李小云等:消除貧困:中國扶貧新實踐的社會學研究

本文基于揭示扶貧過程的需要，將國家/社會系統進一步細化為政治、行政、鄉村治理以及鄉村社會不同要素動態互動所構成的系統，以此為理論框架，同時應用“相遇”“界面”和“回應”的概念，呈現了在國家/社會的動態互動關系條件下扶貧干預從上到下傳遞的復雜的微觀敘事。本文認為，雖然扶貧議程達到行政科層后，鄉村治理與鄉村社會的相遇和彼此回應中存在著不同社會能動者基于自身生活世界對扶貧議程產生的變異性影響，但扶貧過程在總體上則是政治對行政的融合與形塑、鄉村社會與現代社會的對接以及總體上國家與社會的整合。這是脫貧攻堅政策和措施得以貫徹落實的制度性基礎，也是中國減貧取得不斷進展的根本性機制。

中國的高速發展是20世紀80年代以來全球發展中的重大事件。這個事件包含了兩個引人注目的敘事——持續的高速經濟增長和大規模的減少貧困，這是自“二戰”以來發展中國家在趕超型發展戰略驅動下實現公平與效率協調發展的極為少見的案例。按照世界銀行2011年確定的極端貧困標準每天每人1.90美元衡量，中國的貧困人口從1990年的66.2%下降到了2016年的0.5%，也就是說，按照國際赤貧標準，中國事實上在2016年就已經基本消除了絕對貧困。2011年，中國政府調整了中國農村貧困線，即在2010年的不變價格下農民人均年可支配收入2300元，這個標準實際上相當于國際貧困標準的2.3美元（鮮祖德等，2016），按此標準衡量，1978年中國農村的貧困人口為7.7億人，到2019年底，中國在此標準下的農村貧困人口為551萬人（國家統計局，2020）。可以說，2020年我國全面實現小康社會的目標會與全面消除農村絕對貧困交匯，這標志著中華民族長期落后和貧困的狀況即將成為歷史。

對于中國減貧業績的理論解釋主要集中在兩個方面。一是經濟增長驅動減貧，也就是我們通常所說的益貧性經濟增長理論。科瑞（Aart Kraay）認為，發展中國家短期減貧的70%、長期減貧的95%來源于經濟增長（Kraay，2004）。汪三貴（2008）的研究表明，中國的GDP每增長1%，貧困發生率就會下降0.52%。二是國家在減貧中的作用。除了少數直接討論政府與減貧的描述性研究（何秀榮，2018；汪三貴，2018；閆坤、于樹一，2013）之外，多數從經濟學和政治學等領域的研究更多地涉及到中國的政府與整體發展的關系（Ang，2016；姚洋，2009）。事實上，減少貧困是復雜的政治經濟和社會文化體系在扶貧干預下的變化過程。政府和市場無疑是極為重要的變量。然而，貧困是社會關系生產與再生產的產物，減少或消除貧困必然涉及到社會關系的變化，而減少或消除貧困的機制也恰恰最終表現在扶貧政策與社會系統的互動上，這是從實踐上理解和從理論上總結中國減貧機制的重要內容，社會學在此方面具有明顯的學科比較優勢。

從全球的經驗看，減少或消除貧困主要依靠兩方面經驗。一是在長期的經濟社會轉型過程中，貧困人口通過就業收入不斷提高，擺脫了貧困；二是針對在轉型過程中無法受益的少數剩余貧困人口予以社會福利保障。這是原發性工業化和后發性工業化國家減貧的基本經驗。中國的減貧雖然在結果上與這一經驗具有一致性，但是中國的國情決定了中國需要在發展的同時減少和逐步消除貧困。

首先，擺脫貧困是中國共產黨自建立之日起就確定的目標，是中國共產黨治理國家的重要使命。從1949年中華人民共和國成立后到改革開放前，社會主義革命和建設徹底改變了中國社會的總體景觀，國家現代化和工業化已初具規模，但是農村的絕對貧困遠沒有得到根本解決，1978年中國的人均國民收入只有200美元（國家統計局，2018），實際上此時中國依然是一個貧困落后的國家。改革開放之初，雖然確定了“讓一部分人先富起來”，但是正如習近平主席反復強調的，“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命”（習近平，2017：83）。因此，中國政府于1982年12月22日成立了三西（河西、定西和西海固）地區農業建設領導小組，同年12月30日開始實施“三西地區農業建設計劃”（李培林等，2017：69）。它標志著中國政府主導的扶貧計劃的開端。1994年，中國政府開始實施“八七脫貧攻堅計劃”，目標是用七年的時間，到2000年解決8000萬人口的溫飽問題。2001年，中國政府正式宣布“中國貧困人口溫飽問題的基本解決、生活質量的大幅提高，與世界上絕對貧困人口持續增加的情況形成了鮮明的對照”（國務院新聞辦公室，2005）。2011年，中國政府發布21世紀第二個十年的農村扶貧開發綱要，確定到2020年全面消除農村絕對貧困的目標。這一系列的扶貧計劃顯示了擺脫貧困在國家治理中的重要性，彰顯了消除貧困的政治嚴肅性。

其次，中國的政治體制特點和中國經濟發展與減貧需要同步實現的客觀實際，決定了中國的減貧不可能完全按照經濟社會轉型的自發性減貧效益輔助于福利國家收入分配的減貧模式。與福利國家應用瞄準機制展開收入分配不同，中國通過區域、村級和個體三級瞄準機制為貧困人口提供支持，促進貧困人口在經濟發展中“勞動脫貧”，到貧困人口數量減少時才逐漸展開分配性扶貧。這也就在客觀上形成了國家政治議程在減貧中的特殊作用。這是理解中國減貧經驗的基本背景。

從社會學角度看，一方面，中國的減貧過程是行政體系在政治議程推動下發展資源的傳遞過程。中國黨委領導、政府負責的復合型治理結構決定了政治與行政之間的系統性、整體性和協調性（王浦斪、湯彬，2019）。李棉管（2017）認為，中國的政治與行政在總體上是一致的，研究中國貧困問題需要避免套用西方競爭性政治語境下的政治學分析框架。但當代中國的國家治理也采用了規范性政府治理模式，而政治和行政的邏輯在技術上存在差異，屬于行動方式上有差異的不同的社會能動者。另一方面，扶貧涉及到貧困人口，他們也是社會關系中的能動者，在國家與社會的關系中，扶貧的政治議程與貧困人口之間會出現互動。正如諾曼龍（Norman Long）等所指出的那樣，不同能動者的生活世界、多元層面的社會現實以及不連續的權力、知識和價值都會與發展干預產生遭遇性交互（Long，2001），從而回應政治議程。雖然也有學者注意到國家主導下扶貧干預的復雜性（葛志軍、邢成舉，2015；胡聯、汪三貴，2017；李博、左停，2017；李棉管，2017），一些貧困研究也涉及社會結構和社會關系等方面（李小云等，2018；王春光，2019），但更多的是從科層制與項目制的角度觀察扶貧政策的影響（許漢澤、李小云，2017，2018；殷浩棟等，2017；李棉管，2017），從本質主義角度詮釋高度政治化的脫貧攻堅實踐機制的研究則并不多見。需要指出的是，首先，消除貧困是民生場域的政治實踐（李小云、楊程雪，2020）；其次，十八大以來執政黨深度融入行政和社會，形成了新的治理語境。這都是闡述中國扶貧敘事的重要前提。

本文以中國過去三十多年在政府主導下的農村扶貧，尤其是自2012年以來國家主導的脫貧攻堅行動中的一系列政策實踐為素材，按照恩格斯關于國家是社會在一定發展階段的產物、是居于社會之上且日益與社會脫離的力量的國家與社會的理論框架（馬克思、恩格斯，1995），并基于研究消除貧困過程的需要，將國家/社會系統細化為政治、行政、鄉村治理和鄉村社會的動態互動系統。將這些要素作為分析單元并不必然預設這些要素之間的相互排斥與對立，而是基于這些要素均具有一定程度上的行動邏輯的差異，假定它們處于不同的“社會世界”。借用互動主義發展人類學有關不同的社會世界相遇形成的界面（interface）（Long，2001）和斯塔林（Grover Starling）的回應性政治的概念（張國慶，2000）作為分析工具，形成“政治和行政與社會相遇”以及“行政與社會回應政治”，即“國家/社會的相遇和回應”的分析框架，從而在微觀上分析作為政治議程載體的扶貧計劃如何在行政科層、鄉村治理和鄉村社會之間傳遞，繼而說明消除貧困何以取得進展，又何以存在困難。通過這一理論框架，不僅可以從實踐主義的視角展示在脫貧攻堅戰中政治議程穿越行政體系、經濟和社會文化結構遭遇的微觀過程，而且有助于對脫貧攻堅的“中國特色”進行理論解釋。文中的案例主要基于作者在中國西南地區H貧困村的實踐，但并不僅僅局限于這一案例。

中國特色的國家治理體制是執政黨組織與其對應的政府體系融合而成的“黨政體制”（景躍進等，2016），這一體制的特點既能保證政治議程與行政科層治理體系的一致性，又能同時駕馭和利用行政體系的科層工具性功能。扶貧政策的執行正是在這一相對嚴密的監管下沿著既定軌道運行的（汪三貴，2008）。有鑒于中國國家制度的特點，學者們往往會以政府主導涵蓋黨委領導、政府負責的扶貧體制，或將其具體稱為“行政治理貧困”（許漢澤、李小云，2018）。殷浩棟等（2017）對于精準扶貧項目決策的研究也是基于科層治理的邏輯展開的。這些研究不同程度地受到渠敬東（2012）從社會學視角提出的項目制治理理論觀點的影響。許漢澤等學者的研究之所以使用行政治理貧困概念，一是為了分析單元的便利以及為了集中揭示扶貧治理技術本身的問題；二是因為中國消除農村絕對貧困的行動是自上而下由行政體系具體貫徹的。盡管也有學者提出，精準扶貧政策執行過程實際上是“行政事實上包含了政治”，具有“逆科層化”與“再科層化”的特點（許漢澤、李小云，2018）。中國語境之下的行政不同于西方政府科層行政的含義，中國的“政府”本身就包含著黨的力量（何艷玲、汪廣龍，2012）。但是客觀上的政治和行政的一體性并非否認科層治理工具技術的某種獨立性。正如應星（2016）所指出的，“我們的焦點總是放在權力、技術之間的較量，但在這種較量背后人的因素、政治文化的因素卻被遮蔽了”。因此，在新政治語境下，采用傳統的政府主導的范式很難展示政治議程在脫貧攻堅過程中超常規的強力性，也淡化了脫貧攻堅的復雜性，不利于揭示脫貧攻堅取得快速進展的發生機制。

雖然較早的農村扶貧開發，特別是1994年開始實施的“八七脫貧攻堅計劃”已經確定了政府主導、全社會參與的扶貧領導機制，然而，基于中國特殊的體制，即使政府主導同樣意味著執政黨在扶貧過程中的領導作用，在實際操作上，扶貧計劃的落實往往通過項目制演化為科層偏好的行政治理，這突出地表現在2011年之前和2011年新的農村扶貧開發綱要頒布之初的一系列具體的政策設置上。2012年以后，中國新的領導集體將2020年作為中國共產黨推動中國實現現代化的重要節點，消除農村絕對貧困與全面實現小康社會掛鉤。由于黨領導下的政府主導是中國經濟社會發展事務的普遍性實踐，除非采用非常規的制度安排，這一體制在具體執行上仍然會回歸科層技術理性，這也是學者習慣于將中國的扶貧看作是行政治理主導的主要原因。隨著國家領導層面愈加認識到消除農村貧困對于全面實現小康社會的重要性，例如總書記就曾經說過，“不能到時候，宣布了全面建成小康社會，可還有那么多群眾生活在貧困線下”（人民網-人民日報，2020），因此，基于科層治理而提出的“精準扶貧”很快演化成為了“脫貧攻堅戰”。在傳統政府主導的模式下，農村扶貧工作由中共中央政治局委員、副總理代表黨和政府出任扶貧開發領導小組組長，各相關部門的副職代表本部門作為領導小組委員。這一體制雖然能夠協調各個部門落實扶貧政策，但仍然無法將扶貧工作作為各部門的頭等大事，也無法有效超越部門的行政利益和科層治理的邏輯，這一格局一直延伸到鄉一級。

“精準扶貧”要求精準到人，因貧精準施策，但是由于扶貧措施實行項目制管理，項目決策權在中央和省實行嚴格的上定項目、下申報項目。項目制強化了自上而下的線條控制權（陳家建等，2015），造成基層政府只需落實實施，而無剩余控制權和剩余責任（渠敬東，2012）。這一體制造成扶貧資源決策遠離實際需求，導致扶貧干預的偏離和異化（許漢澤、李小云，2016）。研究發現，各類扶貧項目脫離項目設計目標以及貧困人口實際需求的情況比比皆是（馬良燦，2013）。2000年中共中央、國務院在2000年制定21世紀第一個農村扶貧開發綱要時就已提出了不同部門投向農村的資金整合問題（李小云等，2007）。貧困地區扶貧資源主要依靠中央財政轉移支付，這一轉移支付往往被分割為不同類型的部門項目，如財政扶貧項目、交通建設項目、教育項目、飲水項目、坡改梯項目等。項目制雖然反映了國家治理的理性化，以完善的監督機制、明確的用途和屬性加強了中央的集權控制力，提高了財政資金的使用效率（尹利民，2015），但實際上也增強了行政科層的權力。即使一個省內的經濟社會發展差異很大，幾種類型的項目均無法涵蓋不同地區千差萬別的特點，但項目只要在高層行政科層機構一旦確定，則必須遵循嚴格的科層技術管理規范，針對財政資金的審計也是基于項目的頂層設計。因此，基層機構若想獲得項目，就往往會按照項目的要求提出申請，而非基于自身的實際。很多項目在實施脫貧攻堅之前就已確定立項，有著嚴格的地域和產出指標要求，不同類型的項目很難按照脫貧規劃進行整合。因為按照項目制的規范，一旦更改，則勢必違反相應的規定。H村2015年制定的脫貧規劃中確定通村公路，但資金無法解決，因為縣里的交通規劃在2012年前后就已陸續確定。直到2016年國務院下發文件后，縣里才將用于鄉鎮公路的項目轉移到H村。不僅是資金問題，貧困地區人力資源匱乏，即使有扶貧資源能到達貧困村，也很難有人能夠按照要求組織實施，再加上實現脫貧目標時間短，僅僅依靠政府資源是不夠的，需要動員社會資源的投入。顯然，雖然扶貧領導體制是政府主導的，但是過去三十多年的扶貧治理事實上也已經演化成了科層偏好的部門行政治理機制，扶貧協調部門無權調動橫向和縱向的資源。扶貧議程的落實遭遇了行政科層系統的制約。

2015年11月27日，中央召開扶貧開發工作會議。中西部22個省（區、市）的黨政領導向黨中央簽署脫貧攻堅責任書，在此基礎上，省、市、縣、鄉、村層層簽署責任書，形成“五級書記抓扶貧”的機制。更為重要的是，扶貧工作成為黨委書記直接負責的頭等大事。2016年，作為行政最高機構的國務院下發指導意見（國務院辦公廳，2016），要求各級財政涉農資金項目審批權限完全下放至縣，貧困縣以重點扶貧項目為平臺統籌使用涉農資金。指導意見同時要求，審計監察部門對統籌資金整合使用給予支持，財政和發改部門將資金整合使用列入業績考核。在政治議程的統領下，在“五級書記抓扶貧”的新體制下，扶貧工作同時成為發達省區市和各部門、事業單位以及國有企業幫扶貧困地區的首要任務，“五級書記抓扶貧”延伸成為“各個部門書記抓扶貧”“民營企業家抓扶貧”的大扶貧格局。政治通過運動性治理形式超越了科層技術的規范性治理，保證了政治議程與科層治理的一致性。

在脫貧攻堅過程中，政治議程與行政科層的相遇首先產生了政治超越行政科層的結果。政治議程超越行政科層主要是通過法理實踐與革命化的手段來實現的。執政黨對其依托的國家行政機構擁有絕對的領導權，但是基于推動現代化的任務，需要國家機構同時是一個具有科層治理結構和功能的體系。行政體系一旦具有科層治理功能，就會存在科層技術規范，同時也有自由裁量權和人格化的特點。因而，行政體系本身與政治治理就會存在界面。也就是說，一旦按照政治議程將扶貧工作作為各個單位的頭等大事，各個部門就需要將自己的人力、財力和物力投入扶貧工作。例如，各個部門和企事業單位定點幫扶、投入資金、向貧困村派駐第一書記等，這些做法均不符合科層治理的規范。如果按照科層治理的邏輯，扶貧只能按照社會政策的框架，通過預算治理手段逐步展開。但是這一科層實踐的模式無法滿足脫貧攻堅“戰役”的需要。在新政治語境下，扶貧議程通過“第一書記負責”的制度迅速超越行政科層的技術體系，實現了對科層體系的整合，而且這一制度安排逐級向橫向與縱向體系傳遞。政治議程超越科層治理不僅依托于法理的合法性，也動用了道德的合法性。扶持貧困的道德性克服了來自技術官僚和社會各界可能的質疑，從而將科層治理和社會輿論整合到政治議程的行動中。這一超越之所以有效，主要原因在于政治議程依托其掌握的權力，將行政科層治理中存在的利益和人格化的動能轉化為推動政治議程的動能，如脫貧攻堅責任制下的獎懲激勵機制，主要的手段是定期的專項巡視和督查。此外，政治體系在脫貧攻堅中通過采用“駐村第一書記”和“駐村工作隊”等非科層手段，一來補充了行政科層人力不足的短板，二來直接穿越行政科層，使政治議程到達鄉村。很多研究雖然也已注意到“駐村干部”模式的超常規性和非科層性特點（袁立超、王三秀，2017；鐘海，2020），但這些研究均未涉及政治超越行政科層的機制。政治議程強力超越行政雖然整合了行政體系，但在客觀上也造成了行政體系中科層治理邏輯某種程度的紊亂。

中國特色社會主義在客觀上要求無產階級政黨在推動國家現代化的進程中將科層治理作為治理國家事務的工具。因此，扶貧的政治議程將消除農村絕對貧困確定為“攻堅戰”，而戰役總有結束之時。事實上，政治議程已經開始為結束“戰役”做理論準備。2020年，中央“一號文件”明確提出了2020后農村扶貧工作將會逐漸轉向應對相對貧困的長效機制建設（中共中央、國務院，2020）。顯然，長效機制建設離不開行政體系的科層功能，這也意味著行政科層將會回歸程序化運行，這種回歸不是回歸原態，而是一種功能的改造。與此同時，中央針對未來農村扶貧戰略明確提出了脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接。針對鄉村振興，中央也已經提出了“五級書記抓鄉村振興”的治理框架。這表明，政治議程希望脫貧攻堅中對行政科層的整合機制繼續成為政治治理鄉村的機制。從這個意義上說，脫貧攻堅實踐了政治議程強力超越和整合行政科層治理的機制，為創新黨政國家治理體系提供了經驗，其意義超越了扶貧本身。

中國自20世紀80年代開始的農村扶貧開發計劃一直沿用的是“貧困地區”的概念，扶貧戰略的減貧效益主要體現在兩個方面：一是基于瞄準特定“貧困地區”的地區經濟開發，直接的效益是縮小區域發展差異；二是貧困地區經濟增長產生的惠及貧困人口的間接的減貧外溢效應。但是，對于貧困人口而言，這一戰略本身是基于個人能力的市場競爭，自然會產生能力缺乏的貧困人口受益少或無法受益的弊端。張新偉（1999）的研究發現，一方面，約30%的農村貧困人口分布在非貧困縣，無法從扶貧資源中受益；另一方面，貧困縣中的非貧困人口則受益于扶貧資源。直接瞄準貧困群體機制的缺失導致了扶貧資源的外溢。江華（2002）的研究發現，貴州某縣1994-1998年的7158萬元扶貧貸款的使用存在“高漏出”現象，也就是說，數量龐大的扶貧貸款并沒有落到窮人的頭上。導致這一現象的主要原因在于當時扶貧貸款主要用于發展經濟，接受主體是能產生經濟效益的企業或個體，貧困人口最多也只是通過就業間接受益。1986年以來，中國的農村扶貧開發一直都存在貧困縣內扶貧資源外溢和非貧困縣的貧困人口被排斥在政府扶貧資源享受對象之外的問題（吳國寶，2008）。實際上，在很長一段時間內，中國的農村扶貧開發并沒有發育出真正瞄準窮人的機制，這其中也有基于財政能力有限的策略性考量。因為一旦采用直接瞄準貧困人口的扶貧戰略，就勢必需要直接面對貧困人口的基本需求，而這就不可避免地需要考慮直接針對貧困人口的收入轉移。收入轉移需要嚴格的資格準入機制以避免非貧困人口的擠入和搭便車，嚴格的資格準入又需要嚴格的收入監測，就中國過去很長一段時間的經濟條件和鄉村的社會經濟特點而言，滿足這些條件是很困難的。科層技術治理手段顯然無法滿足政治議程要求解決貧困問題的需要。

為了解決這一問題，2001年發布的中國新的農村扶貧戰略將貧困的瞄準單元下沉到村。從理論上講，由于將貧困發生率作為貧困村選擇的重要指標之一，瞄準單元的下沉將有利于瞄準更多的貧困人口。在此戰略下，全國共識別出14.8萬個貧困村。但是，針對村級貧困瞄準效益的研究發現，雖然貧困村獲得了更多的扶貧資源，但是貧困村內受益的主要還是富裕農戶（汪三貴等，2007）。筆者2005年針對廣西、寧夏、江西和云南等省區的研究發現，扶貧項目對貧困群體的覆蓋率只有16%，對中等戶和富裕戶的覆蓋率則分別高達51%和33%（李小云等，2005）。顯然瞄準機制并非問題的全部，基于市場機制的扶貧項目設計本身存在問題。扶貧是開發性扶貧，扶貧貸款需要償還，很多地方的項目對于農戶有三個要求，即農戶要有積極性、家里要有勞動力、農戶自身要有項目配套資金。在脫貧攻堅戰略實施的初期階段，很多地方還將類似的標準用于建檔立卡戶的識別。事實上，雖然之前的農村扶貧開發也是政治主導下的實踐，但是這一工作主要由行政科層治理來實施，政治體系對于科層技術的失靈并未予以足夠重視，行政科層遇到政治議程時，行政科層的自由裁量權較大，“行政主導”的特征明顯。

由于2011年確定的到2020年全面消除農村絕對貧困目標的高度政治化，而且要求“不能掉下任何一個人”，這就使得行政科層不得不面對誰是貧困人口的具體問題，因而需要確定一個到2020年能夠實現“消除農村絕對貧困”目標的新標準。從政治角度來說，這個標準首先需要符合“財政能力”，還要符合中國的實際并能在國與國之間比較。統計技術體系據此形成了按照2010年不變價格計算的農民年均可支配收入2300元的新貧困標準。這一人均收入的貧困指標主要來源于現代就業型社會對于貧困的衡量。1901年，英國人朗特里(B.Seebohm Rowntree)提出按照“獲得維持體力的最低需要的購物籃子”計算貧困線的概念，其中包括基本食物、住房、衣物、燃料和其他雜物的支出（Rowntree，1901）。1963年，美國社會保障署的經濟學家莫利·歐桑斯基（Mollie Orshansky）對美國一對夫婦兩個孩子的四口之家的實物需求進行統計，以1/3的收入用于食物作為依據得出了美國年均收入3165美元為美國的貧困線（Deaton，2013：148），這是美國歷史上的第一條貧困線。中國于1986年制定了中國第一條貧困線。2011年，中國政府制定的農村貧困線為人均線收入2300元，主要內容為每人每天2100大卡熱量、60克蛋白質，非食品支出為40%（王萍萍等，2015）。需要指出的，國家統計局按照這個標準估算出的貧困人口數量是基于全國農村住戶調查的數據。中國的統計技術部門認為，上述新的貧困標準既符合中央要求到2020年全面消除農村貧困的目標，也符合中國的實際以及與國際標準比較的需要（鮮祖德等，2016）。按照這一標準可以依據住戶調查估算出全國的貧困人口數量，依據貧困人口的數量即可估算出需要投入多少財政資源用于扶貧。應該說，行政科層比較滿意地完成了政治議程的任務。

統計部門的數據是按照其自身的技術邏輯估算的，統計系統的技術體系雖然是基于中國的實際，但是在框架上是借用西方以工資收入為主要生計的社會經濟模式的統計路徑，采用補貼統計調查戶的記賬收支。但是，基于個體收入的識別標準并不適用于鄉村社會。中國大多數鄉村農民的收入來源較多，包括農業經營和打工等很多方面，更為重要的是這些收入通常是一邊獲得一邊消費，農民鮮有記賬的習慣。扶貧行政體系無法按照2300元的貧困線標準識別貧困人口。扶貧行政部門則創新出了“兩不愁，三保障”的“扶貧工作標準”。雖然按照“兩不愁，三保障”的目標更容易確定誰是貧困人口，但是在很多情況下符合“兩不愁，三保障”標準農戶的收入會高于2300元的標準，兩個部門的標準相互之間存在差異。基層扶貧機構事實上還是很難直接采用“兩不愁，三保障”的工作標準的，只能進行再創新，如貴州省創新出“一看糧，二看房，三看家里有沒有讀書郎”的鄉土識別方法。

鄉村社會不以個體作為收入核算的經濟單元，戶才是鄉村社會的基礎，鄉村的扶貧工作部門很難將貧困指標落實到人。因此，扶貧行政部門于2012年開始貧困戶的建檔立卡制度，將對“人”的瞄準轉變為對“戶”的瞄準。很顯然，扶貧行政體系的方案逐漸在向鄉村經濟社會實際靠近。建檔立卡制度的總體數量依據是國家統計局2013年農民人均可支配收入2736元（2010年不變價格2300元）的農村住戶調查統計，全國有8249萬貧困人口。通過建檔立卡制度估算出的貧困人口的數量與統計估算出的貧困人口數量存在差異。H村2013年上級分配的建檔立卡戶的指標是12家農戶，這個數據是按照人均線收入2300元的標準在全省范圍內估算出來的，而最后確定的建檔立卡戶則為22戶。扶貧行政部門提出的建檔立卡制度雖然比收入和其他標準更容易識別貧困人口，但是需要數量龐大、專業性強的人力資源。在實際工作中，多數鄉村采用民主推選貧困戶的辦法，H村重新確定建檔立卡戶就是在村民代表大會上由每個村民給全村的農戶按照貧富排序，農戶共同確定貧困戶名單。這也是全國范圍內比較通行的做法。但是，農戶民主選出的村級貧困戶未必都符合國家的貧困標準。汪三貴對烏蒙山片區第一批建檔立卡戶的研究發現，2013年建檔立卡農戶中40%的農戶收入高于貧困線，而非建檔立卡農戶中58%的農戶收入低于貧困線（汪三貴、郭子豪，2015）。行政科層技術與鄉村社會實際的斷層導致了貧困瞄準的偏離，造成大量非貧困戶擠入建檔立卡名單，引發社會輿論。政治議程開始通過動員幫扶單位補充人力資源和使用監督機制排除擠入的方式強力介入行政科層的技術過程。作為回應，扶貧部門則重新審查建檔立卡的標準，很多地方甚至出臺家里有車或有存款、親戚是干部的均不能成為建檔立卡戶的規定。扶貧機構的相關領導曾表示，建檔立卡回頭看對于扶貧系統的工作是個大的檢驗和提升。顯然，政治議程超越行政科層和行政科層的回應并非消解了行政科層技術功能，而是使科層技術體系在壓力下不斷創新和重塑。

不管統計還是扶貧部門，也不論是處于科層的哪個層面，行政科層的邏輯都偏好易于操作的簡約性技術方案。因為科層理性是在已界定的組織目標及政策實施等條件下遵循常規的程序化的處理方式（折曉葉，2014）。各自形成可操作的方案，是行政科層體系在確保政治議程目標的前提下，按照自身的邏輯對于政治議程的能動性回應。周雪光等也認為，制度變遷的軌跡和方向取決于這個過程參與者的邏輯以及相互的作用（周雪光、艾云，2010）。在脫貧攻堅過程中，之所以能夠很快形成針對貧困人口的識別機制，恰恰是不同的行政科層體系依據自身的邏輯積極回應政治議程的互動結果。

改革開放以來，出于推動現代化進程的需要而強化科學決策，帶來了行政科層技術權威的提升，也強化了行政科層技術的獨立性。而脫貧攻堅則是在中國政治治理模式自2012年逐漸轉向加強黨的集中領導條件下展開的，這在客觀上造成了行政科層自由裁量權的減少。將黨的議程不斷充實到行政科層體系中，也可看作是黨在現代化過程中不斷改造國家機器，通過政治的權威超越行政科層治理，并同時迫使其在積極應對中調整其結構和功能，使其更符合黨的政治議程的需要。這一過程形成了對行政科層治理的政治性重塑。

鄉村與城市不同的是，政治體系無法通過“單位”和“街道”直接到達社會，而需要穿越連接國家與鄉村的鄉村治理結構。國家層面的政治力量通過黨支部，行政科層通過村委會和村小組形成國家與鄉村社會的聯系。鄉村治理結構既是國家政治行政體系的一部分，又是鄉村社會的一部分。這一特殊性使鄉村的治理結構往往出現雙向代理的格局（周慶智，2016）。村干部在這個界面上擁有“三面”性，即理性的個人、政府代理人和鄉村代理人。這使政治和行政體系與鄉村治理的相遇變得更為復雜。

脫貧攻堅政策到達鄉村就成為具體的工作。政府需要識別建檔立卡戶、確定低保戶、統計建檔立卡戶的收入支出信息、填寫項目申報信息等。這些工作都是通過會議傳達、填寫表格、上報數據等形式展開的，屬于典型的科層治理技術。村干部雖然是“干部”，但卻不是“國家干部”，幾乎沒有人接受過公務員工作的培訓。H村的D哥幾乎每天都忙于填寫各種表格，提供上級部門要的數據。他說，“不同的部門每天都要（了解）村里收入多少，村里那么多戶，我咋能知道，只能隨便估計一下了”。H村建檔立卡戶的數據每次填的都不一樣。村里修村內道路，也是D哥自己報的，結果施工招標后，承包公司老板說他實際多修了幾百米。D哥說：“每天都是數據，把錢拿來就可以了啊，我們一定好好干，干嘛要這些數據！”村干部是農民，填表、報數據、測量土地不是他們的生活世界。

政治與行政科層相遇的結果雖然是對行政科層的整合和重塑，但這一整合和重塑導致科層治理技術與政治議程高度一致。雖然政治議程要求“以人為本”“反對官僚主義”，但是落實政治議程卻無法擺脫行政體系的科層技術。政治議程的目標需要通過項目來落實，而項目則需要數據、分類、預算、招標、評估等指標來衡量，當行政科層的基層體系無力完成這些任務時，就只能由村干部來代寫。村干部則靠拍腦袋和大概估計來完成。行政科層與鄉村治理相遇是“半硬性”的，行政科層治理對此是無奈的。H村所在鎮的一位干部說，“這些數據沒法知道是真的還是假的，讓我說我自己的數據我都說不出來，反正上級說可以就可以了”。D哥知道，反正把收入說得少沒壞處，他上報村里的年均收入是2000多元，這個數據被錄入了建檔立卡戶的全國數據庫，而學生調查員入戶調查后得到的這一數據則是年均4000多元，按照記賬統計估計的數據又不一樣。國家主管扶貧工作的部門每年都會計算全國建檔立卡戶的收入數據，將其作為政策制定的依據。根據上述信息進行計算，其結果不言而喻。政治行政與鄉村治理的這一“半硬性”相遇，實際上是以默認和妥協為結果的，基于數據治理的精準性大打折扣，這也是精準扶貧無法做到精準的重要原因。

村干部可以說是半個國家干部，但其本身卻又是農民，處于國家—農民—自己的三個利益交互界面，這也是政治議程穿越鄉村治理結構到達鄉村社會的復雜性所在。村干部除了通過雙向代理獲得“工資”以外，還會比一般的農戶獲得更多的信息、更廣泛的社會網絡以及潛在的受益機會。H村2013年確定貧困戶建檔立卡戶時，包括D哥，幾乎所有的村干部都在其中。比較而言，D哥在村里算能人，不能算貧困戶。村干部們講起自己是貧困戶的原因如出一轍，即村民們當初覺得當貧困戶不光榮，因此只能干部帶頭；而村民們對此的表述則是，村干部從來沒說過建檔立卡是為做什么，只說政府有幾個貧困戶的指標要大家報名。村干部在鎮里開會，不可能不知道建檔立卡是干什么用的，回來傳達的時候也不能隱瞞信息，但是通過信息的簡化傳達則巧妙地為自己的“擠入”創造了合法理由。2015年，上級要求對建檔立卡戶展開復查，村干部在村民大會上對建檔立卡戶的具體規定作了明確說明，村民對于干部都是貧困戶的意見很大，最后解決的辦法只能是增加貧困戶。鎮里的領導表示，反正干部也不是富裕戶，沒法把已經列入建檔立卡戶的村干部去掉。另外，如果干部沒有積極性，政府工作就難落實。博弈的結果是，貧困戶的數量由原來的12戶變成了22戶。普拉圖（Jean-Philippe Platteau）發現，在很多社區驅動型發展項目的實施過程中存在“精英捕獲”現象，即基層的精英往往成為受益者（Platteau，2004）。H村的現象與普拉圖的發現很相似。

村干部是政治和行政體系與鄉村社會相遇界面上最能動的行動者。他們在政府機構擁有極大的周旋余地。每當接到上級安排的重要任務，村干部就會充分發揮政府代理人的作用與村民周旋，設法完成上級交辦的任務。同時，一旦村民有需要，他們也會為村民積極爭取解決問題的機會。D哥就曾為H村的一些農民借錢做擔保。脫貧攻堅中的精準策略是典型的科層技術治理的策略，其路徑是方法的簡約性和線性。雖然政治議程通過其特有的政治體制優勢克服了科層技術本身的界面約束，但卻無法穿越鄉村治理結構。H村貧困戶的精準識別從貧困戶的覆蓋角度來說并非不精準，但貧困戶數量的增加導致了相應扶貧預算的大幅增加。在這個界面的遭遇中，精準識別和精準施策的政治目標雖未完全受到破壞，但是村干部的能動性“擠入”則讓扶貧的精準性大打折扣。政治行政體系遭遇鄉村治理結構的過程顯示了國家治理鄉村社會的某種困境。一方面，政治議程需要科層技術治理的工具性，具有明顯的非人格化的理性；另一方面，在面對鄉村治理的特殊性面前又呈現了關系理性。殷浩棟等對于扶貧項目庫的結構研究證實，在扶貧過程中，基層政府的雙重理性超越了韋伯科層理性的特點，而且地方政府在扶貧項目的管理中更傾向于價值型關系理性（殷浩棟等，2017），這導致了鄉村社會文化價值的向上融入以及科層治理的人格化。

在扶貧項目的落實過程中，政治行政體系與鄉村治理互動背后的理論含義是科層理性、價值關系理性和工具關系理性的三重性相遇，其結果是三者在交互界面達到了某種均衡。在扶貧資源傳遞過程中，科層治理能力在遇到鄉村治理時的回應能力非常有限，對于鄉村治理結構的回應大多是無奈和默許。同時，當政治系統認識到這一相遇境況時，隨即發起了運動性的“回頭看和大排查”，將紀檢監察功能延伸到鄉村干部，通過一定程度的容忍和對極端案例的打擊來實現對鄉村治理體系的整合。

早期工業化國家和后發達國家解決貧困問題基本上靠的是工業化和城市化的長期作用，再通過社會政策為福利缺失的群體提供支持。中國的減貧策略則不同。中國經濟社會轉型同樣助推了減貧，但是城鄉二元結構使大量福利缺失或福利獲得不足的農村群體，即農村貧困人口滯留下來。這些貧困人口主要是在統計上福利缺失的個體，是生活在遠離現代物質福利供給的鄉村社會的成員，每一個貧困人口都與鄉村里的成員通過親緣和地緣關系相連接，形成一個整體的鄉村社會，這個社會的社會關系本身就生產著現代標準的“貧困”。撇開被城市化瓦解的村莊，大多數的鄉村尤其是脫貧攻堅的重點貧困村，其“貧困”性特點更為明顯。H村就是一個典型的例子，全村很少有人長期外出打工，生計以農耕為主，互助幫工是H村普遍的社會現象。村里各家情況雖有差異，但是沒有一個嚴格意義上的富人，處于物質和福利的低水平均衡狀態。村民對于我們通常所指的貧困問題大多并不十分在意，很多人小學、初中畢業后就不上學了，不到20歲就結婚的現象在村里非常普遍。村民的確存在現金和物質的匱乏，但面對這一切又似乎很平靜。這就是布迪厄所指的窮人長期內化的秉性和才能構成的生存心態，即他所指的文化資本問題（Bourdieu，1993）。從現代意義的貧困角度講，H村就像劉易斯所說的那樣，“在既定的歷史和社會的脈絡中，窮人所共享的有別于主流文化的一種生活方式”（Lewis，1966：215）。劉易斯甚至認為，貧困文化一旦形成，就會傾向于永恒，棚戶區的孩子到了6-7歲就接受了貧困亞文化的基本態度和價值觀，他們在心理上已經不準備接受那些可能改變其生活的條件或機會了（Lewis，1966：188）。劉易斯研究的貧困并非美國普通的工人階級，而是棚戶區這樣一個準社會群體。班菲爾德（Edward Banfield）針對意大利一個落后鄉村的研究發現，窮人基本上不可能依靠自己的力量擺脫貧困，因為他們早已內化了那些與大的社會格格不入的一整套價值觀（Banfield，1958：156）。這些涉及到貧困與文化的觀點雖然都忽視了政治經濟學視角下的政治權力結構和社會經濟變遷與貧困的關系問題，但是依然暗示了貧困的社會文化性。

脫貧攻堅的目標是消除農村絕對貧困，主導性的扶貧范式是在政府支持下的“勤勞脫貧”。類似“扶貧不養懶漢”“脫貧要靠自己”“變要你脫貧為你要脫貧”等標語出現在全國各地的貧困村中。這些話語雖然呈現了格林（Maia Green）所說的主導著社會的個體能動性與市場機制結合即能脫貧的社會想象（Green，2009），但是，從每個個體開始輸入現代意識也恰恰是在挖掘社會能動者的能動性，從而突破結構性的制約。從社會學的角度看，貧困是社會關系生產和再生產的產物，因為社會存在的本身就是這一系列社會關系建構的結果。行政科層治理貧困的思路是貧困人口或者是個體能動性不夠，需要通過教育加以改變，或者是其條件不足，需對其進行能力建設。扶貧措施的關鍵是識別誰是貧困人口，所制定的指標均在于“分類”。然而，貧困戶與非貧困戶并非鄉村社會自有的分類范式，他們是相互聯系的社會整體的構成部分。正如格林所指出的，“旨在扶貧的發展分類雖然有助于從技術和政策的角度來理解貧困，也在某種程度上反映了貧困的狀況，但是這一分類并非鄉村社會及組織的原本形態”（Green，2006）。在類似H村這樣遠離現代物質生活的貧困村莊，其生存性倫理和互惠性法則是鄉村社會秩序的基礎（Scott，1976），而社會關系則是維系鄉村秩序的基礎。這一關系以家庭、親緣和地緣為紐帶，按照平等主義的原則將每個人的生產、消費和文化生活等連為一體。一個貧困村的村民本來是一個整體，扶貧以后，村民被分為建檔立卡戶、低保戶、因病致貧戶、因學致貧戶等。這樣的分類是為了精準施策，卻打斷了鄉村的社會鏈條。社會學家對于鄉村社會關系的紊亂往往是持保留態度的。但是，在激發個體能動性的同時，紊亂的傳統社會關系將有可能逐漸催生新的社會關系。這也是扶貧議程到達鄉村社會的積極意義。

中國的鄉村社會在維系社會秩序的過程中具有鄉土福利制度的傳統。以福、命、報等基本社會觀念為中心的一整套象征性體系將善、義等行為落實到諸如義田、施賑等實踐方面，從而形成了中國傳統的福利生產與再生產機制（張佩國，2017）。外部福利的導入，特別是給予“貧困戶”額外福利的扶貧不是基于鄉村原有的、基于平等的鄉土福利的生產與再生產機制，從而導致鄉村社會由自身鄉土福利制度維系的社會價值發生紊亂。H村在確認低保戶時，由于名額有限，村里集體決定，領取低保的貧困戶將拿到的低保金上繳村里，然后村里再平分給大家。很多村莊默認采取低保“輪流吃”的做法。這樣的實踐既確保了村莊的原有秩序，也不會失去政府的福利，但卻在實際上導致精準扶貧的失靈和異化。H村的貧困戶除了獲得全村都有的建房貸款之外，還獲得了四萬元的貧困戶建房補助。四萬元補助對于村民來說是一筆巨資。當初確定貧困戶和復查貧困戶時，沒人知道成為貧困戶會獲得如此巨大的利益。因此，當意識到扶貧突然讓一部分人“富”起來時，村民們雖然表面上不說，但是村里以往的平靜被打破了。到訪H村的人都會對一個“瘋女人”印象深刻，她每天都要大叫著罵人。村民說她以前很正常，只是從扶貧工作開展以后就變成這樣了。她家里的確很窮，但沒有評上建檔立卡戶。村里人認為她“瘋了”，鎮里有領導認為她在村里被排斥了。過去H村里有事，叫一聲大家都會來一起干。現在情況則完全不同，村里的公共事務只能靠在合作社領取固定補貼的幾個年輕人干。2015年，村里有三人考上大學，這是村歷史上第一次有人考上大學，村民都給了份子錢，但后來再有考上大學的就很少有人出份子錢了。鄉村社會并非不接受富人，鄉村經濟和社會關系體系生產與再生產出的富人大都通過善和義的實踐獲得其在村莊的社會合法性。H村開始提到貧困戶的補助時就有很多村民說拿來要一起分，據說一些獲得補助的人也與一些近親村民有過分享。外來的扶貧資金不是鄉村經濟社會自身生產和再生產的產物，因此無論村里誰是受益者都缺乏合法性。將村民人為地分為各種不同類型戶，并同時給予這些戶其他人所沒有的物化福利資源，使得戶與戶之間以往的均衡被打破，以平等維系的秩序發生了紊亂，維系鄉村社會關系的基礎發生了動搖。很顯然，基于個體主義的扶貧福利邏輯與集體主義的鄉土福利邏輯發生的相遇是“硬相遇”，呈現農村扶貧的復雜性和艱難性。與此同時，H村的村民每戶都有了自己的客房，他們都同意繳納收入10%的管理費作為集體經濟收入，合作社的成員都同意通過經濟收入來支付村里的垃圾處理、景觀美化建設以及補償為集體工作的人員。在一個大的現代化環境下，H村就像一個“傳統的孤島”，不可能通過維系傳統的規范來生存，他們不得不逐漸按照現代社會關系的建構來適應現代化。

產業扶貧一直被作為中國政府實現脫貧目標的主要手段。基于現代化路徑的扶貧的核心挑戰在于，這一路徑假設個人通過努力和培訓即可以在市場機制下擺脫貧困。然而事實上，個體之所以能夠在市場機制下擺脫貧困并非完全取決于個體的能動性，而更多地取決于基于市場的特定（如公司和企業制度），這一制度本身又和與之配套的一系列的相關社會保障制度相聯系。這就是為什么一個能力并不必然比農村人強的城里人一旦就業就可以擺脫貧困。處于傳統生產體制中的貧困人口由于缺乏一系列的制度安排，很難通過產業開發擺脫貧困。這也是產業扶貧的困境所在。在波蘭尼看來，無論前資本主義還是自由資本主義，市場都是嵌入社會的（Polanyi，2001/1944）。產業扶貧將嵌入在現代社會中的市場制度簡化為一項具體的技術，假定貧困人口掌握了這項技術就可以進入市場。而現代市場制度并未嵌入在鄉村的社會關系中，這就造成了某種程度的產業扶貧措施的“脫嵌”。在此背景下，政府采取了不同類型的“能力替代性制度”方案，例如，將產業扶貧項目通過轉包的形式轉移到現代市場體系中。H村有個養牛扶貧項目，當地政府覺得村民不會養牛，養了也很難產生收益，就把牛包給了一個老板，由老板每年給貧困戶分紅。這也是產業扶貧最為普遍的“公司+農戶”的扶貧方式，即扶貧部門將資金轉移給公司，由公司提供現代企業制度，農戶向公司提供土地等資產的使用權。H村周邊的M村將土地流轉給公司，一戶一年一畝可得1000元，有的農戶流轉了30畝山地，每年得到三萬元。外部市場制度與鄉村資源的對接雖然不能確保貧困人口在這個過程中是最大的受益者，但這一方式的確產生了明顯的扶貧效益，更為重要的是將小農與市場連接到了一起，激發了貧困人口進入市場的動能。H村的一位農民就向企業老板學習，到外面承包土地種香蕉，據他本人說他2019年掙了十多萬元。與“能力替代性制度”方式不同的是H村在外部支持下發展了鄉村旅游，村里建設了一流的住宿和會議設施，村民也接受了餐飲、接待等方面的培訓，在外部團隊的支持培養下，幾個年輕的村民開始接手管理性、技術性工作，在實踐中發育本土的市場能力。現代意義的扶貧實際上是對鄉村的現代化改造。在脫貧攻堅行動中，無論是替代性方案還是發育本土的市場，都是國家在鄉村植入現代要素的過程。我們從全國范圍的脫貧攻堅行動中看到的往往都是可見的項目，但是現代與傳統交匯的微觀敘事則往往被忽視，而這也正是貧困得以持續性消除的最為重要的社會基礎。這一觀點自然充滿了浪漫主義的色彩，但是這一過程遠比激進的發展和保持原狀更具有現實意義。

在脫貧攻堅行動中不斷出現的“打好脫貧攻堅戰”“攻克最后的堡壘”“重中之重，難中之難”等話語并非指向國家投入的瓶頸，而更大程度上是現代遭遇傳統的一個社會文化隱喻。現代化的扶貧路徑是通過輸入現代文化價值來打破鄉村社會普遍存在的“進取抑制”（李小云等，2018）。在H村所在縣，十多年前就實施了針對一個直過民族村的扶貧。這個村全部從山上搬遷到了山下，政府給每個村民蓋了新房。十多年后，這個村子開始重現收入的瓶頸和明顯的“感官性貧困”。馬克思認為，一定生產方式從事生產的人發生著一定的社會關系和政治關系（馬克思、恩格斯，1960）。現代福利的基礎是獲得收入或轉移收入，這是基于個體和市場的社會關系生產和再生產的產物，鄉村社會無法生產這些福利要素，因此需要國家不斷提供現代的要素供給并持續努力將鄉村社會與現代社會對接。對于陷入貧困陷阱的群體性貧困而言，根本意義上的脫貧需要啟發個體的能動性與外部力量的介入，否則單靠貧困人口自身的努力，貧困還將會持續存在。這正是傳統鄉村社會難于脫貧的本質性問題。

為了分析中國黨委領導、政府負責治理語境下的脫貧攻堅的微觀運行機制，本文將國家/社會的理論進一步細化為政治、行政、鄉村治理以及鄉村社會不同要素構成的理論框架，借用“相遇”“界面”和“回應”的概念，分析了在國家/社會的動態互動關系驅動下扶貧干預的執行過程。這一過程在總體上呈現了國家/社會在政治議程的強力穿越下的相互整合。這一整合機制是脫貧攻堅政策和措施貫徹落實的制度性基礎，也是中國減貧取得不斷進展的根本性機制。

基于實踐主義視角，脫貧攻堅戰中政治力量反復超越和整合各個界面，呈現了政治權威和黨委領導、政府負責的有機統一在發展實踐中的作用，體現了中國國家驅動的發展型政治的本質主義特點。行政科層對于政治議程的回應所殘留的技術“韌性”恰恰是科層非人格化和去政治化的本質主義特點。政治行政科層與鄉村治理相遇的敘事呈現的也是其雙面性的本質主義特點。政治和行政科層與鄉村社會的相遇則更是現代化范式與鄉村社會關系體系不適應的典型呈現。這一過程既不完全遵循政治議程和科層的預設，也不完全遵循各個行動者自身的邏輯，而是形成了能動者在相遇界面的互動與纏繞。在相遇的界面，政治議程總是依托權力試圖穿越界面，而不同的社會能動者則是通過變通性創新回應政治議程，結果則是整體上的整合與重塑，也會出現偏離與失靈。這是脫貧攻堅行動在實踐層面呈現的復雜的政治經濟和政治社會學景觀。“國家與社會相遇”和“國家整合社會”是對這一復雜景觀的概括性歸納。

當代中國追求現代化的特殊性決定了中國經濟社會轉型過程中不可避免地出現不平等的現象，也使消除貧困的行動變得異常復雜。盧梭認為，在原始的狀態中不平等幾乎是不存在的，它的影響幾乎為零，而私有制是不平等的根源（盧梭，2006：109）。馬克思則認為，“在一極是財富的積累，同時在另一極，即在把自己的產品作為資本來生產的階級方面，是貧困、勞動折磨、受奴役、無知、粗野和道德墮落的積累”（馬克思、恩格斯，2009：743-744）。按照結構主義理論，消除私有體制和階級的分化即可消滅貧困，但是由于需要經濟的發展，又需要不同形式的所有制共同發揮作用，這是不平等存在的客觀因素，也恰恰是從制度層面消除貧困的復雜性所在。在脫貧攻堅行動中通過黨的議程統領社會的過程正是在此條件下通過制度的自我完善消除貧困的政治治理實踐。這是從實踐主義角度對于脫貧攻堅的一個理論解釋。

旨在消除貧困的政治行動在實現目標的現實過程中不可能直接抵達扶貧的目標，而是需要穿越不同的政治經濟和社會文化的界面，這就必然會產生不同類型的利益互動和交織。由于這些互動都有著不同程度的結構性特征，因此，相遇的結果一方面是政治力量投入的加強，“建檔立卡回頭看”“貧困線退出回頭看”“貧困戶脫貧回頭看”“兩不愁，三保障回頭看”等都是國家通過政治整合社會的典型行動，這賦予了脫貧攻堅鮮明的政治色彩。另一方面，也存在政治力量的妥協和讓步。這是理解脫貧攻堅的成就與不足的理論基礎。脫貧攻堅的政治議程與科層技術治理的相遇結果一方面反映出在政治主導的體制下，政治議程強有力的穿透力可以突破科層治理的規范，使其服從于政治目標；另一方面也呈現了政治議程對于科層治理機制的工具性依賴。

鄉村治理結構是鄉村社會與現代社會之間的橋梁，這是中國社會轉型過程中的一個特殊界面。消除農村貧困的議程需要經由這個界面而最后到達鄉村社會。政治議程主要依靠科層治理工具穿越這個界面，因此發生了科層治理與鄉村治理的相遇。在這個過程中，科層治理出現了部分妥協于鄉村治理機制的人格化趨勢，而鄉村社會也在一定程度上服從了科層治理的邏輯。這個過程導致了扶貧目標某種程度的偏離，這是由鄉村治理的雙向代理性決定的。值得注意的是，當偏離超越政治議程所能接受的程度時，政治力量會加強介入，從而使科層治理的方案最終到達鄉村社會，實現對這一界面的整合。

在中國的脫貧攻堅行動中，科層治理的扶貧邏輯與鄉村社會邏輯的相遇遠比之前的相遇更為復雜。首先，科層體系簡單和線性的治理技術遇到了鄉村社會經濟體系的復雜性。相遇界面發生的不適應直接導致了一系列涉及扶貧的技術方案的改變和偏離。其次，分類治理的方式使鄉村社會原本的關系體系發生紊亂，個體主義和集體主義的價值觀發生碰撞。但是，政治議程在行政科層技術的支持下仍然找到了在鄉村傳統社會的生長點。脫貧攻堅在短期內取得巨大變化，顯示了中國特有的政治力量推動鄉村現代化的有效性。這一模式不同于基于日本和韓國的東亞發展經驗中科層官僚與市場力量結合的“政府主導型”模式。

黃宗智（2020）提出，要從本質主義和實踐主義的視角研究中國的特殊性問題和實踐社會科學研究的認識論。這一范式涉及對經驗的判斷，對實踐的理論說明，并最終形成基于實踐的理論詮釋。本文不是對中國貧困的長期變化予以理論解釋，而是集中于脫貧攻堅這一特殊的實踐行動上。由于這一行動僅經歷了較短的時間，加上缺乏客觀的評價以及存在其他諸多限制要素，無法對其展開系統的討論。故本文提出的國家遇到社會和社會回應國家僅僅是一個廣義的解釋框架，是基于實踐主義對脫貧攻堅行動的一個說明。在此框架下，脫貧攻堅行動是一個實踐性的場域。這一場域所出現的各種遭遇呈現出了中國當代國家與社會、傳統與現代、政治與科層、經濟與社會等不同維度的、充滿矛盾的復雜現實。從實踐主義的視角來探討這些問題有助于解釋中國當代政治與行政、國家與社會、傳統與現代等當代中國研究的本質性問題，脫貧攻堅行動則為研究這些問題提供了鮮活的實踐資源。

（注釋與參考文獻略）

（中國鄉村發現網轉自：《社會學研究》2020年第6期）

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