背景：中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行于6月上旬組織開(kāi)展了鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題的專題調(diào)研。調(diào)研采取回鄉(xiāng)調(diào)研方式，在總行和有關(guān)省分行機(jī)關(guān)選派39名干部職工回到自己的家鄉(xiāng)開(kāi)展調(diào)研，調(diào)研區(qū)域涵蓋了東、中、西部和東北等17個(gè)省區(qū)的39個(gè)不同類型行政村，通過(guò)實(shí)地觀察、問(wèn)卷調(diào)查，同熟人和親朋訪談，親身感受村莊發(fā)展變遷，了解農(nóng)民所思所盼，共尋鄉(xiāng)村振興之策。
——來(lái)自17個(gè)省39個(gè)村的調(diào)查
從我們對(duì)39個(gè)行政村和165個(gè)農(nóng)戶、村干部訪談的情況來(lái)看，當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的困難和問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面。
（一）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)仍不牢固
24名調(diào)查人員認(rèn)為，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐是當(dāng)前制約鄉(xiāng)村振興的最突出問(wèn)題，除了影響農(nóng)民收入外，更造成村集體經(jīng)濟(jì)孱弱，影響基層治理效果；71名受訪農(nóng)民反映，糧食價(jià)格相對(duì)較低，發(fā)展種養(yǎng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大，同時(shí)農(nóng)田水利的“毛細(xì)血管”設(shè)施落后，期望政府加大政策扶持力度；21名村干部反映，由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱，難以支撐日常支出，更無(wú)力改善農(nóng)民生活和基礎(chǔ)設(shè)施。
1.種植業(yè)比較效益低
一是種糧效益相對(duì)較低。山東聊城某村村民算了一筆賬，現(xiàn)在人均耕地不到2畝，一年小麥、玉米各種一季，算下來(lái)每畝地純利也就1000元左右，加上政府給的每畝小麥補(bǔ)貼125元，總的收益不到1200元，三口之家靠種地一年的收入也就5000元冒頭，“還不如一個(gè)人在建筑隊(duì)干兩個(gè)月小工掙得多”。二是經(jīng)濟(jì)作物種植效益也在下降。山東濰坊某村村民反映，山楂、蘋(píng)果是當(dāng)?shù)氐奶厣?jīng)濟(jì)作物，近年來(lái)市場(chǎng)價(jià)格基本穩(wěn)定，但種植成本卻在隨著農(nóng)資價(jià)格上漲不斷提高，“現(xiàn)在一瓶500毫升的農(nóng)藥賣20多元錢，而在2018年賣17元左右，2016年才賣14元左右；2015年1.2元一斤的氮磷鉀復(fù)合肥，現(xiàn)在賣到了1.8—2元，每年漲價(jià)都在10%左右。”
2.年輕農(nóng)民離土離鄉(xiāng)較多，種地者趨向老齡化
由于種糧難以致富，而且勞作辛苦，農(nóng)民不再將種地作為主要的收入來(lái)源，越來(lái)越多的青壯年農(nóng)民離開(kāi)了土地進(jìn)城打工。根據(jù)調(diào)查人員的觀察，在田間勞作的人員普遍在50歲以上；問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，青壯年外出務(wù)工比例已經(jīng)超過(guò)80%。四川遂寧某村現(xiàn)有村民1613人，其中18—60歲的880人，外出打工的就有730人，村里幾乎已經(jīng)沒(méi)有青壯年勞動(dòng)力。同時(shí)由于農(nóng)業(yè)效益不高，灌溉及機(jī)械化操作不便，該村2331畝耕地僅有690畝還在耕種，撂荒地多。留在農(nóng)村的農(nóng)民大多年齡偏大，雖然仍懷著對(duì)土地的感情在耕作，但隨著年齡的增長(zhǎng)，勞動(dòng)能力下降，種糧的精細(xì)化程度也不如以前。
3.水利設(shè)施不夠完善
這次調(diào)研的村莊，開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的僅有27.8%，仍在使用水泵溝渠等傳統(tǒng)灌溉方式的村莊占86.1%，其中41.7%的村莊農(nóng)田水利設(shè)施不完善。內(nèi)蒙古豐鎮(zhèn)某村共有1.2萬(wàn)畝耕地，由于水利設(shè)施年久失修，大部分已經(jīng)毀損，現(xiàn)在只有300多畝地能夠澆上水，而且也是采取傳統(tǒng)漫灌的方式。同時(shí)，承包土地按地力等級(jí)分配，零星分散，農(nóng)民對(duì)修建水利設(shè)施投入積極性不高。
4.農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大
據(jù)了解，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是一些特色種植和養(yǎng)殖項(xiàng)目，特別容易受自然災(zāi)害、市場(chǎng)行情、疫病等因素影響，而相應(yīng)的保險(xiǎn)保障措施還不健全，“一旦遇到風(fēng)險(xiǎn)，幾年都翻不了身”。一是突發(fā)事件難以承受。比如今年春節(jié)以來(lái)雞蛋價(jià)格不斷下滑，養(yǎng)殖戶一直處于虧損的狀態(tài)，主要原因在于受疫情的影響，雞蛋運(yùn)輸受阻、工廠學(xué)校停產(chǎn)停學(xué)需求量大減等，造成雞蛋嚴(yán)重積壓，供大于求。調(diào)查期間雞蛋價(jià)格約為2.4元/斤，飼料成本約1.22元/斤，按照每2斤飼料會(huì)生產(chǎn)1斤雞蛋估算，每產(chǎn)一斤雞蛋就要虧4分錢。二是市場(chǎng)變化難以把握。農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)信息不靈敏，不會(huì)過(guò)多考慮市場(chǎng)變化和供需矛盾，加上沒(méi)有穩(wěn)定的產(chǎn)銷對(duì)接，往往只能跟在“市場(chǎng)的后面”。江西九江某村民在前幾年小龍蝦價(jià)格上漲時(shí)，覺(jué)得有利可圖，跟著投入30多萬(wàn)元開(kāi)展小龍蝦養(yǎng)殖，而這幾年小龍蝦價(jià)格低迷，受供大于求和疫情運(yùn)輸影響一跌再跌，連續(xù)兩年虧損近20萬(wàn)元。三是人為因素難以抗拒。近幾年各級(jí)政府高度重視環(huán)保，對(duì)養(yǎng)殖業(yè)出臺(tái)了一些規(guī)范措施，但在基層執(zhí)行中存在“一刀切”，不管三七二十一全部關(guān)閉。河南信陽(yáng)有養(yǎng)殖戶反映，前幾年當(dāng)?shù)卣膭?lì)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，投資100多萬(wàn)元建成了養(yǎng)殖場(chǎng)，手續(xù)證件齊全。但后來(lái)因環(huán)保需要被劃為禁養(yǎng)區(qū)，養(yǎng)殖場(chǎng)被強(qiáng)拆，雖有補(bǔ)貼，但只有21.6萬(wàn)元，不及成本的五分之一。
（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“欠賬”還比較多
39名調(diào)查人員中有17名提到，由于農(nóng)村建設(shè)缺乏規(guī)劃，導(dǎo)致人居環(huán)境改善難度加大，尤其是污水不能有效處理較為突出；48名受訪農(nóng)戶和村干部同樣反映了污水處理問(wèn)題，同時(shí)對(duì)農(nóng)村道路拓寬、亮化需求迫切。
1.農(nóng)村建設(shè)缺乏規(guī)劃
現(xiàn)有村落格局形成是一個(gè)歷史的過(guò)程，原來(lái)村民住房都是在自己的土地上建，簡(jiǎn)單地履行一個(gè)報(bào)批手續(xù)，建多大面積、建什么式樣房屋沒(méi)有規(guī)劃，沒(méi)有專門部門管，加上每家農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不一樣，一旦房子建好以后就無(wú)法改變。此外，農(nóng)村亂搭亂建的現(xiàn)象仍不同程度的存在。這些因素導(dǎo)致村莊建設(shè)格局較為混亂，地下管網(wǎng)線等基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法規(guī)范鋪設(shè)，加大了人居環(huán)境建設(shè)和公共服務(wù)供給的難度。
2.污水集中處理較難
絕大部分農(nóng)村污水處理還沒(méi)有提上日程，這是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境整治工作中的突出短板和弱項(xiàng)。主要原因是村民居住分散，鋪設(shè)管網(wǎng)長(zhǎng)，投資太大，污水處理廠的規(guī)模效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)可行性都達(dá)不到要求。江西九江某村廁改完成后，產(chǎn)生的污水大多采用每戶安裝一個(gè)小化糞池的方式進(jìn)行處理，降解后的污水隨雨水流入池塘和港堰，最后流入鄱陽(yáng)湖，嚴(yán)重污染水系。而要建設(shè)污水處理設(shè)施，僅管道造價(jià)就要300元/米，完成村內(nèi)污水處理需要投入200萬(wàn)—300萬(wàn)元，資金來(lái)源難以落實(shí)。同時(shí)，目前農(nóng)村土地基本分給了農(nóng)民，集體機(jī)動(dòng)土地相對(duì)較少，項(xiàng)目設(shè)施在哪里建也是一個(gè)問(wèn)題。
3.農(nóng)村交通跟不上發(fā)展步伐
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)用車、小轎車已經(jīng)成為大部分農(nóng)民生產(chǎn)生活工具，對(duì)道路交通提出了更高要求。安徽合肥某村通村公路已全部硬化，但村內(nèi)到各村民小組的道路只有主路硬化，不能全部硬化到戶，且硬化路面只有3.5米寬，兩車不能相錯(cuò)，帶來(lái)很大不便。過(guò)去農(nóng)村車輛少，問(wèn)題不明顯；現(xiàn)在車輛多了，問(wèn)題變得突出，村民反映強(qiáng)烈。還有，作為兩縣交界的一些村莊，與另一縣的村莊道路連通不上，“斷頭路”和“最后一公里”問(wèn)題較多。另外，部分受訪村民希望在鄉(xiāng)村道路加裝路燈，解決夜間出行安全問(wèn)題。
（三）農(nóng)村民生保障水平需要進(jìn)一步提升
43名受訪農(nóng)民和村干部反映農(nóng)民收入不夠穩(wěn)定，認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)水平相比城市差距較大。
1.農(nóng)民收入不夠穩(wěn)定
總的看，農(nóng)民種糧效益較低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，農(nóng)產(chǎn)品附加值不高，在很大程度上制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益增長(zhǎng)。而外出務(wù)工的農(nóng)民能力參差不齊，多數(shù)沒(méi)有受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，缺乏技術(shù)和技能，往往只能從事勞動(dòng)密集型行業(yè)，特別在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力疊加疫情影響下，很多反映“活不好找”，“有活了也不穩(wěn)定”，務(wù)工收入難以保障。貴州銅仁某村民家的收入主要依靠外出打工，近三年平均家庭收入為15433元，但受今年疫情影響無(wú)法外出務(wù)工，預(yù)計(jì)家庭收入減少過(guò)半。
2.社會(huì)養(yǎng)老保障水平較低
由于負(fù)擔(dān)能力相對(duì)較低，大多數(shù)農(nóng)民在參加養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)普遍選擇較低的繳費(fèi)檔次，到齡后每月只能領(lǐng)取100多元的養(yǎng)老金，與農(nóng)村實(shí)際生活開(kāi)支相比保障水平過(guò)低。河南信陽(yáng)某村村民全部參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，年繳費(fèi)200元，費(fèi)用自理，符合條件的村民領(lǐng)取養(yǎng)老金，領(lǐng)取金額105元/月。據(jù)村民介紹，養(yǎng)老金只夠基本生活保障，“如果有個(gè)這事兒那事兒就不夠了”。
3.養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)還不能滿足需求
當(dāng)前農(nóng)村老齡化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，而年輕人大多常年在縣外、省外打工，難以照顧家里的老人，農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老需求越來(lái)越多。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大部分社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建在城區(qū)，而且接納人員有限，不能滿足農(nóng)村的養(yǎng)老需求。
（四）農(nóng)村投入機(jī)制有待強(qiáng)化
鄉(xiāng)村發(fā)展的“錢從哪里來(lái)”是急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。調(diào)查人員認(rèn)為當(dāng)前政府和社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的資金投入不足，36名受訪村民和村干部則反映存在融資難、融資貴問(wèn)題。
1.財(cái)政投入總量不足、結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化
近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金投入逐年增長(zhǎng)，但與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)狀和發(fā)展需要相比，總量仍比較有限，各地推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的資金缺口仍比較大。特別是，資金的投入結(jié)構(gòu)還不盡合理，在一定程度上是“錦上添花”而不是“雪中送炭”，傾向選擇經(jīng)濟(jì)條件好、產(chǎn)業(yè)發(fā)展快、聲譽(yù)較高的農(nóng)村給予政策幫扶，資金使用效果仍有待提高。吉林松原某村每年僅有5萬(wàn)元左右的補(bǔ)貼，加上自身集體收入非常有限，使得連村里衛(wèi)生治理的資金需要都無(wú)法滿足。反觀同屬一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的另一個(gè)村莊，則是遠(yuǎn)近聞名的明星村，發(fā)展了覆蓋養(yǎng)殖屠宰、綠色糧食加工、經(jīng)濟(jì)作物加工及出口的多項(xiàng)龍頭產(chǎn)業(yè)，近年來(lái)上級(jí)政府的各項(xiàng)支持政策持續(xù)向該村傾斜，僅在環(huán)境衛(wèi)生、村容村貌整治、文化建設(shè)等工作領(lǐng)域，財(cái)政累計(jì)投入超過(guò)1000萬(wàn)元。
2.土地增值收益分配機(jī)制需要調(diào)整優(yōu)化
近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，一些城市和工業(yè)項(xiàng)目征占用了農(nóng)民的土地，但補(bǔ)償金額通常是按照農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)確定，農(nóng)民或村集體往往只得到了每畝幾萬(wàn)塊錢的補(bǔ)償款，很少享受到土地的增值收益。調(diào)研中，一些農(nóng)民和基層干部反映，土地是農(nóng)民最寶貴的財(cái)富，希望在土地征占中能把一部分增值收益返還給村集體和農(nóng)民，讓農(nóng)民能共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
3.融資難融資貴依然存在
農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有強(qiáng)烈的融資需求，但由于抵押和擔(dān)保不足而經(jīng)常得不到滿足。調(diào)查人員在內(nèi)蒙古鄂爾多斯某村了解到，當(dāng)?shù)氐姆N糧大戶基本都參加了專業(yè)合作社，但由于合作社普遍存在經(jīng)營(yíng)規(guī)模有限、財(cái)務(wù)制度不健全、缺少有效的抵押資產(chǎn)等，難以從金融機(jī)構(gòu)，尤其是國(guó)有銀行獲得融資。據(jù)該村村民介紹，在金融機(jī)構(gòu)融資需提供足額有效的擔(dān)保措施，且利率較高，其參加的合作社主要通過(guò)繳納保險(xiǎn)獲得一定信用額度的方式進(jìn)行融資，但額度有限，只能量力而行，很大程度上制約了合作社的經(jīng)營(yíng)發(fā)展。
（五）鄉(xiāng)村治理能力亟需提升
從調(diào)研情況看，農(nóng)村的許多矛盾和問(wèn)題都源于缺乏有效的鄉(xiāng)村治理。20名調(diào)查人員認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的主要困難是缺少?gòu)?qiáng)有力的組織和人才，34名受訪村民同樣反映了這個(gè)問(wèn)題；6名村干部認(rèn)為當(dāng)前基層干部待遇偏低。
1.基層組織領(lǐng)導(dǎo)力需要加強(qiáng)
黨員隊(duì)伍有待加強(qiáng)，調(diào)研村莊的黨員總數(shù)為2731名，占全體村民的比重為2.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)黨員比例的平均水平。黨員結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，從年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，青年黨員占比僅為23%；從學(xué)歷結(jié)構(gòu)看，絕大多數(shù)農(nóng)村黨員僅有初中及以下學(xué)歷水平；村支書(shū)平均年齡49歲，除了派駐的第一書(shū)記，最高學(xué)歷為高中。受學(xué)識(shí)、思想和能力限制，村干部觀點(diǎn)相對(duì)滯后，缺乏帶領(lǐng)鄉(xiāng)親們致富的能力和手段，基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不夠。同時(shí)，隨著農(nóng)民收入越來(lái)越高，對(duì)集體的依賴程度越來(lái)越弱，與集體的關(guān)系也日益淡薄。
2.基層運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足
總的看，村集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，上級(jí)財(cái)政的撥款也往往不能滿足需求，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村治理工作的運(yùn)轉(zhuǎn)和公共設(shè)施的建設(shè)。在調(diào)查的村莊中，6個(gè)村莊沒(méi)有任何集體收入，18個(gè)村莊依靠財(cái)政補(bǔ)助和機(jī)動(dòng)土地發(fā)包有微薄收入，大多數(shù)村莊集體經(jīng)濟(jì)入不敷出，更談不上改善民生。山東濰坊某村集體資產(chǎn)僅有5畝左右土地和3間辦公房，2017至2019年集體收入均不足萬(wàn)元，是周圍村子收入最少的。現(xiàn)任村書(shū)記在職12年，對(duì)這樣的情況也是一籌莫展，談到發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的困境時(shí)坦言道，“咱們村不圍城、不沿河，夾在中間，地還少，想做事很難”。村書(shū)記和會(huì)計(jì)對(duì)集體的收支算了賬，“環(huán)衛(wèi)費(fèi)、宣傳材料費(fèi)等各種費(fèi)用，一年就要交七萬(wàn)元，咱們村每年收入的幾千塊錢連基本支出都不夠”。由于集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)匱乏，黨支部缺乏帶領(lǐng)群眾致富的必要物質(zhì)條件，修橋、鋪路等社會(huì)公益事業(yè)無(wú)力去辦，影響黨組織在群眾中的威信。江西萍鄉(xiāng)某村2019年靠著老辦公樓租賃收入5000元，除此之外沒(méi)有其他收入來(lái)源。該村村民反映，村里路燈壞了、路爛了、水田垮了，基本不找村里，找也解決不了；村支書(shū)則反映，集體經(jīng)濟(jì)家底薄、可用資金少，辦事沒(méi)有抓手，在管理村民中也是一件難事，不服管的情況時(shí)有發(fā)生。
3.村干部待遇普遍偏低
在調(diào)研過(guò)程中，很多接受訪談的村“兩委”干部都談到鄉(xiāng)村干部任務(wù)量大、工資待遇低、上升空間不足等情況。福建福州某村村支書(shū)職務(wù)補(bǔ)貼每月僅1400元、村主任1300元，會(huì)計(jì)1000元。而農(nóng)村干部“人少事雜事多事急”，工作壓力非常大，待遇水平與工作強(qiáng)度明顯不對(duì)等，在一定程度上影響村干部的工作積極性。安徽合肥某村村支部書(shū)記介紹，他在村支部、村委工作40多年，按照政策，退休后的待遇卻非常低，每月拿不到1000元，退休后的養(yǎng)老生活很難得以保障。
（六）鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡較為突出
通過(guò)對(duì)39個(gè)調(diào)研村莊的比對(duì)分析，我們還發(fā)現(xiàn)，村與村之間發(fā)展不平衡的問(wèn)題較為突出，主要表現(xiàn)在以下方面。一是資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)不平衡。在39個(gè)行政村中，有資源、有產(chǎn)業(yè)或城郊村2個(gè)，走在鄉(xiāng)村振興的前列，可稱之為相對(duì)富裕村；有9個(gè)行政村是國(guó)定、省定貧困村，通過(guò)精準(zhǔn)幫扶，已經(jīng)脫貧；有28個(gè)行政村只有耕地和山地，人均占有水平低，種植業(yè)特別是糧食作物是主要的產(chǎn)業(yè)，這類村比富裕村差，比貧困村好一點(diǎn)，成為了“中間村”。二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡。在39個(gè)行政村中，有資源稟賦的村集體經(jīng)濟(jì)年收入超百萬(wàn)；僅有耕地、山地的中間村，集體經(jīng)濟(jì)接近“空殼”，農(nóng)民收入增長(zhǎng)完全依靠外出務(wù)工；國(guó)定、省定貧困村，通過(guò)精準(zhǔn)扶貧，集體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)始建立，有的已經(jīng)超過(guò)了中間村。三是農(nóng)村基層黨組織建設(shè)不平衡。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，富裕村普遍是黨支部強(qiáng)村，中間村都不同程度存在基層黨組織能力不強(qiáng)和軟弱渙散的問(wèn)題。相反，在9個(gè)貧困村，都通過(guò)選派第一書(shū)記，加強(qiáng)了黨支部，領(lǐng)導(dǎo)帶動(dòng)全村實(shí)現(xiàn)了脫貧致富和跨越式發(fā)展。四是支持政策覆蓋不平衡。據(jù)了解，當(dāng)前國(guó)家有關(guān)支農(nóng)政策存在“兩頭多、中間少”的傾向，即對(duì)先進(jìn)村及明星龍頭企業(yè)的支持政策多，對(duì)貧困村及其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的支持政策多，而對(duì)一般的中間村及其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的支持政策相對(duì)較少，政策覆蓋還不夠全面。
作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行調(diào)研組，執(zhí)筆人：朱遠(yuǎn)洋 歐陽(yáng)平 張昌彩 亓向軍 趙海
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志2020年第19-20期合刊
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