應(yīng)松年日前撰文對(duì)《行政處罰法》的實(shí)施與修改進(jìn)行回顧與展望，內(nèi)容包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法相關(guān)問(wèn)題的分析和探討。
文章對(duì)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)行了分析，指出綜合行政執(zhí)法是為了在橫向上整合政府職能和行政執(zhí)法力量、減少多頭執(zhí)法。而近年來(lái)大力推進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法，則是為了在縱向上理順不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，減少執(zhí)法層次。在我國(guó)的社會(huì)管理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承擔(dān)了大量服務(wù)職能和管理職責(zé)，其中多數(shù)具體管理職責(zé)都要落實(shí)到行政執(zhí)法中。而在我國(guó)以市、縣（區(qū)）兩級(jí)地方政府管理為主的體制下，行政執(zhí)法職能主要由市區(qū)縣行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有管理職責(zé)但無(wú)行政執(zhí)法手段，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，造成“看見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”，行業(yè)主管部門“條條”形式的執(zhí)法體制逐漸難以適應(yīng)一些城市管理的需要。
文章指出將行政執(zhí)法權(quán)適度下移，擴(kuò)大基層政權(quán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，有利于加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、完善基層政府功能，是深化改革過(guò)程中的時(shí)代要求。行政執(zhí)法權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道取得了較好的實(shí)踐效果，但《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰實(shí)施主體與實(shí)踐中實(shí)際行使行政處罰權(quán)的主體卻產(chǎn)生了脫節(jié)。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的實(shí)施主體為具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，以及經(jīng)依法授權(quán)、委托的組織，而在管轄級(jí)別上，明確了行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄，只有法律、行政法規(guī)可作另行規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，街道作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機(jī)關(guān)，既不屬于“縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”，也不屬于被授權(quán)、委托的組織，又沒(méi)有法律、行政法規(guī)的依據(jù)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法普遍面臨法律依據(jù)不足的困境。
權(quán)由法定是《行政處罰法》的核心原則，未經(jīng)依法授權(quán)，任何組織和個(gè)人都不得實(shí)施行政處罰。2016年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也明確強(qiáng)調(diào)，法律規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的管理權(quán)限需要賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的，按法定程序和要求辦理。從全國(guó)的情況來(lái)看，適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，甚至可以說(shuō)只占到一小部分，我國(guó)的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚不具備執(zhí)法的能力、條件和水平，還是應(yīng)當(dāng)定位于面向群眾的日常服務(wù)、一般管理、日常巡查等方面，不宜賦予其行政處罰權(quán)。
文章指出，下放行政執(zhí)法權(quán)到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要把控住三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：
一是明確下放的主體，《修訂草案》只規(guī)定為省、自治區(qū)、直轄市，未明確是省級(jí)人大還是省級(jí)政府。從這項(xiàng)授權(quán)的性質(zhì)來(lái)看，主要還是對(duì)地方政府級(jí)別管轄權(quán)的再分配，可以由省政府來(lái)決定，具體應(yīng)當(dāng)制定省政府規(guī)章來(lái)授權(quán)，當(dāng)然，如果由省級(jí)人大制定法律層級(jí)更高的省級(jí)地方性法規(guī)來(lái)授權(quán)更好。
二是對(duì)街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的條件作出一定限制。不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都具有承接行政執(zhí)法權(quán)的能力，一般應(yīng)下放給經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、行政區(qū)域廣闊、人口比較集中、社會(huì)治理水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，《修訂草案》僅限定為“符合條件的”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，太過(guò)籠統(tǒng)，難以為地方下放執(zhí)法權(quán)提供明確指引和約束。應(yīng)當(dāng)對(duì)被下放執(zhí)法權(quán)的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件作出更進(jìn)一步的規(guī)定，對(duì)其執(zhí)法能力作出原則性要求。
三是將下放的行政處罰權(quán)限定在一定范圍內(nèi)。《修訂草案》規(guī)定下放“有關(guān)縣級(jí)人民政府部門的部分行政處罰權(quán)”，這一限定顯然是不夠的，一定要強(qiáng)調(diào)下放的執(zhí)法權(quán)要屬于基層管理迫切需要、符合基層行政管理特點(diǎn)、能夠有效承接。從執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，適合由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的事項(xiàng)一般主要集中在市容環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生事業(yè)等領(lǐng)域。
作者應(yīng)松年系中國(guó)政法大學(xué)終身教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)；張曉瑩系中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室副處長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新三農(nóng) 微信公眾號(hào)（文章題為《<行政處罰法>二十四年：回望與前瞻》，刊登在《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期）
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