摘要：農(nóng)村宅基地具有居住保障功能、生產(chǎn)功能、倉儲功能和財產(chǎn)功能，其市場化配置需要產(chǎn)權(quán)清晰、市場健全、居住保障功能弱化或消失、土地用途管制健全、社會法制健全等條件。當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地居住保障功能依然較強、農(nóng)村社會保障體系不健全、土地用途管制機制不健全、宅基地市場化配置制度體系不健全、農(nóng)村土地主導(dǎo)功能限制等因素制約了農(nóng)村宅基地市場化配置。推進農(nóng)村宅基地市場化配置需嚴(yán)格限定農(nóng)村宅基地受讓主體，加快農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證登記，構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)審核制度，加強農(nóng)村土地利用管制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。
關(guān)鍵詞：宅基地；市場化配置；制約因素；破解對策
引言
改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化快速發(fā)展，大部分要素和產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間的流動不斷提速，但農(nóng)村宅基地目前仍不能在城鄉(xiāng)居民之間自由實行市場化配置，計劃配置依然是其主導(dǎo)的配置方式。隨著農(nóng)民進城落戶，部分農(nóng)民愿意以出售的方式流轉(zhuǎn)或退出農(nóng)房及宅基地，部分城鎮(zhèn)居民也有回鄉(xiāng)享受田園生活的愿望，有在農(nóng)村置業(yè)的需求。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，宅基地作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的主要組成部分，完善其配置方式是深化我國農(nóng)村土地制度改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的重要任務(wù)。中國農(nóng)村改革發(fā)展至實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新階段,聚焦城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是對“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的戰(zhàn)略升級與更新[1]。2019年，國家在吉林等11個省（直轄市）設(shè)立了城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，根據(jù)《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》，試驗區(qū)將探索建立進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度，按照依法自愿有償原則，在完成農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記頒證的前提下，探索其流轉(zhuǎn)宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，或向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織退出宅基地資格權(quán)的具體辦法。宅基地流轉(zhuǎn)是宅基地市場化配置的重要組成，2014年我國開啟新一輪農(nóng)村土地制度改革以來，試點縣市積極探索宅基地流轉(zhuǎn)，取得了一定的成效，但并未形成全面可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。農(nóng)村宅基地能否在城鄉(xiāng)居民之間市場化配置，其市場化配置面臨哪些制約因素，如何破解這些制約因素等，都是值得研究的課題。本研究在對宅基地及其功能進行界定的基礎(chǔ)上，從理論上分析了宅基地市場化配置的需求條件，結(jié)合實地調(diào)研和我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，對農(nóng)村宅基地市場化配置的制約因素進行剖析，最后提出我國農(nóng)村宅基地市場化配置的對策建議。
一、農(nóng)村宅基地及其功能分析
（一）農(nóng)村宅基地概念界定
到目前為止，國內(nèi)對農(nóng)村宅基地的認識尚未統(tǒng)一。從其字面含義來看，農(nóng)村宅基地是指為農(nóng)民建造住宅的建設(shè)用地。國內(nèi)學(xué)者對宅基地也有不同的認識。楊杰（2007）認為宅基地是用于建造農(nóng)民私宅的農(nóng)村土地，這種住宅不是商業(yè)性質(zhì)的住宅[2]。王利明(2005)主持起草的《物權(quán)法草案》第892條規(guī)定:“所謂宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員依法批準(zhǔn)用以建造個人住宅的農(nóng)民集體所有的土地。”[3]諶種華（2004）認為宅基地包括農(nóng)民建造住房和必要的附屬設(shè)施所需要的土地[4]。王遠燃（1998）認為宅基地僅指農(nóng)村住宅用地[5]。關(guān)江華（2014）認為宅基地是指農(nóng)戶從集體經(jīng)濟組織無償獲得的用于建造住房和附屬設(shè)施的土地，這種土地只有農(nóng)戶才能取得[6]。
從國家法律和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來看，《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)土地基本術(shù)語》（GB17 19231- 2003）中對宅基地使用權(quán)定義：“經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物的、無使用期限限制的集體建設(shè)用地使用權(quán)”。由于目前學(xué)界對宅基地的認識尚未統(tǒng)一，本研究界定宅基地定義主要參考國家相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)，將其界定為農(nóng)村住宅用地及其附屬設(shè)施用地[7]。
（二）農(nóng)村宅基地功能分析
根據(jù)對宅基地的概念界定，從解決農(nóng)民日常生活所需來看，農(nóng)村住宅用地主要包括客廳（湖南農(nóng)村稱為“堂屋”）用地、臥室用地、廚房用地和廁所用地，這是住宅用地的基本組成，不論城市和農(nóng)村都相差無幾，住宅用地都由這幾部分組成。因此，這四部分是農(nóng)村宅基地的基本組成。在湖南省的實地調(diào)研過程中，我們還發(fā)現(xiàn)農(nóng)民在宅基地上建造了一些附屬設(shè)施，如豬圈、牛圈、農(nóng)機具倉庫、糧倉等，這些是宅基地的非基本組成（見表1）。根據(jù)農(nóng)村宅基地的內(nèi)部組成，可以初步將農(nóng)村宅基地功能識別為居住功能、生產(chǎn)功能和倉儲功能[7]。
居住功能是農(nóng)村宅基地最基本的功能，主要是為了解決農(nóng)民日常休息、起居和交流需要的場所。這種功能對于農(nóng)民而言，是一種居住保障功能，保障農(nóng)民的居住權(quán)。從新中國成立至今，農(nóng)民都沒有被納入國家住房保障體系，國家通過制定法律政策，無償分配宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民自主建房，實現(xiàn)農(nóng)民“居者有其屋”。因此，農(nóng)村宅基地具有與城市公租房、廉租房相似的社會保障性質(zhì)（王利明，2005）[3]。生產(chǎn)功能是指農(nóng)民可以在宅基地范圍內(nèi)生產(chǎn)部分農(nóng)產(chǎn)品，如養(yǎng)豬。倉儲功能是指農(nóng)民可以在宅基地范圍內(nèi)建設(shè)倉庫，用于儲存農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料或者農(nóng)產(chǎn)品。除上述功能外，隨著社會轉(zhuǎn)型，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化發(fā)展，部分城中村和城郊村的農(nóng)民可以通過出售小產(chǎn)權(quán)房、出租農(nóng)房、與集體外成員合作建房、農(nóng)房范圍內(nèi)辦二三產(chǎn)業(yè)等方式獲取收益，此時這類宅基地已經(jīng)具備財產(chǎn)功能(見表1)。
二、農(nóng)村宅基地市場化配置需求條件分析
（一）農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)清晰
市場經(jīng)濟最核心的問題是交易，通過交易引導(dǎo)資源要素流向利用效率更高的主體，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。科斯認為產(chǎn)權(quán)清晰是交易的前提。市場經(jīng)濟條件下，市場中的產(chǎn)權(quán)主體開展市場交易主要是為了獲得其所擁有產(chǎn)權(quán)的資源（或者財產(chǎn)）的效用，即發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的效率。一般而言，清晰的產(chǎn)權(quán)會產(chǎn)生較高的效率，模糊的產(chǎn)權(quán)則會導(dǎo)致效率低下。產(chǎn)權(quán)清晰可以降低交易成本，在產(chǎn)權(quán)內(nèi)部容易形成有效的激勵，提高產(chǎn)權(quán)效率，有利于保護產(chǎn)權(quán)，以及提高產(chǎn)權(quán)內(nèi)部監(jiān)督效率。農(nóng)村宅基地市場化配置就是通過引入市場機制，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)能夠按照市場價格的方向流向利用效率更高的主體，即核心是農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)理論，農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易需要其具有清晰的產(chǎn)權(quán)，以降低交易過程中的成本。
（二）農(nóng)村宅基地市場健全
市場化配置是資源在市場中按照市場機制進行配置，沒有規(guī)范健全的市場，價格就容易被操控，市場機制就會失靈，資源難以實現(xiàn)優(yōu)化配置。農(nóng)村宅基地要進行市場化配置，需要健全農(nóng)村宅基地市場。一是農(nóng)村宅基地市場體系完整，如擁有農(nóng)村宅基地一級市場和二級市場；二是農(nóng)村宅基地市場交易規(guī)則公平，市場交易規(guī)則公平才能保障所有市場參與主體公平地進行競爭，保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)價格通過公平地競爭形成，防止價格扭曲；三是農(nóng)村宅基地市場交易平臺完善，完善的農(nóng)村宅基地市場交易平臺有利于搜索市場供求信息、公開市場操作、加強交易監(jiān)管、減低交易成本；四是市場監(jiān)管主體明確，市場監(jiān)管是現(xiàn)代政府的一項基本職能，農(nóng)村宅基地市場監(jiān)管是政府依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村宅基地市場交易行為進行引導(dǎo)或者限制，防止出現(xiàn)市場失靈。
（三）農(nóng)村宅基地居住保障功能弱化或消失
中華人民共和國成立以來宅基地制度演進的基本邏輯是保障居住功能[8]，國家通過制定政策無償給農(nóng)民分配宅基地，其政策初衷是保障農(nóng)民有居住的場所，農(nóng)村宅基地制度設(shè)計的初始功能是居住保障。農(nóng)村宅基地市場化配置，目的是把宅基地當(dāng)作一種財產(chǎn)進行配置。宅基地作為一種財產(chǎn)進行市場化配置，需要滿足一個條件，即農(nóng)村宅基地對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，其居住保障功能不斷弱化或者消失，財產(chǎn)功能不斷顯現(xiàn)。如果農(nóng)村宅基地對于大部分農(nóng)民而言，仍然是一種保障，那意味著宅基地不能完全市場化配置。市場化配置只能限于不再是農(nóng)民居住保障的那部分宅基地，即農(nóng)民已經(jīng)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的住房，已經(jīng)實現(xiàn)在城鎮(zhèn)落戶，或者已經(jīng)具備落戶條件[9]。
（四）土地用途管制機制健全
土地用途管制是保護農(nóng)地的核心舉措。國家禁止宅基地入市交易的一個重要原因是擔(dān)憂市場化配置后，社會資本大量進入農(nóng)村購買宅基地，在建設(shè)過程中可能會占用農(nóng)地。目前，我國存量宅基地面積大，閑置宅基地多。如果再新增宅基地使用量，則對耕地保護帶來巨大的壓力。因此，推進農(nóng)村宅基地市場化配置必須要求擁有健全的土地用途管制機制。
（五）社會法制健全
市場經(jīng)濟從本質(zhì)上來看是法制經(jīng)濟，只有法制健全，才能合理地約束市場主體的行為，維護良好的市場秩序。沒有社會法制的健全，產(chǎn)權(quán)就得不到保護，市場交易過程中產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益就難以得到保障，產(chǎn)權(quán)效率降低。農(nóng)村宅基地市場化配置是市場經(jīng)濟的一部分，同樣需要全社會擁有健全的法制。
三、我國農(nóng)村宅基地市場化配置的制約因素分析
（一）農(nóng)村宅基地居住保障功能依然較強
隨著社會轉(zhuǎn)型，農(nóng)村大量人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但是由于種種條件限制，大多數(shù)農(nóng)民工不能享受城鎮(zhèn)的社會保障，尤其是住房保障，閑置在農(nóng)村的土地依然是這部分群體的重要保障。根據(jù)筆者在湖南省開展的宅基地功能變遷調(diào)研結(jié)果，農(nóng)民的唯一農(nóng)房率（僅擁有一套住房且為農(nóng)房的農(nóng)戶數(shù)÷所有調(diào)研戶數(shù)）最小為63.8%，說明農(nóng)房依然是大部分農(nóng)戶的居住保障，宅基地依然具有較強的居住保障功能[7]。作為保障功能，其重點突出的是宅基地配置的公平性，因此在與宅基地市場化配置中所體現(xiàn)的效率性要求存在內(nèi)在矛盾。宅基地的社會保障性質(zhì)降低了宅基地的市場價值，也阻礙了宅基地其他效用的發(fā)揮。正因為農(nóng)村宅基地依然具有較強的社會保障功能，我國農(nóng)村宅基地市場化配置具有獨特性的一面，其市場潛力更多體現(xiàn)在進城落戶農(nóng)民所占用的那部分宅基地，故2019年8月新修訂通過的《土地管理法》并未將宅基地流轉(zhuǎn)納入制度設(shè)計范疇，而是在2019年底設(shè)立的城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)試點過程中探索進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度。
（二）農(nóng)村社會保障制度不健全
目前，農(nóng)村居民社會保障體系主要由農(nóng)村低保、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、農(nóng)村醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害生活救助、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險等制度構(gòu)成。看似比較全面的農(nóng)村社會保障體系，與城市社會保障相比實際存在較大差距。以住房保障為例，目前僅城鎮(zhèn)居民可以享受廉租房、公租房等保障性住房，農(nóng)村居民不能享受城鎮(zhèn)保障性住房，農(nóng)民僅僅能夠在家庭條件比較差的情況下，通過申請獲取國家危房改造資金。對于我國2.6億進城務(wù)工的農(nóng)民而言，他們雖在城鎮(zhèn)工作，但絕大部分在就業(yè)、子女教育、住房保障、醫(yī)療保障等多方面沒有享受城鎮(zhèn)居民的待遇和福利，在某種程度上看，他們只是在具有勞動能力的階段待在城市，最終他們會逐漸返鄉(xiāng)。因此，農(nóng)村居民社會保障體系的健全程度整體上還低于城鎮(zhèn)居民社會保障體系。在社會保障體系不健全的情況下，如果急于推行宅基地市場化配置，一方面會增加農(nóng)民的負擔(dān)，另一方面會給市場競爭力差的農(nóng)民造成無房可住的尷尬局面。
（三）土地用途管制機制不健全
全世界各種所有制國家均采取土地用途管制防止城鄉(xiāng)建設(shè)隨意占用農(nóng)地。規(guī)范宅基地使用權(quán)主體的土地利用行為是宅基地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的重要保障。當(dāng)前宅基地制度禁止城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)入宅基地，主要是在農(nóng)村土地利用管制機制不健全的情況下，防范城市居民轉(zhuǎn)入宅基地后出現(xiàn)宅基地?zé)o序利用的行為，如占用耕地建房。我國土地利用管制機制不健全主要體現(xiàn)在：
1.農(nóng)村土地利用詳細規(guī)劃缺失
隨著規(guī)劃技術(shù)、方法和手段的進步，農(nóng)村實現(xiàn)了土地利用總體規(guī)劃的覆蓋，對農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)、空間布局等方面進行了總體控制。但在土地利用詳細規(guī)劃方面，絕大部分農(nóng)村尚未實施，對宅基地利用強度、選址等缺乏明確規(guī)范的界定，使得農(nóng)村宅基地利用顯得混亂，主要表現(xiàn)在：農(nóng)民在外務(wù)工經(jīng)商，家庭收入逐漸增加，為改善居住條件建大房子，部分農(nóng)民考慮子孫后代，房子建設(shè)面積明顯超出實際需求。
2.農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)察力量薄弱
雖然我國建立了土地督察制度，但農(nóng)村土地用途管理的力度還不強，機制還不夠健全，國家土地執(zhí)法監(jiān)察力量主要集中在城市、城市邊緣區(qū)農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。當(dāng)前，很多農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土人員數(shù)量少、專業(yè)技術(shù)水平低，在很大程度上監(jiān)管范圍過寬、監(jiān)管能力較弱。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠1-2個國土人員難以實現(xiàn)監(jiān)管的全覆蓋。在農(nóng)村熟人社會、家族社會背景下，即便有人違背農(nóng)村土地用途管制，農(nóng)民也不會選擇舉報。因此，如果全面放開城市居民赴農(nóng)村購買宅基地，則會面臨因監(jiān)管力度不足而出現(xiàn)城市居民建房占用農(nóng)用地的現(xiàn)象，這將對農(nóng)地保護造成新的壓力。
3.農(nóng)地破壞懲處標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性
我國雖然有部分法律對破壞農(nóng)地的行為設(shè)定了相應(yīng)的懲處調(diào)控，但缺乏實際操作標(biāo)準(zhǔn)，在實踐過程中難以實際執(zhí)行。如刑法中有破壞耕地罪，但實踐中鮮見這樣的司法案例出現(xiàn)。
（四）宅基地市場化配置制度體系不健全
制度具有激勵與約束人們行為的作用，制度設(shè)計的目的是協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系，提高資源配置效率，為社會帶來更多的財富。目前，我國宅基地市場化配置制度體系不健全表現(xiàn)在：
1.產(chǎn)權(quán)制度不健全
（1）宅基地所有權(quán)主體模糊。由于實體缺失或者治理機制不健全，很多地方把農(nóng)村土地的經(jīng)營和管理權(quán)委托給村民委員會或村民小組。然而，代理人也是理性經(jīng)濟人，他們的利己動機可能會出現(xiàn)以權(quán)謀私、侵害農(nóng)民的權(quán)益（高圣平，2007）[10]。（2）產(chǎn)權(quán)登記滯后。我國的《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》宅基地納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，但截至2020年，農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地房地一體確權(quán)登記工作才全面推開，且根據(jù)基層調(diào)研反饋，該項工作面臨資金短缺、矛盾糾紛多、工作力量不足等困難。農(nóng)民在農(nóng)村擁有宅基地或住房情況，政府主管部門短時間內(nèi)難以掌握。
2.市場不健全
宅基地市場化配置還需要健全的市場體系，包括價格評估體系、市場交易平臺、市場監(jiān)管體系等。但目前我們國家在這方面的試點還沒有形成較為成熟、可復(fù)制推廣的經(jīng)驗。目前農(nóng)村宅基地隱性市場普遍存在，定價隨意性,、主觀性較強。而且還存在農(nóng)村房屋交易中的“以房帶地”交易現(xiàn)象，宅基地與房屋一并交易掩蓋了宅基地價值。達成交易的“熟人見證”契約形式不具有法律效力，不利于交易雙方權(quán)益的保護和義務(wù)的履行。
3.社會法制不健全
當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型過程中，法制建設(shè)還不夠健全。主要表現(xiàn)在：法律法規(guī)體系不完備，如無《遺產(chǎn)法》；部分法律法規(guī)不能滿足新情況新形勢的需要；部分法律法規(guī)可操作性不強；法律法規(guī)部門利益傾向較為明顯。由于社會法制不健全，農(nóng)村宅基地市場化配置過程中農(nóng)民和農(nóng)村集體的權(quán)益難以得到有效保障。
（五）農(nóng)村土地主導(dǎo)功能限制
一般而言，土地的功能包括：養(yǎng)育功能、空間承載功能、文化功能和財產(chǎn)功能。養(yǎng)育功能主要是指人類依靠土地可以生產(chǎn)所需要的農(nóng)產(chǎn)品、保持生態(tài)平衡，具體表現(xiàn)出來是土地的生產(chǎn)功能和生態(tài)功能，土地的養(yǎng)育功能主要是由農(nóng)用地來承載。土地的空間承載功能主要是發(fā)揮土地的地質(zhì)力學(xué)承載力，它是人類工業(yè)生產(chǎn)、生活服務(wù)等的空間，主要是由建設(shè)用地來發(fā)揮。土地的文化功能和財產(chǎn)功能，農(nóng)用地和建設(shè)用地都可以承載。從保持人類生命延續(xù)、生態(tài)平衡以及農(nóng)村土地的主要組成來看，農(nóng)地的主導(dǎo)功能是生產(chǎn)功能，空間承載功能、文化傳承功能和財產(chǎn)功能等相對于生產(chǎn)功能而言居于次要地位。這也是世界各國允許城市工商資本赴農(nóng)村流轉(zhuǎn)農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而嚴(yán)格限制城市工商資本赴農(nóng)村投資建房的重要原因。
農(nóng)村地區(qū)的主導(dǎo)功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村自然逐漸回到生產(chǎn)和生態(tài)的本原，原有閑置的宅基地逐漸復(fù)墾為耕地或生態(tài)用地。農(nóng)村的變遷過程是農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化的發(fā)展過程，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變必然是農(nóng)業(yè)勞動力逐漸轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸現(xiàn)代化的過程，而在此過程中農(nóng)村宅基地將以退出為主。
四、推進我國農(nóng)村宅基地市場化配置的對策建議
（一）嚴(yán)格限定農(nóng)村宅基地受讓主體
宅基地流轉(zhuǎn)是提高宅基地配置效率的重要途徑，但是受農(nóng)村土地主導(dǎo)功能定位的影響，宅基地流轉(zhuǎn)在承受人的選擇上與城市國有建設(shè)用地應(yīng)有所不同。農(nóng)村土地的主導(dǎo)功能是生產(chǎn)功能，生產(chǎn)人類生存所必需的農(nóng)產(chǎn)品。同時，由于農(nóng)業(yè)受自然條件影響較為明顯，在市場經(jīng)濟體系中處于劣勢地位，在行業(yè)之間的比較收益相對較低。因此，農(nóng)地制度設(shè)計必須保護其生產(chǎn)功能的發(fā)揮，這是古今中外普遍的做法（朱道林，2014）[11]。我國臺灣地區(qū)20世紀(jì)70年代的“土地法“第31條第一款規(guī)定：“私有農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，承受人必須是自耕農(nóng)”，以及臺灣地區(qū)“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例“（2000修訂）規(guī)定申請興建農(nóng)舍的土地必須供農(nóng)業(yè)使用(姜華秀,2011)[12]。因此，我國在宅基地流轉(zhuǎn)過程中可要求其承受人必須是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，承受人具備自耕能力，轉(zhuǎn)入宅基地后必須在宅基地所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，假如農(nóng)戶在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中完全喪失承包地，則宅基地流轉(zhuǎn)的承受人不受限制。借鑒我國臺灣地區(qū)的做法，要求宅基地轉(zhuǎn)入一定年限方可再次流轉(zhuǎn)。對具有承包地的農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)限制承受人的資格，以及規(guī)定宅基地再次流轉(zhuǎn)的年限要求，可以有效保護農(nóng)地，防止宅基地過度資本化和農(nóng)房過度商品化。
（二）加快農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證登記
權(quán)屬清晰是進行市場交易的前提，對于宅基地權(quán)屬的清晰界定有利于宅基地市場化配置過程中保護交易雙方的合理權(quán)益，起到“定紛止?fàn)帯钡闹匾饔谩１M快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定辦法,加快宅基地和農(nóng)房的確權(quán)登記頒證,推進相關(guān)法律的立改廢釋[13]。嚴(yán)格遵循登記程序，保證宅基地“分權(quán)到戶”、“落實到人”。對于存在爭議地塊，充分收集證明材料，并綜合當(dāng)事人、相關(guān)人、知情人的意見，合理劃定宅基地界址范圍并將相關(guān)資料存檔備案。對于確權(quán)結(jié)果按照程序進行公開公示，確保每個利益相關(guān)方充分知情，并且對有異議的農(nóng)戶開辟申訴渠道[14]。確保確權(quán)準(zhǔn)確性和科學(xué)性，提高確權(quán)效率。建立常態(tài)化的培訓(xùn)交流學(xué)習(xí)機制，提高確權(quán)工作人員業(yè)務(wù)能力和專業(yè)技能。充實相關(guān)法律條文，為宅基地確權(quán)結(jié)果提供法律保障。
（三）構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)審核制度
參考日本的土地交易審核做法（關(guān)谷俊，2004）[15]，構(gòu)建我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)審核制度，在縣級層面組建宅基地流轉(zhuǎn)審核機構(gòu)，對宅基地流轉(zhuǎn)雙方資格、流轉(zhuǎn)價格和面積等信息進行審核。如對宅基地受讓人進行資格審核，對宅基地受讓人的自耕能力進行測試，測試合格則由縣級政府核發(fā) “自耕能力證明”。同時，審核轉(zhuǎn)讓人的宅基地使用權(quán)來源、面積的合法性，對符合國家法律規(guī)定的宅基地流轉(zhuǎn)，給予辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的建議。
（四）加強農(nóng)村土地利用管制
統(tǒng)籌發(fā)揮土地利用規(guī)劃、監(jiān)督和土地破壞懲處機制建設(shè)等綜合作用才能保證土地管制產(chǎn)生實效。針對土地利用總體規(guī)劃在農(nóng)村地區(qū)缺乏對細微土地利用行為進行約束的不足，完善農(nóng)村土地利用詳細規(guī)劃，使其具體到每宗地的用途管控，并且對于集體建設(shè)用地要增加土地利用強度方面的規(guī)劃指引。比如對集體建設(shè)用地利用中的建筑高度、容積率和建筑密度等具體利用行為提供約束指標(biāo)。避免土地利用規(guī)劃實施困難，采用簡單易行、通俗易懂的方式加強宣傳，使農(nóng)村土地利用規(guī)劃的要求深入人心，從而提高集體組織成員自發(fā)遵守規(guī)劃、合理有序開發(fā)利用農(nóng)村土地的自覺性。
為農(nóng)村土地利用規(guī)劃的執(zhí)行提供法律保障。審核批準(zhǔn)后的農(nóng)村土地利用規(guī)劃具備法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行，只能通過法定程序進行修改完善。根據(jù)“先規(guī)劃后建設(shè)”的原則，農(nóng)村各類建設(shè)工程要遵守規(guī)劃許可制度。加強規(guī)劃條款的監(jiān)督管理，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變規(guī)劃條款進行開發(fā)建設(shè)。
有效發(fā)揮農(nóng)村土地利用監(jiān)督主體作用。賦予地方政府國土部門、村委會和農(nóng)村相關(guān)協(xié)會組織的農(nóng)村土地利用監(jiān)督責(zé)任，統(tǒng)籌各方力量促進農(nóng)村土地利用規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行。充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所力量，完善辦公條件，提高人員經(jīng)費，加強農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)察力量。發(fā)揮村委會和農(nóng)村相關(guān)協(xié)會組織的土地利用監(jiān)督作用，既要賦予其駐村執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力，也要切實提高其履行職責(zé)的能力和責(zé)任。對于農(nóng)村違法用地行為，首先要追究村級監(jiān)督員主體責(zé)任。
充分發(fā)揮村內(nèi)長者力量，形成自我約束、自我管理的良好風(fēng)氣，促進自發(fā)遵守土地利用規(guī)劃。如湖南省隆回縣和江蘇省金壇市的農(nóng)民耕地保護協(xié)會對耕地保護起到了作用，具有借鑒意義。
明確破壞農(nóng)村土地資源行為的處罰措施，建立違規(guī)違法土地利用行為的懲戒制度。根據(jù)違法違規(guī)方式、土地資源破壞程度以及土地可修復(fù)程度，制定細致明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高制度的可操作性。
（五）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系
隨著社會轉(zhuǎn)型，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化發(fā)展，城鄉(xiāng)人口不斷流動，典型特征是大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但城鎮(zhèn)社會保障體系將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口排除在外，尤其是城鎮(zhèn)住房保障體系，只面向城鎮(zhèn)低收入居民開放，使得大多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城中村或城郊村租住或購置小產(chǎn)權(quán)房。因此，要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，逐漸破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
1.城鎮(zhèn)住房保障體系面向農(nóng)村低收入居民開放
改變過去城鎮(zhèn)住房保障體系僅僅面向城鎮(zhèn)低收入居民開放的格局，允許在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入水平較低的農(nóng)村戶籍人口享受城鎮(zhèn)住房保障。若農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在符合條件的情況下長期享受城鎮(zhèn)保障性住房，則需要退出其位于農(nóng)村的宅基地。探索從現(xiàn)有存量住房中通過購買、租賃等形式形成一定數(shù)量的公租房，擴大城鎮(zhèn)保障性住房供給數(shù)量。
2.構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)住房保障體系
對在農(nóng)村地區(qū)就業(yè)、收入水平較低的農(nóng)村戶籍人口，構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)住房保障體系。具體思路為：在農(nóng)村地區(qū)就業(yè)的低收入農(nóng)村戶籍人口在所在農(nóng)村地區(qū)租賃農(nóng)房居住，國家給予一定的租房補貼。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)戶進城就業(yè)，部分農(nóng)戶是舉家搬遷，且在城鎮(zhèn)已經(jīng)有穩(wěn)定的就業(yè)和居住場所，這部分農(nóng)戶的農(nóng)房長期處于閑置狀態(tài)，農(nóng)村地區(qū)的低收入群體可以租賃這部分農(nóng)房，一方面解決了低收入群體的住房問題，另一方面也可以提高閑置農(nóng)房的利用率。
3.構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系籌資機制
建立多渠道籌資機制是健全農(nóng)村社會保障體系的重要保證。籌資渠道來源主要有：政府財政投入、社會捐贈、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益。長期以來，中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比重相比較低（中國的比重為10%，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%），且中央財政在社會保障方面的支出大部分投向城鎮(zhèn)職工。中央政府和地方政府應(yīng)該加大在農(nóng)村社會保障方面的投入。鼓勵上市公司、國有企業(yè)和社會高收入群體對農(nóng)村社會保障體系開展捐贈，捐贈所得用于農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益的一部分歸為農(nóng)村集體，充實農(nóng)村社會保障體系建設(shè)資金。
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作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院（馬克思主義學(xué)院）副教授，中國浦東干部學(xué)院博士后科研工作站應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報
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