行區(qū)分，以體現(xiàn)宅基地區(qū)位價(jià)值的差異；四是允許非集體組織成員通過(guò)有償方式繼承上一輩享有的宅基地權(quán)利；五是以有償使用費(fèi)的繳納作為農(nóng)戶退出宅基地的激勵(lì)。盡管做出了如此周密、細(xì)致的制度設(shè)計(jì)，但對(duì)于認(rèn)為天然享有無(wú)償獲得宅基地分配權(quán)的集體成員來(lái)說(shuō)，在存在法定面積無(wú)償取得安排的前提下，宅基地有償使用能收到多大效果仍值得關(guān)注。
3.允許跨區(qū)域使用的宅基地配置制度。一是允許農(nóng)村居民跨區(qū)域使用宅基地。在申明放棄原籍宅基地使用權(quán)、不再享有建設(shè)地收益分配權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，經(jīng)過(guò)有節(jié)余宅基地的可建設(shè)地所在村民小組同意及村委會(huì)批準(zhǔn)，瀘縣農(nóng)戶依據(jù)人口核定可跨區(qū)域有償使用宅基地面積，有償使用費(fèi)由村民議事會(huì)決定。其中，對(duì)于跨區(qū)域（可以跨鎮(zhèn)、跨村、跨組）申請(qǐng)到中心村建房的，按照“定人定面積”的原則，農(nóng)戶申請(qǐng)的宅基地法定面積部分無(wú)償使用，超出法定面積的部分有償使用。對(duì)于跨區(qū)域申請(qǐng)宅基地建設(shè)住房的情況，農(nóng)戶需要繳納兩筆費(fèi)用：①一次性取得宅基地需支付的占補(bǔ)平衡復(fù)墾費(fèi)；②超占部分按照生活居住或商業(yè)用途劃分的有償使用。截至2016年，全縣跨區(qū)域有償使用取得宅基地550戶，收取跨區(qū)域使用費(fèi)1373萬(wàn)元。二是允許村民住宅在縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。在經(jīng)過(guò)村民小組同意之后，村民可以通過(guò)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心在縣域范圍內(nèi)與具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)戶進(jìn)行住宅交易或者出租，流轉(zhuǎn)后出讓方不再享受農(nóng)村宅基地使用權(quán)利；農(nóng)戶之間協(xié)商調(diào)劑使用宅基地也需征得村民小組和議事會(huì)的同意，并報(bào)村民委員會(huì)批準(zhǔn)。
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村宅基地的使用一直被框定在本村本土空間，村民以村而居，安土重遷，外村人很難進(jìn)入。集體化更是強(qiáng)化了集體成員與村本位集體制的關(guān)系，包產(chǎn)到戶以后宅基地的村界也未被打破。瀘縣在宅基地制度上的這一突破具有歷史意義，對(duì)人地關(guān)系、戶村關(guān)系正在發(fā)生變化的中國(guó)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，具有可借鑒的價(jià)值。像瀘縣這樣的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，不可能像發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村一樣直接融入城市。因此，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，隨著世代更迭和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化，農(nóng)戶的居住方式可能會(huì)打破原來(lái)的傳統(tǒng)村界，尤其是以農(nóng)作半徑確定的自然村邊界，從而出現(xiàn)適度的村莊集聚。瀘縣宅基地的跨區(qū)使用就是對(duì)這一現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)的因應(yīng)。當(dāng)然，更加完善的跨區(qū)使用制度安排也值得細(xì)究：一是區(qū)分村域和縣域兩種跨區(qū)使用，以滿足不同農(nóng)戶的需求和不同發(fā)展階段的漸進(jìn)性。允許宅基地縣域內(nèi)跨區(qū)使用，是一項(xiàng)具有前瞻性的制度安排。隨著農(nóng)民觀念的轉(zhuǎn)變、世代的更迭、城鄉(xiāng)二元體制的突破和鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)會(huì)的增大，一定比例的農(nóng)民以縣域?yàn)榫幼『蜕钪紤]自己的活動(dòng)空間是必然的。二是以宅基地區(qū)域配置為契機(jī)，切斷農(nóng)民與生于斯長(zhǎng)于斯的土地的聯(lián)系，這一探索具有重大意義。農(nóng)民可以到中心村或縣域內(nèi)其他地方獲得宅基地使用權(quán)，但必須切斷和原來(lái)村落之中宅基地的關(guān)系，這是一次宅基地基本權(quán)利的位移。在農(nóng)民自愿的前提下，這一嘗試是一種多贏的突破。
4.多路徑實(shí)施的宅基地退出制度。一是明確退出類(lèi)型。瀘縣將有償退出的宅基地劃分為4種類(lèi)型：退出“一戶多宅”或閑置宅基地、已在或有意愿在城鎮(zhèn)購(gòu)房退出宅基地、房屋年久失修或交通不便退出宅基地、各類(lèi)困難戶或貧困戶退出宅基地。二是明確宅基地的有償退出方式。農(nóng)民有償退出的宅基地經(jīng)過(guò)復(fù)墾形成新增耕地，并形成結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)。結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)除當(dāng)?shù)亓粲猛饪捎烧諆?chǔ)或在瀘縣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心交易，也可調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。經(jīng)過(guò)收儲(chǔ)或入市交易形成的收益，扣除拆舊復(fù)墾和補(bǔ)償農(nóng)戶之后的剩余用于聚居點(diǎn)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是核定退出宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)拆舊復(fù)墾費(fèi)用、農(nóng)戶房屋拆舊補(bǔ)償和補(bǔ)助、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)資金進(jìn)行估算，縣政府確定收儲(chǔ)復(fù)墾指標(biāo)的指導(dǎo)價(jià)格為12萬(wàn)～14萬(wàn)元/畝。四是制定退出宅基地上房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在縣政府指導(dǎo)價(jià)格的基礎(chǔ)上，宅基地有償退出的房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由集體經(jīng)濟(jì)組織依程序決定，按照合法面積、超占面積、宅基地外占地面積等用地性質(zhì)和磚混及以上、磚瓦、土木及以下等房屋結(jié)構(gòu)兩種并行的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差別化補(bǔ)償。五是規(guī)范宅基地退出程序。瀘縣建立了“農(nóng)戶自愿申請(qǐng)、村組核查、鎮(zhèn)審核、縣人民政府批準(zhǔn)”的退出程序，并按照農(nóng)戶意愿對(duì)退出宅基地農(nóng)戶進(jìn)行安置。六是保障退出宅基地農(nóng)戶的居住權(quán)。①依據(jù)“戶有所居”的原則，對(duì)退出宅基地后房屋居住權(quán)予以保障的對(duì)象只是宅基地完全退出的農(nóng)戶，包括一戶一宅及“一戶多宅”全部退出戶，對(duì)于“一戶多宅”中只退出部分宅基地的農(nóng)戶不提供住房保障。②已在城市購(gòu)房或者意愿在城市購(gòu)房的農(nóng)戶，退出宅基地之后，除了得到相應(yīng)的房屋拆舊補(bǔ)償，還可以得到一定的購(gòu)房補(bǔ)助。年滿16周歲、意愿將戶口遷到城鎮(zhèn)的農(nóng)民，可以享受養(yǎng)老保險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)助。③集中安置。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，集中修建公共服務(wù)和設(shè)施完善的新型農(nóng)民社區(qū)，農(nóng)戶按成本價(jià)購(gòu)買(mǎi)房屋之后就可以入住；在規(guī)劃區(qū)外，鼓勵(lì)農(nóng)戶到中心村或聚居點(diǎn)統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)聯(lián)建房屋居住，政府配給公共服務(wù)和設(shè)施；對(duì)于各種類(lèi)型的困難戶，政府在對(duì)其退出宅基地進(jìn)行補(bǔ)償之后收回并統(tǒng)籌使用，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建安置房并集中、無(wú)償予以安置，政府享有安置房的所有權(quán)并對(duì)退出宅基地的困難戶提供日間照料、醫(yī)療等服務(wù)。七是提供農(nóng)戶退出宅基地的激勵(lì)。為了激勵(lì)有意愿的農(nóng)戶退出宅基地，除了制定補(bǔ)償、安置條例之外，還提供城鎮(zhèn)購(gòu)房和養(yǎng)老保險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)等補(bǔ)助。
宅基地退出是順應(yīng)村莊轉(zhuǎn)型的重要安排。大多數(shù)鄉(xiāng)村衰而未亡，其中一個(gè)原因是農(nóng)民的代際差異與居住選擇的變化。宅基地退出機(jī)制作為因應(yīng)這一趨勢(shì)的關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)，為可能退出宅基地的農(nóng)戶提供一個(gè)對(duì)價(jià)的選擇。瀘縣宅基地制度改革從村莊衰敗現(xiàn)狀入手，將房屋破落與農(nóng)戶的特征關(guān)聯(lián)起來(lái)，通過(guò)宅基地退出機(jī)制設(shè)計(jì)破解鄉(xiāng)村破敗難題，這是一項(xiàng)具有創(chuàng)造性的制度安排：①?zèng)]有合適的對(duì)價(jià)，農(nóng)民不會(huì)輕易放棄被視為財(cái)產(chǎn)權(quán)利的宅基地。瀘縣充分承認(rèn)農(nóng)戶的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，給予合適對(duì)價(jià)與合理補(bǔ)償，滿足農(nóng)戶退出宅基地的利益訴求，為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地退出與村莊轉(zhuǎn)型提供了借鑒。②瀘縣在考慮農(nóng)戶宅基地退出對(duì)價(jià)的同時(shí)，還對(duì)退出宅基地農(nóng)戶居住權(quán)的保障進(jìn)行了精心安排，尤其對(duì)不同類(lèi)型退出農(nóng)戶的居住權(quán)保障予以了充分考慮。③瀘縣利用宅基地退出所產(chǎn)生結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的交易收益，將農(nóng)戶退出與村莊相對(duì)集聚、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施完善適當(dāng)?shù)貙?duì)接起來(lái)，不僅有利于解決鄉(xiāng)村衰敗問(wèn)題，也有利于村莊相對(duì)集聚，促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。
5.以指標(biāo)交易與利用為核心的宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化機(jī)制。宅基地退出之后，除部分由集體經(jīng)濟(jì)組織再分配和利用之外，大部分經(jīng)土地整治和拆舊復(fù)墾變?yōu)楦亍?fù)墾形成的耕地交由原農(nóng)戶耕種，由此產(chǎn)生的結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)可通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)異地使用，也可留在本集體用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體而言，結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)主要有4種利用方式：①集中安置農(nóng)戶的建新區(qū)使用。②留備集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展之用或由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行調(diào)整入市。③政府收儲(chǔ)。瀘縣土地統(tǒng)征和儲(chǔ)備中心按照縣人民政府規(guī)定收購(gòu)儲(chǔ)備，指標(biāo)流轉(zhuǎn)參考價(jià)按驗(yàn)收合格結(jié)余面積以綜合單價(jià)每畝12萬(wàn)～14萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，政府可以將收儲(chǔ)指標(biāo)在縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)以獲取第二次增值收益。④縣域范圍內(nèi)交易。
在成都、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)中，農(nóng)村建設(shè)用地整理及通過(guò)增減掛鉤機(jī)制用于城市，是解決土地管制下耕地保障、城鄉(xiāng)用地優(yōu)化和農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要制度安排。瀘縣利用這套機(jī)制，一方面為城市提供一定量的建設(shè)用地指標(biāo)，另一方面也在一定程度上解決了農(nóng)民宅基地退出補(bǔ)償和集中居住區(qū)建設(shè)的資金來(lái)源。但是，這套模式存在三個(gè)問(wèn)題：①地方政府財(cái)政存在風(fēng)險(xiǎn)。由于宅基地退出和農(nóng)戶補(bǔ)償安置過(guò)程中的資金墊付全部由政府財(cái)政提供，一旦經(jīng)濟(jì)波動(dòng)帶來(lái)用地需求下滑，建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺性就會(huì)降低，土地價(jià)值上升就會(huì)趨緩甚至下降，地方政府建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值也就會(huì)下降，由此形成巨大的資金缺口。況且，指標(biāo)交易僅在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行，瀘縣不能完全消化它們。②項(xiàng)目和資金監(jiān)管存在風(fēng)險(xiǎn)。在指標(biāo)交易的整個(gè)過(guò)程中，政府和集體組織分別是指標(biāo)運(yùn)營(yíng)和集聚的主體，農(nóng)民參與度很低，項(xiàng)目和資金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)非常大。③農(nóng)民和集體不能參與第二次增值收益分配，造成分配不公平，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏資金支持。
6.宅基地與集體建設(shè)用地權(quán)利的平等安排。瀘縣在宅基地作經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用方面有如下制度規(guī)定：其一，農(nóng)村退出宅基地結(jié)余指標(biāo)入市主要有兩種途徑：第一種是集體經(jīng)濟(jì)組織同瀘縣土地統(tǒng)征和儲(chǔ)備中心之間進(jìn)行的直接入市；第二種是依規(guī)劃調(diào)整為縣域內(nèi)非公共用地，以協(xié)議和招拍掛等方式異地入市的調(diào)整入市。其二，入市方式。宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之后，可以按出讓?zhuān)▍f(xié)議和招拍掛）、租賃、作價(jià)出資（入股）等有償使用方式入市。依法取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，在使用期限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。對(duì)使用權(quán)年限的規(guī)定是：工礦、倉(cāng)儲(chǔ)用地50年；商服、旅游用地40年。其三，地價(jià)和收益管理。地價(jià)由入市主體（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）委托評(píng)估公司評(píng)估，但不得低于所在區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)；入市主體在試點(diǎn)期間向?yàn)o縣人民政府繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，以平衡相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等開(kāi)發(fā)成本；入市收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理。其四，宅基地共建共享和綜合開(kāi)發(fā)。在規(guī)劃和總量管控下，在保證農(nóng)戶“住有所居”的前提下和不能進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和建設(shè)私人莊園會(huì)所的約束下，瀘縣允許一戶或多戶農(nóng)戶以合法宅基地使用權(quán)獨(dú)資、聯(lián)合出資，或與社會(huì)資本結(jié)合共享居住、商住或經(jīng)營(yíng)，出資方獲得一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)。瀘縣對(duì)共建共享的宅基地采取分割登記制度，即農(nóng)戶按照農(nóng)房登記并備注共建共享方式，出資方按照實(shí)際用途登記。第三方產(chǎn)權(quán)在使用期限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押，使用期滿后土地交還農(nóng)戶，房產(chǎn)按雙方協(xié)商作價(jià)處理或繼續(xù)使用，共建共享的農(nóng)民和村集體有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。
作為農(nóng)民居住之所，宅基地在理論和法律規(guī)定上與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在不同的界定。由于其特殊性，宅基地不能像其他集體建設(shè)用地一樣享有包含處分、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押等在內(nèi)的完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。針對(duì)這一問(wèn)題，瀘縣通過(guò)宅基地入市，既保證集體成員不失去居住的宅基地，又通過(guò)相關(guān)制度安排使騰挪出的結(jié)余宅基地指標(biāo)與其他集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了居住保障和建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)保障的平衡。
7.規(guī)劃管制下的宅基地基層治理制度。瀘縣農(nóng)村宅基地管理實(shí)行“規(guī)劃引領(lǐng)、總量管控、有償調(diào)劑、民主監(jiān)督”的制度。瀘縣宅基地基層治理制度有兩項(xiàng)創(chuàng)新：一是改革審批程序，下放審批權(quán)限。瀘縣在此次宅基地制度改革當(dāng)中，將宅基地使用審批權(quán)由縣人民政府下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，極大提高了建房審批效率，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村建房管理的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有效促進(jìn)了土地的集約節(jié)約利用，從源頭上解決了村民建房審批難、違建多的問(wèn)題。二是實(shí)行總量管控和有償調(diào)劑。根據(jù)《瀘縣農(nóng)村宅基地使用和管理試行辦法》（瀘縣府發(fā)［2017］64號(hào)），①瀘縣對(duì)農(nóng)村宅基地實(shí)行總量分層級(jí)控制，規(guī)定“縣人民政府管控各鎮(zhèn)（街道）宅基地總量；各鎮(zhèn)（街道）管控本轄區(qū)內(nèi)各村的宅基地總量；各村管控本轄區(qū)內(nèi)的宅基地總量。”②瀘縣對(duì)農(nóng)村宅基地實(shí)行分層級(jí)有償調(diào)劑。由于全縣及各鎮(zhèn)（街道）宅基地總面積固定不增加，為了解決各鎮(zhèn)（街道）因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同帶來(lái)的宅基地需求差異問(wèn)題，瀘縣實(shí)行縣域范圍內(nèi)的有償調(diào)劑制度，具體為：“農(nóng)村宅基地的使用，實(shí)行縣域統(tǒng)籌，分層級(jí)有償調(diào)劑。縣人民政府統(tǒng)籌審批各鎮(zhèn)（街道）之間的宅基地有償調(diào)劑；鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌審批本轄區(qū)內(nèi)各村之間的宅基地有償調(diào)劑；各村統(tǒng)籌審批本轄區(qū)內(nèi)各組之間的宅基地有償調(diào)劑。有償調(diào)劑金可參照瀘縣人民政府宅基地退出結(jié)余指標(biāo)基準(zhǔn)地價(jià)180元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)，以雙方自愿協(xié)商為主。”
改革以來(lái)，中國(guó)在宅基地管理制度上可謂費(fèi)盡心思，但收效甚微。《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1986年6月25日通過(guò)）實(shí)施以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村大量耕地被非法占用，其中大部分是被用作宅基地。之后的國(guó)土管理系統(tǒng)自上而下強(qiáng)調(diào)嚴(yán)管，但是，針對(duì)全國(guó)幾億農(nóng)戶極高的監(jiān)管成本導(dǎo)致管理績(jī)效不高。如果找尋不到宅基地管控與村莊治理的平衡，單靠自上而下的嚴(yán)管、拆除違建、不批指標(biāo)、違建不予登記發(fā)證等解決不了宅基地基層治理的根本問(wèn)題。瀘縣在宅基地管理上的創(chuàng)新就是總量管控與村內(nèi)自治相結(jié)合，縣政府只管控總量，審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行村內(nèi)自治管理。瀘縣的宅基地基層治理制度，以總量管控保證耕地不被占用，以鎮(zhèn)級(jí)審批防止亂占亂建，以村內(nèi)自治約束農(nóng)戶的建房行為，“縣”“鎮(zhèn)”“村”三方發(fā)揮各自功能，保障了各方目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（三）初步顯現(xiàn)的制度績(jī)效
瀘縣以宅基地制度改革為突破口，延伸到集體建設(shè)用地制度改革，以農(nóng)民代際差異為牽引，通過(guò)宅基地制度改革促進(jìn)了宅基地價(jià)值的顯化和實(shí)現(xiàn)，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，為村莊轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合打開(kāi)了一條通道。瀘縣的宅基地制度改革在儲(chǔ)備政策與制度的同時(shí)，也為地方發(fā)展和鄉(xiāng)村活化提供了空間。
截至2017年，全縣15個(gè)鎮(zhèn)35個(gè)村已簽訂拆舊復(fù)墾協(xié)議的農(nóng)戶為17570戶，已完成拆除復(fù)墾6000畝，已完成復(fù)墾驗(yàn)收的2946戶農(nóng)戶退出宅基地2324畝，形成了2324畝建設(shè)用地指標(biāo)。其中，143畝用于集中安置農(nóng)戶的建新區(qū)建設(shè)以及集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展備用；2.46畝由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行調(diào)整入市流轉(zhuǎn)給社會(huì)資本，入市之后獲得了37.57萬(wàn)元的指標(biāo)交易收入；結(jié)余的2178畝由瀘縣土地統(tǒng)征和儲(chǔ)備中心收儲(chǔ)并產(chǎn)生了指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益16891萬(wàn)元。這些流轉(zhuǎn)費(fèi)主要用于支付退出農(nóng)戶拆舊補(bǔ)償和安置費(fèi)用、拆舊復(fù)墾工程費(fèi)、集中安置農(nóng)戶的建新區(qū)建設(shè)支出、配套設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)支出、土地開(kāi)發(fā)支出。進(jìn)城購(gòu)房戶退出宅基地戶均獲得補(bǔ)償12萬(wàn)余元，退出原宅基地到中心村建房戶均可獲得補(bǔ)償8萬(wàn)余元。截至2017年3月18日，瀘縣一共有4宗結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)在集體經(jīng)濟(jì)組織之間交易，共交易83畝結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，成交總額為643萬(wàn)元，均價(jià)為7.74萬(wàn)元/畝。
農(nóng)村宅基地退出復(fù)墾所形成的結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)在優(yōu)先滿足本地發(fā)展需求的前提下，結(jié)余指標(biāo)在縣域范圍內(nèi)調(diào)整使用，保障了縣城和其他重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的需求，為第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了用地支撐。2016年兩批退出宅基地結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地共計(jì)60.5公頃，用于濕地公園、汽車(chē)貿(mào)易中心、藥業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)園、安置房、旅游綜合體、高速公路等建設(shè)，極大地促進(jìn)了瀘縣融入瀘州城市區(qū)。
宅基地的靈活利用促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游為主的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。瀘縣222個(gè)村推進(jìn)改革試點(diǎn)，通過(guò)宅基地退出結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)，村集體平均收益100萬(wàn)元以上。以天興鎮(zhèn)田壩村為例，結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益扣除各項(xiàng)成本之后可結(jié)余120余萬(wàn)元。目前，田壩村1宗宅基地退出結(jié)余指標(biāo)調(diào)整地塊入市，面積為2.46畝，用于在中心村建設(shè)幼兒園；玉蟾街道3宗協(xié)議出讓地塊，面積為33.64畝，已進(jìn)行出讓公示，單價(jià)分別為19萬(wàn)元/畝、20萬(wàn)元/畝、23萬(wàn)元/畝，總價(jià)款達(dá)687萬(wàn)元，用于農(nóng)家樂(lè)和工業(yè)廠房建設(shè)。此外，2016年瀘縣各集體經(jīng)濟(jì)組織都成立了集體資產(chǎn)管理公司，由市、縣兩級(jí)財(cái)政兜底，對(duì)40個(gè)貧困村、181個(gè)村集體年經(jīng)濟(jì)收入低于2萬(wàn)元的非貧困村每村補(bǔ)助2萬(wàn)元作為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)資金，徹底消除了集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”。由此，各村集體資產(chǎn)由集體資產(chǎn)管理公司運(yùn)營(yíng)，集體經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展壯大。
4、基于試點(diǎn)的幾點(diǎn)結(jié)論
（一）宅基地制度改革的必然性和階段性
據(jù)上文分析，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的內(nèi)在需求由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革的長(zhǎng)期作用引致。首先，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革帶來(lái)農(nóng)民與土地和村莊關(guān)系的逐步疏解，宅基地作為農(nóng)民安身立命之所的重要性逐漸降低，無(wú)償分配和占有宅基地的制度效能逐步下降，宅基地制度改革出現(xiàn)可能性。其次，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革還帶來(lái)村莊分化，引致村落集聚和居住形態(tài)變化，傳統(tǒng)村落的封閉性事實(shí)上被打破，農(nóng)民跨組和跨村集聚趨勢(shì)增強(qiáng)。現(xiàn)行宅基地制度的不適應(yīng)性越來(lái)越顯化，宅基地?zé)o償分配弊端凸顯，宅基地的退出權(quán)缺失和社區(qū)封閉性既導(dǎo)致村莊破敗和農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，又阻礙了人力、物資、資本的進(jìn)入，還阻礙了有條件的鄉(xiāng)村活化，因此宅基地制度改革具有現(xiàn)實(shí)必要性。
進(jìn)一步的分析表明，不同世代的農(nóng)民與宅基地的粘度不一，代際差異是決定宅基地改革進(jìn)程和路徑的關(guān)鍵因素。因此，宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)以“農(nóng)二代”為突破口，兼顧“農(nóng)一代”對(duì)居住等功能的需求，按照經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革和村莊轉(zhuǎn)型的節(jié)奏和要求因地制宜、循序推進(jìn)。
（二）傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的路徑
由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和宅基地功能不一，中國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革在不同地區(qū)應(yīng)當(dāng)尋求不同的路徑。瀘縣的宅基地改革路徑以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革和代際差異為指引，順應(yīng)村莊分化和集聚的需求，從“一戶多宅”和閑置宅基地入手，通過(guò)有償退出的制度安排促進(jìn)了宅基地價(jià)值的顯化，以有償使用完善農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和保障他們的跨區(qū)域使用權(quán)、居住權(quán)，通過(guò)指標(biāo)交易和調(diào)整入市等方式實(shí)現(xiàn)宅基地的市場(chǎng)配置和使用，較好地推動(dòng)了村莊轉(zhuǎn)型。由此，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革可從以下幾方面著手：一是以人為單位、以成員權(quán)為基礎(chǔ)細(xì)化宅基地取得制度和落實(shí)居住權(quán)利保障，對(duì)超出基本成員權(quán)利之外的宅基地實(shí)行有償取得；二是以區(qū)位為基礎(chǔ)區(qū)分增量和存量，以激勵(lì)為導(dǎo)向?qū)嵭姓氐挠袃斒褂门c有償退出；三是以縣域?yàn)榘霃健⒁赞r(nóng)民身份為基礎(chǔ)實(shí)行宅基地的跨區(qū)域配置和跨區(qū)域有償使用，實(shí)現(xiàn)村莊的有效開(kāi)放與要素集聚；四是以閑置結(jié)余宅基地為對(duì)象實(shí)現(xiàn)宅基地與集體建設(shè)用地的權(quán)利平等，顯化宅基地價(jià)值，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供建設(shè)用地空間；五是以村莊規(guī)模控制為前提、村莊規(guī)劃為龍頭，實(shí)行村內(nèi)自治的宅基地管理與使用制度改革。
（三）形成改革共識(shí)
瀘縣宅基地制度改革試點(diǎn)可以在理論和政策上形成對(duì)宅基地制度的共識(shí)：一是以集體成員為基礎(chǔ)、無(wú)償分配宅基地的制度的保障功能降低，制度成本上升，必須進(jìn)行改革；二是以有償為核心的退出是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效路徑；三是村莊的適度開(kāi)放以及宅基地的交易和跨區(qū)域使用是應(yīng)對(duì)村莊衰敗和活化鄉(xiāng)村的重要制度安排；四是以總規(guī)模控制和強(qiáng)化鄉(xiāng)村自治為特征的宅基地管理制度更為可行、更符合實(shí)際。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革的深化和農(nóng)民與土地和村莊關(guān)系的進(jìn)一步演化，中國(guó)現(xiàn)行的低效宅基地制度的成本收益結(jié)構(gòu)也會(huì)發(fā)生重大變化，并將為村莊轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村發(fā)展提供巨大機(jī)會(huì)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第6期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
