統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，既是對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系及相關(guān)利益主體間關(guān)系的重整、協(xié)調(diào)和優(yōu)化，也是改革本身的理念、思路和路徑的不斷探索和實(shí)踐。在這個(gè)過程中，順應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)趨勢(shì)，把握城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的主要矛盾和關(guān)鍵問題，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，這本身也是對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)律的探索。
城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)律
在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了諸如生產(chǎn)要素非農(nóng)化、勞動(dòng)力老齡化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)空心化等“鄉(xiāng)村病”。但“鄉(xiāng)村病”的產(chǎn)生并不是由于鄉(xiāng)村自身的問題，而是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中割裂了城鄉(xiāng)，實(shí)施城市發(fā)展主導(dǎo)的結(jié)果。解決鄉(xiāng)村的問題，僅依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展“頭痛醫(yī)頭”是不夠的，還要通過城市的發(fā)展、帶動(dòng)和互動(dòng)，通過“頭痛醫(yī)腳”來解決問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，不僅僅是農(nóng)村改革，還包括城市的改革，特別是城市和鄉(xiāng)村改革的聯(lián)動(dòng)。因此，在設(shè)計(jì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革政策時(shí)，無論是政策框架、重點(diǎn)領(lǐng)域，還是具體舉措，都要站在城市和農(nóng)村聯(lián)動(dòng)的角度來思考。
從區(qū)域角度看，新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要聯(lián)動(dòng)，從產(chǎn)業(yè)視角看，農(nóng)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)需要融合，從生產(chǎn)要素看，人、地、錢等要素需要在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，從市場(chǎng)發(fā)展看，城鄉(xiāng)間需要統(tǒng)一的市場(chǎng)體系。所以在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度設(shè)計(jì)時(shí)，不能夠僅僅從“三農(nóng)”的角度去思考問題，應(yīng)立足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型視角，以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市改革的聯(lián)動(dòng)。
區(qū)域合作律
在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，區(qū)域間和城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要問題。城鄉(xiāng)間的不均衡不僅是從區(qū)域內(nèi)部來比較，還要從區(qū)域間來比較。如果割裂開區(qū)域間發(fā)展的均衡性，那么造成的結(jié)果是城鄉(xiāng)之間的均衡可能走上高水平的均衡和低水平的均衡兩種路徑，且發(fā)展的差距會(huì)越來越大。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)強(qiáng)調(diào)城市和鄉(xiāng)村之間通過統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這里所指的“城”和“鄉(xiāng)”卻并不局限區(qū)域內(nèi)部。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的區(qū)域而言，如果僅僅依靠區(qū)域內(nèi)部的“城”來帶動(dòng)“鄉(xiāng)”的發(fā)展，不僅帶動(dòng)能力較弱，而且還可能影響區(qū)域整體發(fā)展水平。
因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，要跨越城鄉(xiāng)，跨越區(qū)域，在更大空間范圍去配置資源，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)，在更大空間范圍去探索市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的跨區(qū)域整合。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，無論是區(qū)域間城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的“漂移”，合作共建飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)，還是在脫貧攻堅(jiān)中的東西部協(xié)作等，都體現(xiàn)出通過跨區(qū)域間的開放合作來實(shí)現(xiàn)更大范圍統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路。
危機(jī)轉(zhuǎn)化律
對(duì)于一個(gè)區(qū)域而言，在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革過程中，都存在著一些“危”和“機(jī)”。如果勇于搶抓機(jī)遇，善于化危為機(jī)，就能夠有效降低統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的阻力，快速推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程。
一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革推進(jìn)，有著明顯的政策利好，從整個(gè)國家層面到區(qū)域?qū)用娑荚谕七M(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，各個(gè)部門也分別出臺(tái)了促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)政策。用好這些政策，可以更好推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作。另一方面，在發(fā)展過程中，也會(huì)出現(xiàn)一些事先意想不到的危機(jī)和挑戰(zhàn)。比如地震、泥石流等人力不可抗的自然災(zāi)害，比如區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)層面發(fā)生的一些重大危機(jī)事件，如公共衛(wèi)生、糧食安全、環(huán)境污染等。而應(yīng)對(duì)這些重大危機(jī)事件，也可能成為鄉(xiāng)村發(fā)展的機(jī)遇。其原因在于：在遭遇重大危機(jī)事件時(shí)，國家和區(qū)域?qū)用鏁?huì)發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)，集中各方面力量加大投入力度；同時(shí)，為激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，一般也會(huì)對(duì)發(fā)生危機(jī)區(qū)域給予一些特殊的政策空間。宏觀層面的資源投入加上微觀層面的政策空間，如果能夠把握好，就可以化危為機(jī)，更好地推進(jìn)改革。
示范短板律
通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不可能在每一個(gè)區(qū)域均衡推進(jìn)。從城鄉(xiāng)融合的規(guī)律看，城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通通道和樞紐地區(qū)、特殊資源稟賦地區(qū)必然存在著城鄉(xiāng)加速融合的先天優(yōu)勢(shì)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策的推動(dòng)下，一些發(fā)展基礎(chǔ)較好的村莊，在吸引人口、產(chǎn)業(yè)集聚上擁有更大的空間。對(duì)于這些區(qū)域，通過多重的政策疊加，促使其率先發(fā)展，實(shí)現(xiàn)標(biāo)桿和示范效應(yīng)，有利于探索改革的路徑，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)。這也是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中，往往采用試點(diǎn)的方式先行探索示范的原因。
但與此同時(shí)，也不能忽視一些發(fā)展相對(duì)滯后的區(qū)域，否則會(huì)造成鄉(xiāng)村發(fā)展的兩極分化。要有補(bǔ)短板的思維，改革試驗(yàn)不僅要探索先行區(qū)域城鄉(xiāng)融合的示范路徑，也要探索落后區(qū)域補(bǔ)齊短板的路徑；要針對(duì)貧困地區(qū)和相對(duì)落后地區(qū)設(shè)計(jì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革方案，將落后區(qū)域的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為重要的改革任務(wù)，補(bǔ)齊發(fā)展短板，促進(jìn)這些區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
產(chǎn)村融合律
城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展是生產(chǎn)、生活和生態(tài)保持平衡的重要途徑。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中，同樣要注重產(chǎn)村融合發(fā)展，無論是在推進(jìn)新村建設(shè)還是產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，都不能夠割裂生產(chǎn)和生活的空間范圍，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住生活的平衡。對(duì)新村建設(shè)來說，如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，勞動(dòng)力沒有就業(yè)的空間，新村將缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)來說，如果沒有人口居住的聚集，產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展也將失去勞動(dòng)力的保障，發(fā)展帶動(dòng)能力較弱。
要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)村融合，就必須對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，空間功能設(shè)計(jì)時(shí)要優(yōu)先考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，構(gòu)建適宜發(fā)展的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并將合理的產(chǎn)業(yè)鏈布局有機(jī)地嵌入到鄉(xiāng)村空間布局中。
系統(tǒng)集成律
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，國家及區(qū)域?qū)用娑紩?huì)統(tǒng)籌出臺(tái)整體的改革方案，涉及到城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、要素流動(dòng)、市場(chǎng)建設(shè)等方方面面。要善于運(yùn)用系統(tǒng)性思維，通過系統(tǒng)集成來實(shí)現(xiàn)政策的疊加使用，發(fā)揮“1+1>2”的政策效果。同時(shí)，我們?cè)谕七M(jìn)改革中，往往分別在不同的區(qū)域探索不同類型的改革措施，對(duì)于取得的改革成果，我們要善于集成運(yùn)用，使得前期改革探索的成果能夠得到復(fù)制和深化。系統(tǒng)集成推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，要求我們對(duì)改革從頂層設(shè)計(jì)的角度加以考量，充分分析各項(xiàng)改革之間的關(guān)系，科學(xué)瞄準(zhǔn)改革的重心和關(guān)鍵，發(fā)揮改革合力，降低改革成本，更加有效地體現(xiàn)改革成效。
綜上所述，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革是不斷動(dòng)態(tài)演進(jìn)的，我們要善于把握改革的規(guī)律，運(yùn)用這些規(guī)律去設(shè)計(jì)和推進(jìn)改革，并不斷總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，反過來完善改革的規(guī)律。只有這樣，才能從理論上更好地總結(jié)改革，推進(jìn)改革。
作者系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心副主任、研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：四川農(nóng)村日?qǐng)?bào)
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