摘 要：“十四五”時(shí)期農(nóng)村重點(diǎn)改革任務(wù)是:完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,實(shí)質(zhì)性推進(jìn)土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項(xiàng)改革,完善農(nóng)村社會(huì)保障制度改革。完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的主要舉措是堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位、完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的政策和制度體系、積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、建立健全多元化的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要舉措是規(guī)范股權(quán)設(shè)置、增加股權(quán)的流動(dòng)性,為集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供良好環(huán)境。土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項(xiàng)改革的主要舉措是從保護(hù)農(nóng)民利益出發(fā),發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,完善相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。完善農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的主要舉措是以提高保障水平、增強(qiáng)公平性為目標(biāo),完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村低保這三個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目。
改革是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)力。“十四五”時(shí)期的農(nóng)村發(fā)展依然需要依靠深化改革。2020年中央一號(hào)文件指出,要“抓好農(nóng)村重點(diǎn)改革任務(wù)”,其中主要包括完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市配套制度、進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)、全面推開(kāi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn),等等。“十四五”時(shí)期,農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度仍將是農(nóng)村改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。農(nóng)村社會(huì)保障制度是應(yīng)對(duì)農(nóng)民脆弱性和貧困的防護(hù)性制度,也是前述幾項(xiàng)改革的配套性制度,應(yīng)該是“十四五”時(shí)期的重點(diǎn)改革任務(wù)[1]。
基于這種認(rèn)識(shí),本文聚焦于農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項(xiàng)土地制度,農(nóng)村社會(huì)保障制度這四項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù),在分析各自改革進(jìn)展與目前存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上,提出了“十四五”時(shí)期的改革任務(wù)。
一、完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度
(一)改革進(jìn)展與目前的主要問(wèn)題
我國(guó)改革開(kāi)放從農(nóng)村起步,農(nóng)村改革從改變農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式開(kāi)始,進(jìn)而逐步形成了“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。我國(guó)《憲法》《農(nóng)村土地承包法》以及中央政策把這種雙層經(jīng)營(yíng)體制確定為農(nóng)村基本的經(jīng)營(yíng)制度。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的成就證明,農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是一項(xiàng)適合國(guó)情、農(nóng)情的好制度。但是,也應(yīng)該看到,任何政策和制度都不是一成不變的,而是應(yīng)隨著社會(huì)形勢(shì)的變化不斷進(jìn)行調(diào)整。近年來(lái),黨和政府順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化,出臺(tái)了多種政策措施,不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,但該制度仍存在一些問(wèn)題,主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。
1.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策和制度體系尚不健全
一是穩(wěn)定土地承包關(guān)系的政策和法律支撐體系不健全。黨的十九大報(bào)告提出,保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。2019年11月底頒發(fā)的關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)對(duì)此作出了回應(yīng),明確指出,“穩(wěn)定土地承包關(guān)系。第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則,不得將承包地打亂重分,確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定”,“現(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包,承包期再延長(zhǎng)三十年,以各地第二輪土地承包到期為起點(diǎn)計(jì)算”。但是,中央還沒(méi)有指定具體的延保辦法。尤其是,由于各地情況不一,也提出了“對(duì)少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組,屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則,由農(nóng)民集體民主協(xié)商,經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和縣級(jí)政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn),可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整,但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握”。這就為一些地方屆時(shí)強(qiáng)調(diào)其特殊性而調(diào)整土地提供了依據(jù)。從全國(guó)的情況看,不同地區(qū)之間在承包經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)現(xiàn)上仍然存在較大差距,在經(jīng)營(yíng)方式上,一些村莊采取承包到戶,部分村莊采取統(tǒng)一經(jīng)營(yíng);土地承包到戶后是否發(fā)生調(diào)整、調(diào)整次數(shù)等也存在差異。承包經(jīng)營(yíng)制度的不同實(shí)現(xiàn)方式使得各地在操作中具備靈活性和適應(yīng)性,村集體掌握承包土地的發(fā)包權(quán),使得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定程度上的不確定性,在缺乏長(zhǎng)期預(yù)期的情況下,承包戶采取直接占有和經(jīng)營(yíng)的方式保護(hù)其權(quán)利。
二是沒(méi)有明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。改革開(kāi)放后,我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地兩權(quán)分離的政策。土地的所有權(quán)屬村集體,農(nóng)戶擁有使用權(quán),法律上明確把農(nóng)戶的土地使用權(quán)確定為用益物權(quán)。在“三權(quán)分置”的制度框架下,對(duì)于從農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),其權(quán)利屬性是用益物權(quán)還是對(duì)他人承包土地的債權(quán)型利用權(quán),中央政策和法律上還沒(méi)有進(jìn)行界定,各地較多地采取了視流轉(zhuǎn)方式而定差異性對(duì)待的做法。
三是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限短。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨較大的投資風(fēng)險(xiǎn),且回收周期較長(zhǎng),經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定會(huì)使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者投資風(fēng)險(xiǎn)加大,進(jìn)而抑制投資。由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限短,土地流轉(zhuǎn)期限和流轉(zhuǎn)方式均受到承包期的限制,經(jīng)營(yíng)權(quán)短期流轉(zhuǎn)下,經(jīng)營(yíng)者可能對(duì)耕地采取短視的、破壞性利用行為。
2.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系尚未形成
改革開(kāi)放之初,黨和政府鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),培育與發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)年報(bào)的數(shù)據(jù),截至2018年底,全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到5.39億畝。據(jù)估算,流轉(zhuǎn)的家庭承包耕地面積中有40%以上流轉(zhuǎn)入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。全國(guó)納入名錄的家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)到60萬(wàn)家、農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)組織19.2萬(wàn)個(gè),其中,農(nóng)機(jī)合作社7.3萬(wàn)個(gè)。截至2019年6月底,全國(guó)依法登記的農(nóng)民合作社221.1萬(wàn)家。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)方式已經(jīng)在很大程度上不再是家庭承包經(jīng)營(yíng),小農(nóng)戶通過(guò)“公司+農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)戶”“公司+合作社+農(nóng)戶”等多種經(jīng)營(yíng)形式,也基本被納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。
但從總的情況看,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)量和質(zhì)量與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng),尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶之間的緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制尚未確立。調(diào)查發(fā)現(xiàn),較多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶之間仍然是松散型的買賣關(guān)系,農(nóng)民向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供原料,價(jià)格隨行就市。由于農(nóng)戶分散,談判能力弱,利益得不到有效保障,公司掙錢(qián)多了,農(nóng)民不能分享;公司賠本了,就毀約賴賬。近一兩年來(lái),隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的波動(dòng),尤其是糧食價(jià)格的逐年下跌,出現(xiàn)一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體跑路、單方毀約等問(wèn)題。為此,一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)民簽訂了購(gòu)銷合同,規(guī)定了最低價(jià)。近年來(lái),很多地方積極探索農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,農(nóng)民獲取股金收入。但實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),這種做法仍無(wú)法有效規(guī)避農(nóng)民利益受損風(fēng)險(xiǎn)。
3.農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)滯后
我國(guó)農(nóng)業(yè)服務(wù)體系不完善的問(wèn)題仍然突出,服務(wù)機(jī)構(gòu)整體力量薄弱,服務(wù)水平低、覆蓋面窄,難以滿足小農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)所需要的生產(chǎn)性服務(wù)。從服務(wù)主體和服務(wù)環(huán)節(jié)來(lái)看,市場(chǎng)化服務(wù)主體往往集中在農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機(jī)服務(wù)等盈利性服務(wù)環(huán)節(jié),服務(wù)環(huán)節(jié)以單環(huán)節(jié)居多,生產(chǎn)環(huán)節(jié)中病蟲(chóng)害防治環(huán)節(jié)、產(chǎn)后收儲(chǔ)烘干、產(chǎn)地初加工等環(huán)節(jié)的服務(wù)供給不足。從服務(wù)對(duì)象來(lái)看,主要集中在種養(yǎng)大戶,面臨普通小農(nóng)戶的社會(huì)化服務(wù)缺乏,一些小農(nóng)戶游離于政府和新型服務(wù)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系之外,在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中面臨很多的不確定性。
(二)“十四五”時(shí)期的改革任務(wù)
1.堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位
家庭經(jīng)營(yíng)是最適合農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式。堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)地位的合理性是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相統(tǒng)一及中國(guó)人多地少的基本國(guó)情。這種合理性也被中國(guó)改革開(kāi)放前后的實(shí)踐所證實(shí)。完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,應(yīng)堅(jiān)持把家庭承包經(jīng)營(yíng)作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基本經(jīng)營(yíng)形式。集體直接經(jīng)營(yíng)、公司直接經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民合作社直接經(jīng)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)方式將始終是非主導(dǎo)性、補(bǔ)充性經(jīng)營(yíng)形式[2]。
2.進(jìn)一步完善農(nóng)村承包地制度
土地制度是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)。在“十四五”時(shí)期,應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村承包地制度改革。從兼顧小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益的角度,銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策。
(1)在法律層面,一是應(yīng)修改現(xiàn)有法律中涉及農(nóng)民對(duì)集體土地和其他資產(chǎn)收益成員權(quán)的相關(guān)條款,使得農(nóng)村集體組織內(nèi)部新增成員不能通過(guò)國(guó)家法律規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益訴求。二是應(yīng)將村民自治組織的功能和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的功能區(qū)分開(kāi)來(lái),修改《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,將第八條“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn),引導(dǎo)村民合理利用自然資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”。改為“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定,引導(dǎo)村民合理利用自然資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”。同時(shí),加快建立和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,使其成為農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使主體。
(2)允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)民簽訂跨越承包期的土地租賃或入股合同。這種做法有兩方面的好處。一是有利于保持土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。目前,絕大多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)民簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同的最高年限都是到二輪承包結(jié)束。如果流轉(zhuǎn)合同只能簽訂到二輪承包結(jié)束的時(shí)點(diǎn),可以預(yù)計(jì),隨著二輪承包期越來(lái)越近,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地的意愿會(huì)因流轉(zhuǎn)期限短而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)意愿下降,從而使得農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的勢(shì)頭會(huì)隨著二輪承包期限的日益臨近而呈現(xiàn)停滯甚至萎縮的趨勢(shì)。二是有利于農(nóng)民承包地抵押擔(dān)保權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)是其未來(lái)的收益權(quán)。收益權(quán)不是具體或具有實(shí)物形態(tài)的財(cái)產(chǎn),而是依存于未來(lái)的可得收益,需要以穩(wěn)定、持續(xù)的收益為前提。承包期限越長(zhǎng)、越穩(wěn)定,越有利于得到更大數(shù)額的貸款。同時(shí),一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以其農(nóng)業(yè)設(shè)施進(jìn)行抵押融資,但這些設(shè)施附著在土地上。承包期短,銀行對(duì)農(nóng)業(yè)設(shè)施價(jià)值評(píng)估價(jià)就低。從一些地方的實(shí)踐看,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體僅僅能得到農(nóng)業(yè)設(shè)施評(píng)估價(jià)一半的貸款,這與農(nóng)業(yè)設(shè)施的使用期限短有一定關(guān)系。
(3)明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性。實(shí)行農(nóng)村土地 “三權(quán)分置”的目的是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供更好的土地制度環(huán)境。為了實(shí)現(xiàn)這一目的,就應(yīng)該把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán)。具體的理由:一是按照《合同法》的規(guī)定,債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)的最高期限是20年。經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化后,其權(quán)利的存續(xù)期間可以跨越《合同法》規(guī)定的20年的最高期限,滿足權(quán)利人長(zhǎng)期的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。二是在法律上把經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為一種物權(quán),能夠強(qiáng)化這種權(quán)利進(jìn)入市場(chǎng)的能力。因?yàn)檫@種權(quán)利作為一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán),在實(shí)踐中應(yīng)該納入不動(dòng)產(chǎn)登記。在納入不動(dòng)產(chǎn)登記之后,該權(quán)利不論是轉(zhuǎn)讓還是設(shè)置抵押,法律上的操作都很方便。三是如果將這一權(quán)利依法確定為物權(quán),權(quán)利人從此就獲得了以自己的名義獨(dú)立起訴、應(yīng)訴的權(quán)利。而這些權(quán)利,一般情況下債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利人是無(wú)法享有的。
3.完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制
新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)小農(nóng)戶的功能和作用,是其獲得政府支持的重要原因所在。為了建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶之間合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,應(yīng)深入總結(jié)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),繼續(xù)加大約束新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體侵害小農(nóng)戶利益的措施,主要包括:將農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)與農(nóng)民專業(yè)合作社以合同方式或股權(quán)方式帶動(dòng)小農(nóng)戶的數(shù)量,以及是否與小農(nóng)戶建立穩(wěn)固的利益紐帶(如保護(hù)價(jià)收購(gòu)、利潤(rùn)返還、股金分紅等),作為其申請(qǐng)財(cái)政資金支持的必備條件,從而增強(qiáng)它們主動(dòng)建立與小農(nóng)戶之間合理利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的內(nèi)在激勵(lì);建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度,由土地流入主體繳納風(fēng)險(xiǎn)保證金,一旦其經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題,用這些風(fēng)險(xiǎn)保證金給予農(nóng)民保底收入;建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)制度,保費(fèi)由土地流入方和農(nóng)民共同承擔(dān),縣級(jí)政府給予一定比例的補(bǔ)貼,當(dāng)土地流入方不能履約時(shí),農(nóng)民可以獲得保險(xiǎn)金。
4.建立健全多元化的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系
一是強(qiáng)化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的服務(wù)功能。作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要踐行主體,家庭農(nóng)場(chǎng)在眾多新型經(jīng)營(yíng)主體中占據(jù)重要地位。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃明確提出要發(fā)展培育家庭農(nóng)場(chǎng),除了強(qiáng)化家庭農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能外,可以鼓勵(lì)有一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)成為“雙主體”,既是生產(chǎn)主體,也是服務(wù)主體。在經(jīng)營(yíng)內(nèi)容上,鼓勵(lì)其積極挖掘農(nóng)業(yè)多功能,將生產(chǎn)、觀光等進(jìn)行融合發(fā)展。政府的相關(guān)補(bǔ)貼,可以向這部分家庭農(nóng)場(chǎng)傾斜。與家庭農(nóng)場(chǎng)不同,農(nóng)民專業(yè)合作社的功能定位就是向農(nóng)民提供各種服務(wù)。但我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展中普遍面臨規(guī)模小、帶動(dòng)能力弱的問(wèn)題,還存在一定比例的空殼和假冒合作社。在今后的改革中,應(yīng)著力規(guī)范農(nóng)村專業(yè)合作社的發(fā)展,強(qiáng)化其服務(wù)農(nóng)戶成員的組織功能。
二是改善公益性服務(wù)供給。在企業(yè)和個(gè)人不愿進(jìn)入或效率較低的領(lǐng)域,應(yīng)建立和完善政府公益性服務(wù)組織,主要包括:建立高效的農(nóng)業(yè)信息化服務(wù)平臺(tái),更加便捷地為小農(nóng)戶提供氣象和自然災(zāi)害預(yù)警、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格變化、相關(guān)政策等信息;建立針對(duì)小農(nóng)戶的技術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu),引導(dǎo)縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)技人才下沉到村,從而有效消解農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)進(jìn)村入戶的“最后一公里”梗阻矛盾。
三是探索多樣化的服務(wù)方式。在今后一個(gè)時(shí)期,應(yīng)繼續(xù)完善土地托管、半托管等新型服務(wù)方式,從而在不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和更換經(jīng)營(yíng)主體的條件下,把小農(nóng)戶生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。
二、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革
(一)改革進(jìn)展與目前的主要問(wèn)題
黨的十八大提出了要“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”。2016年底下發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)進(jìn)一步提出,“通過(guò)改革,逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益”。該《意見(jiàn)》要求有序推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革,將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。改革主要在有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村鎮(zhèn),特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村。已經(jīng)開(kāi)展這項(xiàng)改革的村鎮(zhèn),要總結(jié)經(jīng)驗(yàn),健全制度,讓農(nóng)民有更多獲得感;沒(méi)有開(kāi)展這項(xiàng)改革的村鎮(zhèn),可根據(jù)群眾意愿和要求,力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間基本完成改革。2017年國(guó)家新增了100個(gè)縣(市、區(qū))作為試點(diǎn),試點(diǎn)縣達(dá)到了129個(gè)。2018年試點(diǎn)縣增加到300個(gè)。目前,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在有序推進(jìn),但從實(shí)地調(diào)查的情況看,該項(xiàng)改革存在以下一些值得重視問(wèn)題。
1.集體股仍然普遍存在
在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份化改革時(shí),如何設(shè)置股權(quán)是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。早在20世紀(jì)90年代,我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些村就開(kāi)始了多種類型的股份制改革,比較普遍的做法是設(shè)置集體股,集體股的股份收益主要用于維持村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)、給農(nóng)民發(fā)放福利等集體公益事業(yè)、擴(kuò)大再生產(chǎn)等方面。在政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)供給不足的背景下,這種做法有一定的合理性。但是,村級(jí)公共開(kāi)支可以采取提取公益金的辦法,而并非一定要設(shè)置集體股。尤其是集體股的產(chǎn)權(quán)依然是不明確的,集體股參與分紅后所積累的資產(chǎn)很容易被村干部控制,監(jiān)管的難度大、成本高。基于這種情況,《意見(jiàn)》明確提出,“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主,是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定”。但這一方向性要求在執(zhí)行中存在偏差,多數(shù)開(kāi)展股份合作制改革的村都設(shè)置了集體股,有的村集體股所占的比例還比較高,從而導(dǎo)致農(nóng)民得到的股份分紅數(shù)額較少,獲得感不強(qiáng)。
2.股份并未成為農(nóng)民集體成員參與集體收益分配的基本依據(jù)
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)普遍存在著歸屬不明、收益不清、分配不透明等問(wèn)題,尤其是一些城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村,往往擁有數(shù)額較大的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),但成員對(duì)集體收益的分配權(quán)缺乏保障。《意見(jiàn)》明確要求,“將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn),試點(diǎn)地區(qū)大都開(kāi)展了清產(chǎn)核資和農(nóng)村集體成員資格界定,進(jìn)而把集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或份額的形式量化到集體成員(或戶)。但是,在分配環(huán)節(jié),一些地方仍然采取股份合作制改革之前的老辦法,并沒(méi)有按照集體成員(或戶)所持有的股份或份額進(jìn)行分配,農(nóng)民并未享受到改革之后的分配收益。
3.農(nóng)民集體資產(chǎn)股份完整權(quán)能的實(shí)現(xiàn)存在著障礙
《意見(jiàn)》提出,要“組織實(shí)施好賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)改革試點(diǎn)”。目前,試點(diǎn)地區(qū)都賦予了農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的占有權(quán)和收益權(quán)。但在賦予農(nóng)民有償退出、抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)這四項(xiàng)權(quán)能方面,面臨著一些問(wèn)題和障礙因素。在股權(quán)退出方面,主要存在兩個(gè)問(wèn)題,一是由于股權(quán)預(yù)期收益不確定導(dǎo)致股權(quán)的價(jià)值難以確定;二是村集體經(jīng)濟(jì)組織由于缺乏資金或擔(dān)心股權(quán)退出后的可持續(xù)性,而沒(méi)有能力及意愿回購(gòu)農(nóng)民的股權(quán)。實(shí)現(xiàn)股權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能所面對(duì)的問(wèn)題是,一旦農(nóng)民不能如期償還銀行貸款,銀行難以處置作為抵押和擔(dān)保物的股權(quán),也就缺乏開(kāi)展這項(xiàng)業(yè)務(wù)的意愿。實(shí)現(xiàn)繼承權(quán)所面對(duì)的問(wèn)題是,如果允許股權(quán)繼承,在農(nóng)村人口流動(dòng)的背景下,繼承人就可能不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,從而破壞了股權(quán)封閉在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的改革原則[3]。
4.集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式?jīng)]有改變
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革的目的,除了要解決農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)收益分配的問(wèn)題,更重要的是要建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制,實(shí)行現(xiàn)代化企業(yè)管理。但從總體來(lái)看,改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的管理和運(yùn)行方式并未發(fā)生變化,原有的村級(jí)管理和組織結(jié)構(gòu)被平移到股份合作社這一新的組織之中,董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的負(fù)責(zé)人都由村主要領(lǐng)導(dǎo)兼任,其中,黨支部書(shū)記兼任董事長(zhǎng),其余人員也大都是村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)。在股改前集體經(jīng)濟(jì)組織的管理和分配中,村“兩委”干部處于支配地位。改制后,有些村干部沒(méi)有動(dòng)力改變?cè)械钠髽I(yè)管理方式。
(二)“十四五”時(shí)期的改革任務(wù)
“十四五”時(shí)期,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的核心是對(duì)已有的改革措施進(jìn)行規(guī)范,提高改革質(zhì)量,使得農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度成為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)。
1.規(guī)范股權(quán)設(shè)置
在股權(quán)設(shè)置上,是否設(shè)置集體股應(yīng)充分尊重農(nóng)民群眾的選擇,并在程序上保證公正公開(kāi)。但政策導(dǎo)向上應(yīng)進(jìn)一步明確,股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個(gè)人股為主、不設(shè)集體股或者對(duì)集體股比例的最高限額進(jìn)行明確規(guī)定。對(duì)于目前已經(jīng)設(shè)置了集體股的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,經(jīng)80%以上集體成員同意,可以將集體股股份全部按成員配股比例分配到成員個(gè)人。
2.穩(wěn)步放開(kāi)農(nóng)民股權(quán)流轉(zhuǎn)范圍
現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行。這種做法的目的是保護(hù)廣大成員資產(chǎn)的收益權(quán),防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn),防止外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)。但隨著集體資產(chǎn)價(jià)值不斷顯化和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐步完善,農(nóng)民的股權(quán)流轉(zhuǎn)必將超出集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。為此,應(yīng)允許外來(lái)常住人員通過(guò)購(gòu)買股權(quán)和履行義務(wù)成為集體成員;應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下,允許個(gè)人股權(quán)的自由流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置,充分體現(xiàn)股份的市場(chǎng)價(jià)值;個(gè)人股權(quán)應(yīng)當(dāng)依法繼承,對(duì)于繼承股份的非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,可以借鑒一些改革試點(diǎn)地區(qū)的做法,規(guī)定他們只享有股份收益權(quán),不享有集體經(jīng)濟(jì)組織的表決權(quán)。
3.為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境
一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位。2017年修訂的《民法總則》草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人身份,從法律上賦予了村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位。應(yīng)加快制定有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體法律法規(guī),明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、法人性質(zhì)、登記發(fā)證流程等,使其與其他各類所有制經(jīng)濟(jì)組織受到同等法律保護(hù),從而使其能夠獨(dú)立自主地參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二是探索實(shí)行政經(jīng)分開(kāi),作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的村集體經(jīng)濟(jì)組織,與村“兩委”脫鉤。三是健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,進(jìn)一步建立和完善董事會(huì)、監(jiān)事會(huì);建立能夠吸引優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)管理人才的薪酬激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。四是鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展股份制或股份合作制公司,與社會(huì)資本聯(lián)合,在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。應(yīng)對(duì)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行公司化改革,對(duì)公司股東的權(quán)利進(jìn)行限定,包括村委會(huì)在內(nèi)的股東,雖然占有股份享有股東權(quán)利,但不能干涉公司獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。
三、加快推進(jìn)土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項(xiàng)改革
(一)改革進(jìn)展與目前的主要問(wèn)題
2015年初,我國(guó)在33個(gè)縣(市、區(qū))啟動(dòng)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)(以下簡(jiǎn)稱三項(xiàng)改革試點(diǎn))。三項(xiàng)改革試點(diǎn)原定于2017年12月31日結(jié)束,但因?yàn)榇嬖谥恍┬枰ㄟ^(guò)進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問(wèn)題,并與相關(guān)法律修訂在時(shí)間上保持一致,改革試點(diǎn)的期限延長(zhǎng)到2018年12月31日,后又延長(zhǎng)到2019年12月31日。總體上看,三項(xiàng)改革試點(diǎn)取得了積極進(jìn)展并向縱深推進(jìn),在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)、增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的用地保障、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等方面獲得了相應(yīng)的成效。同時(shí),試點(diǎn)地區(qū)形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果。2018年12月,全國(guó)人大通過(guò)了《〈土地管理法〉〈城市房地產(chǎn)管理法〉修正案(草案)》,1吸收了農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革的成果,但改革中也存在一些問(wèn)題。
1.征地制度改革中的主要問(wèn)題
征地制度改革面臨三個(gè)方面的問(wèn)題,一是地方政府改革的動(dòng)力不足。土地征收制度改革的核心內(nèi)容是縮小征地范圍,以及完善對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制。但是土地財(cái)政是很多縣(市、區(qū))的重要收入來(lái)源,縮小征地范圍就減少了財(cái)政收入,而且一些改革試點(diǎn)縣(市、區(qū))正處于城建提速、產(chǎn)業(yè)提升的發(fā)展階段,用地需求量較大。再加上補(bǔ)償支出增加,試點(diǎn)地區(qū)缺乏改革的動(dòng)力。二是存在著地方政府?dāng)U大征收范圍的空間。《土地管理法》限定了可以征收集體土地的幾種情形,但同時(shí)規(guī)定“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的”納入政府征地范圍。由于地方政府擁有土地規(guī)劃?rùn)?quán),這一規(guī)定為政府?dāng)U大集體土地征收范圍提供了空間,存在著公共利益的界限被隨意突破的風(fēng)險(xiǎn)。三是補(bǔ)償政策仍有待進(jìn)一步完善。新修訂的《土地管理法》修改了土地征收的補(bǔ)償辦法,取消了補(bǔ)償總和“不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”這一既不合理又事實(shí)上早已被突破的最高限額限制,改為按照片區(qū)綜合價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。但實(shí)際上,區(qū)片綜合價(jià)也實(shí)行了很多年,從本質(zhì)上看,仍然是政府定價(jià)而非市場(chǎng)定價(jià),是由政府直接配置土地資源而不是讓市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用。
2.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革中的問(wèn)題
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革中主要面臨三個(gè)方面的問(wèn)題,一是只有存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才能入市,但存量建設(shè)用地?cái)?shù)量有限、地塊分散,入市收效不明顯,或難以入市。試點(diǎn)地區(qū)所探索的異地入市方式,在一定程度上解決了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地位置偏遠(yuǎn)、地塊分散等問(wèn)題。這種入市方式借鑒了城鄉(xiāng)土地增減掛鉤的方式:對(duì)村莊內(nèi)零星分散的建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾,然后把騰挪出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)用于其他地區(qū),進(jìn)而在該地區(qū)劃定具體的地塊上市交易,交易手續(xù)比較復(fù)雜,政府、入市土地的村集體以及交易地區(qū)之間的利益分配關(guān)系復(fù)雜。二是入市的用途只能是工商業(yè)用地,不能用于住宅建設(shè),交易價(jià)格受到限制。同時(shí),不少地方存在著土地利用效率低、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園閑置浪費(fèi)嚴(yán)重,對(duì)工商業(yè)用地的需求不足等問(wèn)題。農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市交易、入股或直接從事經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的收益增長(zhǎng)空間有限。三是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市會(huì)壓縮征地的空間,一些地方政府從自身利益最大化的角度考慮,限制農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍。
3.宅基地制度改革中的問(wèn)題
宅基地制度改革面臨的問(wèn)題,一是農(nóng)民宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作滯后。對(duì)于一戶多宅、少批多占或超標(biāo)準(zhǔn)面積占用、未批先建和宅基地閑置等遺留問(wèn)題,各地沒(méi)有賴以遵循的政策和法律依據(jù)。二是宅基地轉(zhuǎn)讓限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的做法影響了改革效果。中央政策要求宅基地轉(zhuǎn)讓僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。但在一個(gè)村莊內(nèi)部,并不存在對(duì)宅基地市場(chǎng)的有效需求。國(guó)家政策明確要求對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置,受讓人原則上限制在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi),也因?yàn)槿狈κ茏屓硕黾恿算y行將抵押物處置變現(xiàn)的難度,進(jìn)而影響銀行開(kāi)展這項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性。三是以宅基地作為抵押和擔(dān)保品存在著制度障礙。從現(xiàn)實(shí)情況看,僅有農(nóng)民住房抵押是不夠的。基于“房地一體”的自然特征,銀行不大可能愿意接受沒(méi)有宅基地作為抵押物的農(nóng)村住房抵押。因此,農(nóng)民宅基地的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的前置條件,但目前在政策和法律層面仍不允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)可以作為抵押和擔(dān)保品。
(二)“十四五”時(shí)期的改革任務(wù)
在征地制度改革領(lǐng)域,應(yīng)深入探索具體用地項(xiàng)目公共利益認(rèn)定機(jī)制,實(shí)質(zhì)性縮小征地范圍;進(jìn)一步探索由市場(chǎng)交易主體通過(guò)自主談判協(xié)商的方式,確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);探索建立健全失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)保障制度。
在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)領(lǐng)域,應(yīng)適度放寬入市條件和范圍,允許增量的集體建設(shè)用地入市;穩(wěn)慎探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入住宅用地市場(chǎng)。
在宅基地制度改革試點(diǎn)領(lǐng)域,應(yīng)劃定時(shí)點(diǎn),取消宅基地的福利分配,并把農(nóng)民居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式從“一戶一宅”調(diào)整為“一戶一宅”和“一戶一居”并存;適度擴(kuò)大農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍,在不改變宅基地集體所有性質(zhì)的基礎(chǔ)上,允許宅基地及農(nóng)房在全縣(市)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行置換、轉(zhuǎn)讓、繼承;探索農(nóng)民住房使用權(quán)抵押和擔(dān)保品權(quán)能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)化解途徑;探索閑置宅基地的退出和利用方式,允許集體經(jīng)濟(jì)組織把閑置和騰退宅基地用于除商品住宅開(kāi)發(fā)以外的各種有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的用途。
四、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度
(一)改革進(jìn)展與目前的主要問(wèn)題
進(jìn)入新世紀(jì)后,隨著政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變和政府財(cái)力增強(qiáng),我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的改革和發(fā)展取得了明顯成效。從總體上看,我國(guó)已經(jīng)建立了針對(duì)農(nóng)村人口的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系,城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度,實(shí)現(xiàn)了地域全覆蓋和應(yīng)保人口的全覆蓋。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度緩解了農(nóng)民看病的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),在一定程度上解決了農(nóng)民因病致貧和因病返貧現(xiàn)象,促進(jìn)了農(nóng)民更多地利用醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù);城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度緩解了農(nóng)村老年人口的生活壓力,而且在改善老年人口與子女的代際關(guān)系、提升老年人口獲得感等方面發(fā)揮了積極作用;農(nóng)村最低生活保障等社會(huì)救助制度緩解了農(nóng)村貧困現(xiàn)象。但是,農(nóng)村社會(huì)保障制度體系仍然存在著許多問(wèn)題。
1.保障水平偏低
城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)是縣(市、區(qū))域范圍防范群體疾病風(fēng)險(xiǎn)、以收定支的制度,城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)總額,以及集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的規(guī)模合在一起,形成醫(yī)療保險(xiǎn)基金。縣(市、區(qū))級(jí)主管部門(mén)依據(jù)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的規(guī)模,結(jié)合往年的疾病發(fā)生率及醫(yī)療費(fèi)用等因素,確定第二年的報(bào)銷辦法。2018年,城鄉(xiāng)居民實(shí)際住院費(fèi)用中,由基金支付的比例為56.1%,城鄉(xiāng)居民住院治療的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)大大減輕,但同樣應(yīng)該看到,個(gè)人負(fù)擔(dān)比例仍高達(dá)43.9%。尤其應(yīng)該注意的是,到了下半年尤其是年末,很多地方城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的基金就處于緊張狀態(tài),于是定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的住院部就盡量少收病人或不收病人,對(duì)于收治的病人也盡量減少住院天數(shù)、減少住院花費(fèi)。
城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)具有保障老年農(nóng)民基本生活的“兜底功能”。2018年,超過(guò)60歲的城鄉(xiāng)居民每月大約能領(lǐng)取183元的養(yǎng)老金,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能維持城鄉(xiāng)老年人口的基本生活。我國(guó)的農(nóng)村救助標(biāo)準(zhǔn)僅僅是保吃飯的最低生存標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝欢贫?很多地方的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。在一些貧困人口多的地區(qū),低保人口的多少是依據(jù)當(dāng)年的資金量和救助標(biāo)準(zhǔn)確定的,然后下達(dá)給各個(gè)村,一些收入水平低于低保線的家庭并不能享受低保待遇。同時(shí),由于低保資金少,很多地方低保家庭享受的低保金標(biāo)準(zhǔn)并非采取補(bǔ)差的辦法,而是采用一個(gè)固定的數(shù)額。
2.公平性不足
公平性是社會(huì)保障制度的內(nèi)在屬性。農(nóng)村社會(huì)保障制度在公平性方面的問(wèn)題,一是農(nóng)村社會(huì)保障制度的待遇水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民和職工社會(huì)保障制度的待遇水平。因?yàn)槌青l(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度已經(jīng)被整合為同樣的制度,城鄉(xiāng)居民可以享受同等水平的養(yǎng)老金和醫(yī)療待遇。但城鄉(xiāng)低保制度仍然是雙軌制,農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)。2018年城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)仍然是農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)的1.43倍。
二是不同區(qū)域之間農(nóng)民享受的社會(huì)保障待遇水平相差懸殊,中西部地區(qū)農(nóng)民享受的社會(huì)保障待遇水平,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民享受的社會(huì)保障水平。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,2019年,上海基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月930元、北京市為每人每月710元,但中西部地區(qū)的大多數(shù)省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金只有100多元。在最低生活保障方面,我國(guó)城市低保標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域差異性較小,體現(xiàn)了最低生活保障具有全國(guó)性公共產(chǎn)品的性質(zhì)。但農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域差異很大,按照我國(guó)對(duì)東中西的劃分,22019年第三季度東部地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)平均值為8291.4元/年、中部地區(qū)為4786.6元/年、西部地區(qū)為4466.5元/年,東部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)是西部地區(qū)的1.9倍、中部地區(qū)的1.7倍。在同一個(gè)區(qū)域內(nèi)部,不同省份之間的差異也較大,例如,中部地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)平均值為4786.6元/年,標(biāo)準(zhǔn)最高的安徽農(nóng)村低保是黑龍江的1.7倍;上海農(nóng)村低保是海南、河北的2.9倍,是山東的2.8倍;上海、北京、天津、浙江等省份顯著高于山東、河北和海南。
3.存在著不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)
目前,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度體系已經(jīng)形成,但各類制度安排尚不完善,主要存在如下幾個(gè)方面的問(wèn)題。
(1)科學(xué)合理的政府財(cái)政投入機(jī)制尚未形成。
農(nóng)村低保等社會(huì)救助項(xiàng)目的資金來(lái)源主要是政府財(cái)政資金;城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來(lái)源則主要依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼和農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)。從總體上看,科學(xué)合理的政府財(cái)政投入機(jī)制尚未形成,各方的責(zé)任邊界不清晰,尤其是政府補(bǔ)貼的規(guī)模、政府補(bǔ)貼與農(nóng)民繳費(fèi)之間的比例關(guān)系沒(méi)有明確規(guī)定,而是帶有很大的隨意性。
(2)農(nóng)民的繳費(fèi)能力和繳費(fèi)意愿不足。
農(nóng)村社會(huì)保障制度保障水平的提高和可持續(xù)性既有賴于政府不斷增加投入,也有賴于農(nóng)民不斷提高繳費(fèi)水平。但是,我國(guó)農(nóng)民收入水平還較低,收入不穩(wěn)定,而且實(shí)物性收入占較高比例,相應(yīng)地,農(nóng)民缺乏承擔(dān)較高繳費(fèi)水平的能力。即使是農(nóng)村居民中的高收入者,也往往不愿意多繳費(fèi),制度安排不合理是重要原因。例如,在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,很多農(nóng)民只選擇最低檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。除了收入約束,城鄉(xiāng)居民對(duì)制度的了解程度低、對(duì)政府兌現(xiàn)養(yǎng)老金的信任程度差、對(duì)制度是否能夠可持續(xù)的疑慮、對(duì)與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的擔(dān)心,已經(jīng)成為城鄉(xiāng)居民選擇最低繳費(fèi)檔次的直接原因。不改變這些外部政策環(huán)境,農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)檔次就難以提高。
4.社會(huì)保障的資金管理制度不健全
城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在基金管理和基金安全性方面存在著兩個(gè)方面的突出問(wèn)題。第一,缺乏有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值手段。截至2018年底,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金積累已達(dá)6318億元,是2013年的2.25 倍。目前,多數(shù)地區(qū)的基金是以活期存款的形式,由指定的銀行保管。這種做法的好處是,可以規(guī)避基金被挪用以及用于投資等所產(chǎn)生的虧損風(fēng)險(xiǎn),但我國(guó)的銀行存款利息一直低于CPI增長(zhǎng)率,城鄉(xiāng)居保的基金實(shí)際上在貶值。第二,城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法采取了現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù),即個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139。按照這一辦法,參保農(nóng)民從60歲開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金,在將近72歲時(shí),其個(gè)人賬戶中所積累的資金將全部領(lǐng)完。但是,我國(guó)農(nóng)民在72歲時(shí)的平均余命為11.86歲,政府必須承擔(dān)近12年的養(yǎng)老金支付。如果缺乏中央財(cái)政的支持,將很可能出現(xiàn)地方政府無(wú)力支付農(nóng)民養(yǎng)老金的困難;或者導(dǎo)致地方政府被迫挪用當(dāng)期的新農(nóng)保基金,由此形成與目前城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)類似的養(yǎng)老金賬戶“空賬”和“空轉(zhuǎn)”。這不僅會(huì)使國(guó)家和政府對(duì)社會(huì)成員的養(yǎng)老支付矛盾不斷積累和后移,也潛藏著不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。
城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度要求在年度內(nèi)基本用完當(dāng)年籌集的基金,因而不存在長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其基金管理和安全方面的主要問(wèn)題是,定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)利用各種手段套取、騙取醫(yī)保基金;一些地方存在著挪用、借用醫(yī)保基金的現(xiàn)象。
農(nóng)村低保政策是農(nóng)村社會(huì)保障制度的基石。但現(xiàn)行的低保政策的實(shí)施效果并不理想,有限的低保資金沒(méi)有得到有效分配。按道理,享受低保政策的農(nóng)民,應(yīng)該走“個(gè)人申請(qǐng)—村委會(huì)評(píng)議—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核—縣級(jí)民政部門(mén)審批”程序。但由于農(nóng)村治理和民主政治滯后等原因,農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)失誤問(wèn)題一直存在,其中既包括一些應(yīng)該享受保障的農(nóng)民沒(méi)有得到保障的現(xiàn)象,也包括不應(yīng)該享受的群體或個(gè)體卻得到保障的現(xiàn)象。
(二)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系的對(duì)策
城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村低保這三個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目,是農(nóng)村社會(huì)保障體系中最主要的制度。在今后一個(gè)時(shí)期,應(yīng)采取措施,進(jìn)一步完善這三項(xiàng)制度。
1.完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度
一是繼續(xù)提高政府補(bǔ)貼水平,穩(wěn)定農(nóng)民個(gè)人籌資水平,可以探索設(shè)立不同檔次的籌資水平及相應(yīng)的報(bào)銷政策,由農(nóng)民根據(jù)其經(jīng)濟(jì)狀況和需求選擇繳費(fèi)檔次。二是探索實(shí)行以人而非以戶為單位的參保繳費(fèi)辦法。三是繼續(xù)堅(jiān)持城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金主要用于報(bào)大病(住院)補(bǔ)償,加大對(duì)農(nóng)村慢性病治療的補(bǔ)償規(guī)模,取消一般性的門(mén)診報(bào)銷,以增加基金用于前兩類補(bǔ)償?shù)囊?guī)模。四是著力加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)改革,有效地約束醫(yī)療機(jī)構(gòu)過(guò)度提供服務(wù)和消費(fèi)者過(guò)度利用服務(wù)的行為,防止醫(yī)療價(jià)格的不斷攀升。
2.完善城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
一是建立城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的正常增長(zhǎng)機(jī)制。2018年3月國(guó)家頒布的《關(guān)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出,今后各地應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)情況、物價(jià)通脹因素和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)及其他社保待遇的調(diào)整等情況,建立城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。但該《意見(jiàn)》并沒(méi)有得到有效落實(shí),近兩年,物價(jià)呈現(xiàn)上漲態(tài)勢(shì),城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金每年大約增長(zhǎng)5%,但城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍為每人每月88元。為落實(shí)該《意見(jiàn)》的要求,可以硬性規(guī)定,只要城鎮(zhèn)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金上漲,中央就同比例或更高比例地調(diào)整城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平;在中央調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長(zhǎng)幅度的同時(shí),地方政府也同比例或更高比例地增加其承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。二是激勵(lì)城鄉(xiāng)居民選擇更高檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。僅靠政府提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平是不現(xiàn)實(shí)的,還應(yīng)該激勵(lì)城鄉(xiāng)居民選擇更高檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),從而提高個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的水平[4]。為此,既要增加對(duì)選擇更高檔次繳費(fèi)水平的城鄉(xiāng)居民的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),也要采取各種措施增加農(nóng)民對(duì)制度的信任。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,可以采取按農(nóng)民人均可支配收入的一定比例繳費(fèi)。三是探索基金保值增值的新途徑。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)居保基金的省級(jí)統(tǒng)籌,建立統(tǒng)一的基金投資管理體制,實(shí)行多元化投資,從而提高基金的收益率。四是逐步探索和實(shí)行按照省級(jí)行政單位人均可用財(cái)力確定中央對(duì)各省級(jí)行政單位基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助比例;按縣級(jí)行政單位的人均可用財(cái)力確定省級(jí)財(cái)政對(duì)各個(gè)縣級(jí)行政區(qū)補(bǔ)貼的分擔(dān)比例。
3.完善農(nóng)村低保制度
一是擴(kuò)大農(nóng)村低保制度的覆蓋范圍,把符合條件的農(nóng)村人口都納入進(jìn)去,實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。二是逐漸提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn),可以把以縣級(jí)行政區(qū)為單位制定低保標(biāo)準(zhǔn)的做法,改為以省級(jí)行政區(qū)為單位制定低保標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于財(cái)政能力弱的地區(qū),在評(píng)估、核定貧困縣(市)所需資金以及供給能力的基礎(chǔ)上,由上級(jí)財(cái)政彌補(bǔ)供需之間的缺口[5]。三是鼓勵(lì)各地探索把城鄉(xiāng)兩種低保制度合并為統(tǒng)一的制度,城鄉(xiāng)居民享受同等最低生活保障。四是在最低生活保障制度的基礎(chǔ)上,建立低保與單項(xiàng)救助、分類救助相結(jié)合,覆蓋農(nóng)民主要生存風(fēng)險(xiǎn)的救助保障體系。
（作者陸雷系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員;崔紅志系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:學(xué)習(xí)與探索. 2020,(11) 第110-119頁(yè))
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