隨著房地產(chǎn)市場的火爆，許多開發(fā)商都將目光放在了農(nóng)村集體土地上。大家都知道，農(nóng)村集體土地從用地類型上分為三大類，即建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，其中建設(shè)用地多處于地勢平緩、交通便利的區(qū)域，且拿地成本相對較低，最受開發(fā)商青睞，而宅基地絕對要算農(nóng)村建設(shè)用地當中的“主力軍”。所以下面帶你看看我國農(nóng)村宅基地制度的歷史變遷和法律沿革。
我國農(nóng)村宅基地制度的產(chǎn)生與變化
一直以來我國都沒有宅基地的專門立法，而是由法律和政策共同規(guī)范、調(diào)整。這些法律和政策根據(jù)國家對宅基地的把控而適時調(diào)整。自1949年新中國成立以來，根據(jù)宅基地取得主體以及所有權(quán)性質(zhì)的不同，可以將其分為四個階段。
第一階段（1949年至1961年）：宅基地歸農(nóng)民所有
新中國成立后，我黨及時兌現(xiàn)革命時做出的“居者有其屋、耕者有其田”的承諾，農(nóng)村開始了轟轟烈烈的土改運動。
1950年6月28日通過的《土地改革法》規(guī)定：把從地主處沒收得來的土地分配給貧苦農(nóng)民所有（第10條），明確了農(nóng)民享有土地的所有權(quán)。
1954年9月20日新中國第一部憲法誕生，其第八條規(guī)定：國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。
土地改革完成后，雖然農(nóng)民擁有了自己的土地，但分散、脆弱的農(nóng)業(yè)個體經(jīng)濟既不能滿足工業(yè)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，又存在著兩極分化的危險。1956年6月30日通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的試點經(jīng)驗予以了總結(jié)和推廣，其規(guī)定：入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有（第13條）；但社員原有的房屋地基不在入社范圍，仍由個人所有（第16條）。
在第一階段，宅基地以及地上所建房屋均屬于農(nóng)民個人所有，其所有權(quán)和使用權(quán)是合二為一的，宅基地可以買賣、出租、繼承、流轉(zhuǎn)，國家及時對宅基地和房屋頒發(fā)土地房產(chǎn)所有權(quán)證書。
第二階段（1962年至1981年）：宅基地歸生產(chǎn)隊所有
為了向更高形態(tài)的共產(chǎn)主義邁進，中央決定自1962年開始在農(nóng)村實施人民公社制度。
1962年9月27日《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定：宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離，之前農(nóng)民對宅基地享有的所有權(quán)轉(zhuǎn)化成為使用權(quán)，宅基地的所有權(quán)收歸生產(chǎn)隊所有（第21條）；宅基地不允許出租和買賣，但社員仍保留買賣或者租賃房屋的權(quán)利（第45條）。
但是由于《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》的規(guī)定比較籠統(tǒng)，這就導(dǎo)致了各地在執(zhí)行“將宅基地所有權(quán)收歸生產(chǎn)隊所有”這一規(guī)定上產(chǎn)生了偏差。為此，1963年3月20日中央專門就此問題下發(fā)了《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》，除了再三重申不論是否有建筑物，社員的宅基地都歸生產(chǎn)隊集體所有（第1條）之外，該通知首次提出了“宅基地按戶享有使用權(quán)” （第1條）、“房帶地”（第2條）、“免費申請、需經(jīng)審批”（第3條）等概念，進一步加快了宅基地收歸生產(chǎn)隊所有的進程。
上述關(guān)于農(nóng)村土地和宅基地的規(guī)定均被1975年憲法和1978年憲法所承認，這兩部憲法均規(guī)定個人只能對房屋享有所有權(quán)，對宅基地只有使用權(quán)，同時國家可以依照法律規(guī)定對農(nóng)村土地進行征用或者征收。
在第二階段，宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，宅基地的所有權(quán)歸生產(chǎn)隊所有，且宅基地不允許買賣和出租。農(nóng)民只享有宅基地的使用權(quán)和所蓋房屋的所有權(quán)，如果將房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)隨即轉(zhuǎn)移給新房主。宅基地可依社員申請，并經(jīng)生產(chǎn)隊同意后，無償、長期使用。但這一階段，對于農(nóng)民宅基地使用權(quán)不予登記，相關(guān)房屋也無房屋產(chǎn)權(quán)證書，這也為今后房地糾紛埋下了矛盾的導(dǎo)火索。
第三階段（1982年至1996年）：宅基地集體所有
隨著改革開放步伐的邁進、分田到戶政策的落實，農(nóng)村經(jīng)濟形勢開始好轉(zhuǎn)，但由于許多地方對農(nóng)村建房缺乏全面的規(guī)劃和必要的管理，致使農(nóng)村建房亂占耕地的現(xiàn)象相當嚴重。
為此，1982年2月13日國務(wù)院印發(fā)了《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，這在宅基地的管理歷史上具有跨時代意義，它不僅確立了“申請→審查→批準”的宅基地使用流程（第5條）；更首次確定了村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的制作主體和制作程序（第8條）；明確了農(nóng)民如果出賣、出租房屋后不得再申請宅基地的原則（第15條）；此外，農(nóng)民申請宅基地也有了“規(guī)劃”和“標準”兩條紅線（第9、13條）。
1982年12月4日現(xiàn)行有效《中華人民共和國憲法》規(guī)定宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有（第10條）。
1984年8月30日《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》規(guī)定：買賣農(nóng)村房屋并不必然帶動宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需要履行相應(yīng)的審批程序（第60條）；城市居民即便依法取得宅基地使用權(quán)之后，如想翻建房屋時，仍需按規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)，否則將視為違法（第64條）。
1986年6月25日《土地管理法》發(fā)布，隨后于1988年12月29日進行了第一次修訂，作為我國第一部土地專項法律，《土地管理法》確定了土地所有權(quán)由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書（第9條）；如宅基地不占用耕地，由鄉(xiāng)級人民政府批準（第38條）；城鎮(zhèn)居民在宅基地上建住宅的，必須經(jīng)縣級人民政府批準（第41條）等多項原則。
在第三階段，中央一改此前對宅基地管理的寬松政策，切實加大了對宅基地和農(nóng)民建房的管控力度，具體變化有以下四點。
變化一：宅基地需經(jīng)“申請→審查→批準”的特定程序才能取得，即由農(nóng)民向村委會進行申請，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準；如使用耕地的，則需要由縣級政府批準。
變化二：宅基地必須符合“規(guī)劃”和“標準”兩條紅線，即必須符合村莊規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃，必須符合省級、縣級政府制定的宅基地面積標準。
變化三：“房”帶不動“地”了。購買宅基地上的房屋并不必然取得宅基地使用權(quán)，依法購買房屋后還需要履行審批程序，否則將不受法律保護。
變化四：出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。
第四階段（1997年至今）：宅基地集體所有
隨后，《土地管理法》分別于1998年8月29日和2004年8月28日被修訂，新增規(guī)定包括：實行一戶一宅制度(第62條第1款)；將宅基地的審批權(quán)限統(tǒng)一定為縣級人民政府（第62條第3款）；刪除原來“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民申請宅基地”的規(guī)定，從此宅基地使用權(quán)只可由農(nóng)戶原始取得。
1998年11月4日《村民委員會組織法》規(guī)定：宅基地的使用方案必須提請村民會議討論決定（第19條）。
1999年5月6日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》首次提出農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅（第2條）。從此，城市居民不得購買農(nóng)村宅基地房屋。
2004年11月2日，國土資源部印發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，首次提出將宅基地新增面積按年度打包報送省級政府批準的工作流程（第2.4條），并首次提出“騰退”概念（第2.10條）。
2008年1月3日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》，第二次提出了“騰退”概念（第17條）。
2010年3月2日國土資源部發(fā)布的《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》對宅基地審批提出了新的工作流程，其規(guī)定：城鎮(zhèn)建設(shè)擴展邊界內(nèi)的城郊、近郊農(nóng)村居民點用地，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配（第2.5條）；邊界外的村莊，使用村內(nèi)原有建設(shè)用地的，由村申報、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核，批次報縣（市）批準后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所逐宗落實到戶（第2.6條）。
2014年12月2日中央發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著宅基地制度改革工作正式啟動，改革總體方向是賦予村民自治組織更大的民主管理權(quán)利。
2016年1月1日國土資源部發(fā)布的《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》，對宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)如何登記進行了規(guī)范。
2016年9月29日國土資源部發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》提出：允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地（第2.5條）。
在這一階段，宅基地具有極強的身份屬性，只有農(nóng)村集體組織的成員才能申請或者使用；一戶只能享有一處宅基地；宅基地審批權(quán)統(tǒng)一收歸縣級政府所有；國家會及時對宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)進行登記。此外，國家開始在宅基地領(lǐng)域進行試探式改革，近年來提出了宅基地騰退的概念，鼓勵宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。
作者簡介：張童，律師，先后在海淀區(qū)人民檢察院、北京市人民政府工作，業(yè)務(wù)范圍主要為各級政府、行政機關(guān)以及村委會提供法律服務(wù)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行政復(fù)議行政訴訟實務(wù) 微信公眾號
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