應松年日前撰文對《行政處罰法》的實施與修改進行回顧與展望，內容包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法相關問題的分析和探討。
文章對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法改革進行了分析，指出綜合行政執(zhí)法是為了在橫向上整合政府職能和行政執(zhí)法力量、減少多頭執(zhí)法。而近年來大力推進的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法，則是為了在縱向上理順不同層級政府的事權和職能，減少執(zhí)法層次。在我國的社會管理實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承擔了大量服務職能和管理職責，其中多數(shù)具體管理職責都要落實到行政執(zhí)法中。而在我國以市、縣（區(qū)）兩級地方政府管理為主的體制下，行政執(zhí)法職能主要由市區(qū)縣行政機關承擔，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有管理職責但無行政執(zhí)法手段，權責不統(tǒng)一，造成“看見的管不了，管得了的看不見”，行業(yè)主管部門“條條”形式的執(zhí)法體制逐漸難以適應一些城市管理的需要。
文章指出將行政執(zhí)法權適度下移，擴大基層政權經濟社會管理權限，有利于加強基層政權建設、完善基層政府功能，是深化改革過程中的時代要求。行政執(zhí)法權下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道取得了較好的實踐效果，但《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰實施主體與實踐中實際行使行政處罰權的主體卻產生了脫節(jié)。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的實施主體為具有行政處罰權的行政機關，以及經依法授權、委托的組織，而在管轄級別上，明確了行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄，只有法律、行政法規(guī)可作另行規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，街道作為市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府的派出機關，既不屬于“縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關”，也不屬于被授權、委托的組織，又沒有法律、行政法規(guī)的依據(jù)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法普遍面臨法律依據(jù)不足的困境。
權由法定是《行政處罰法》的核心原則，未經依法授權，任何組織和個人都不得實施行政處罰。2016年中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于深入推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》中也明確強調，法律規(guī)定的縣級政府及其部門的管理權限需要賦予經濟發(fā)達鎮(zhèn)的，按法定程序和要求辦理。從全國的情況來看，適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，甚至可以說只占到一小部分，我國的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚不具備執(zhí)法的能力、條件和水平，還是應當定位于面向群眾的日常服務、一般管理、日常巡查等方面，不宜賦予其行政處罰權。
文章指出，下放行政執(zhí)法權到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要把控住三個關鍵點：
一是明確下放的主體，《修訂草案》只規(guī)定為省、自治區(qū)、直轄市，未明確是省級人大還是省級政府。從這項授權的性質來看，主要還是對地方政府級別管轄權的再分配，可以由省政府來決定，具體應當制定省政府規(guī)章來授權，當然，如果由省級人大制定法律層級更高的省級地方性法規(guī)來授權更好。
二是對街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的條件作出一定限制。不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都具有承接行政執(zhí)法權的能力，一般應下放給經濟較為發(fā)達、行政區(qū)域廣闊、人口比較集中、社會治理水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，《修訂草案》僅限定為“符合條件的”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，太過籠統(tǒng)，難以為地方下放執(zhí)法權提供明確指引和約束。應當對被下放執(zhí)法權的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件作出更進一步的規(guī)定，對其執(zhí)法能力作出原則性要求。
三是將下放的行政處罰權限定在一定范圍內。《修訂草案》規(guī)定下放“有關縣級人民政府部門的部分行政處罰權”，這一限定顯然是不夠的，一定要強調下放的執(zhí)法權要屬于基層管理迫切需要、符合基層行政管理特點、能夠有效承接。從執(zhí)法實踐來看，適合由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的事項一般主要集中在市容環(huán)境、市場監(jiān)管、社會治安、民生事業(yè)等領域。
作者應松年系中國政法大學終身教授、中國法學會行政法學研究會名譽會長；張曉瑩系中國政法大學法學院博士研究生、全國人大常委會法制工作委員會行政法室副處長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：新三農 微信公眾號（文章題為《<行政處罰法>二十四年：回望與前瞻》，刊登在《國家檢察官學院學報》2020年第5期）
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