統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，既是對城鄉(xiāng)關系、工農(nóng)關系及相關利益主體間關系的重整、協(xié)調(diào)和優(yōu)化，也是改革本身的理念、思路和路徑的不斷探索和實踐。在這個過程中，順應城鄉(xiāng)關系演進趨勢，把握城鄉(xiāng)二元結構的主要矛盾和關鍵問題，構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，這本身也是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)律的探索。
城鄉(xiāng)聯(lián)動律
在我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時，出現(xiàn)了諸如生產(chǎn)要素非農(nóng)化、勞動力老齡化、社會經(jīng)濟空心化等“鄉(xiāng)村病”。但“鄉(xiāng)村病”的產(chǎn)生并不是由于鄉(xiāng)村自身的問題，而是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展過程中割裂了城鄉(xiāng)，實施城市發(fā)展主導的結果。解決鄉(xiāng)村的問題，僅依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展“頭痛醫(yī)頭”是不夠的，還要通過城市的發(fā)展、帶動和互動，通過“頭痛醫(yī)腳”來解決問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，不僅僅是農(nóng)村改革，還包括城市的改革，特別是城市和鄉(xiāng)村改革的聯(lián)動。因此，在設計統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革政策時，無論是政策框架、重點領域，還是具體舉措，都要站在城市和農(nóng)村聯(lián)動的角度來思考。
從區(qū)域角度看，新農(nóng)村建設和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要聯(lián)動，從產(chǎn)業(yè)視角看，農(nóng)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)需要融合，從生產(chǎn)要素看，人、地、錢等要素需要在城鄉(xiāng)間自由流動，從市場發(fā)展看，城鄉(xiāng)間需要統(tǒng)一的市場體系。所以在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度設計時，不能夠僅僅從“三農(nóng)”的角度去思考問題，應立足于經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型視角，以破除城鄉(xiāng)二元結構為出發(fā)點，實現(xiàn)農(nóng)村和城市改革的聯(lián)動。
區(qū)域合作律
在中國特色社會主義新時代，區(qū)域間和城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的主要問題。城鄉(xiāng)間的不均衡不僅是從區(qū)域內(nèi)部來比較，還要從區(qū)域間來比較。如果割裂開區(qū)域間發(fā)展的均衡性，那么造成的結果是城鄉(xiāng)之間的均衡可能走上高水平的均衡和低水平的均衡兩種路徑，且發(fā)展的差距會越來越大。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)強調(diào)城市和鄉(xiāng)村之間通過統(tǒng)籌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這里所指的“城”和“鄉(xiāng)”卻并不局限區(qū)域內(nèi)部。對于經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的區(qū)域而言，如果僅僅依靠區(qū)域內(nèi)部的“城”來帶動“鄉(xiāng)”的發(fā)展，不僅帶動能力較弱，而且還可能影響區(qū)域整體發(fā)展水平。
因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，要跨越城鄉(xiāng)，跨越區(qū)域，在更大空間范圍去配置資源，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動，在更大空間范圍去探索市場，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈的跨區(qū)域整合。在現(xiàn)實實踐中，無論是區(qū)域間城鄉(xiāng)建設用地指標的“漂移”，合作共建飛地經(jīng)濟園區(qū)，還是在脫貧攻堅中的東西部協(xié)作等，都體現(xiàn)出通過跨區(qū)域間的開放合作來實現(xiàn)更大范圍統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路。
危機轉(zhuǎn)化律
對于一個區(qū)域而言，在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革過程中，都存在著一些“危”和“機”。如果勇于搶抓機遇，善于化危為機，就能夠有效降低統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的阻力，快速推進城鄉(xiāng)融合的進程。
一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革推進，有著明顯的政策利好，從整個國家層面到區(qū)域?qū)用娑荚谕七M統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，各個部門也分別出臺了促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關政策。用好這些政策，可以更好推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作。另一方面，在發(fā)展過程中，也會出現(xiàn)一些事先意想不到的危機和挑戰(zhàn)。比如地震、泥石流等人力不可抗的自然災害，比如區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟層面發(fā)生的一些重大危機事件，如公共衛(wèi)生、糧食安全、環(huán)境污染等。而應對這些重大危機事件，也可能成為鄉(xiāng)村發(fā)展的機遇。其原因在于：在遭遇重大危機事件時，國家和區(qū)域?qū)用鏁l(fā)揮體制優(yōu)勢，集中各方面力量加大投入力度；同時，為激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力，一般也會對發(fā)生危機區(qū)域給予一些特殊的政策空間。宏觀層面的資源投入加上微觀層面的政策空間，如果能夠把握好，就可以化危為機，更好地推進改革。
示范短板律
通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不可能在每一個區(qū)域均衡推進。從城鄉(xiāng)融合的規(guī)律看，城鄉(xiāng)結合部、交通通道和樞紐地區(qū)、特殊資源稟賦地區(qū)必然存在著城鄉(xiāng)加速融合的先天優(yōu)勢。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策的推動下，一些發(fā)展基礎較好的村莊，在吸引人口、產(chǎn)業(yè)集聚上擁有更大的空間。對于這些區(qū)域，通過多重的政策疊加，促使其率先發(fā)展，實現(xiàn)標桿和示范效應，有利于探索改革的路徑，總結改革經(jīng)驗。這也是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中，往往采用試點的方式先行探索示范的原因。
但與此同時，也不能忽視一些發(fā)展相對滯后的區(qū)域，否則會造成鄉(xiāng)村發(fā)展的兩極分化。要有補短板的思維，改革試驗不僅要探索先行區(qū)域城鄉(xiāng)融合的示范路徑，也要探索落后區(qū)域補齊短板的路徑；要針對貧困地區(qū)和相對落后地區(qū)設計統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革方案，將落后區(qū)域的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為重要的改革任務，補齊發(fā)展短板，促進這些區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的發(fā)展。
產(chǎn)村融合律
城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗告訴我們，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展是生產(chǎn)、生活和生態(tài)保持平衡的重要途徑。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中，同樣要注重產(chǎn)村融合發(fā)展，無論是在推進新村建設還是產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設中，都不能夠割裂生產(chǎn)和生活的空間范圍，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住生活的平衡。對新村建設來說，如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，勞動力沒有就業(yè)的空間，新村將缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)來說，如果沒有人口居住的聚集，產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展也將失去勞動力的保障，發(fā)展帶動能力較弱。
要實現(xiàn)產(chǎn)村融合，就必須對鄉(xiāng)村發(fā)展進行科學規(guī)劃，空間功能設計時要優(yōu)先考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，構建適宜發(fā)展的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并將合理的產(chǎn)業(yè)鏈布局有機地嵌入到鄉(xiāng)村空間布局中。
系統(tǒng)集成律
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，國家及區(qū)域?qū)用娑紩y(tǒng)籌出臺整體的改革方案，涉及到城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、要素流動、市場建設等方方面面。要善于運用系統(tǒng)性思維，通過系統(tǒng)集成來實現(xiàn)政策的疊加使用，發(fā)揮“1+1>2”的政策效果。同時，我們在推進改革中，往往分別在不同的區(qū)域探索不同類型的改革措施，對于取得的改革成果，我們要善于集成運用，使得前期改革探索的成果能夠得到復制和深化。系統(tǒng)集成推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，要求我們對改革從頂層設計的角度加以考量，充分分析各項改革之間的關系，科學瞄準改革的重心和關鍵，發(fā)揮改革合力，降低改革成本，更加有效地體現(xiàn)改革成效。
綜上所述，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革是不斷動態(tài)演進的，我們要善于把握改革的規(guī)律，運用這些規(guī)律去設計和推進改革，并不斷總結改革經(jīng)驗，反過來完善改革的規(guī)律。只有這樣，才能從理論上更好地總結改革，推進改革。
作者系西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究中心副主任、研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：四川農(nóng)村日報
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