——歷史探索與經驗啟示
摘要：西式農業農村現代化方案并不適用于小農經濟條件下的鄉土中國，如何走出一條符合本土國情的農業農村現代化道路是一個基礎性、長期性問題。以宏觀制度變遷與鄉土社會的互動關系為線索，梳理了自清末至今4個階段的農業農村現代化探索歷程，分析了各個階段農業農村現代化特征、成就和代價。基于實踐經驗的啟示在于：政府賦能與農民組織對農業農村現代化而言不可或缺，而這恰好構成中國特色社會主義的制度優勢。
一、引言
現代化，是人類社會從傳統社會向現代社會轉變的歷史過程，其概念起源于十七十八世紀的西方社會，伴隨著歐洲啟蒙運動、工業革命和資本主義的發展應運而生。隨著時代和社會的變遷，人們對“現代社會”特征、結構的認知在與時俱進中不斷深化——從先知式預言到科學實證分析，從古典社會理論到現代化理論，從西方現代化普適性的神話、憧憬到世界體系論、依附理論、后現代社會理論等對發展中國家實踐教訓的深刻反思。“現代化”從而成為一個內涵不斷發展的概念，并作為擺在尋求自強的民族國家面前的探索性命題。
農業農村現代化，作為現代化的一個剖面，其內涵和發展道路本應依各國國情條件、農業資源稟賦的客觀異質性而有所差異，但長期以來在西方中心主義的強勢話語之下，以資本邏輯主導的西式農業農村現代化方案被賦予了普適意義而成為許多亞非拉國家發展本國農業農村的樣板,最終導致這些照搬西方經驗的發展中國家普遍產生農業生態和經濟脆弱性增加、農民階級邊緣化以及農村貧困空間平移集中到城市形成貧民窟等問題。
事實上，在世界范圍內大行其道的西式農業農村現代化，首先是在人口與資源關系寬松的前提下將農業農村生產生活的基本單元從小農改造為私人家庭農場，這一改造過程既內含農業擴張方式的單一化、規模化，又決定了農業對資本和科技的滲透更加開放和包容，尤其表現為化學品和機械裝備的引入，即農業的化學化和機械化。這種以資本深化和科技應用為內核的農業現代化模式因追求農業產出最大化而具有強大的市場競爭力，從而成為后發國家紛紛效仿的對象。另外，從西式農村現代化實踐歷程來看，家庭農場的改造過程直接導致農業農村人口下降，農村形態并非聚落而居的村落，而是呈現為一個個點狀分布、相隔遙遠的農場家庭，導致農村公共性缺乏，難以形成農村本位的現代化上層建筑，取而代之的是基于城市經濟的現代化財政制度、社會文化、企業組織等對農村的控制。換句話說，西式農村現代化本質上是城市現代化的翻版，農村和農民在這一過程中居于被動和從屬地位。
反觀我國，我國是原住民占比接近100%的人口大國，人均耕地0.09公頃，人均水資源0.20萬立方米，僅分別相當于全球平均水平的46.6%和35.4%。人口與水土資源關系高度緊張的基本國情決定了我國不具備西式農業農村現代化的先決條件。而且，我國在數千年的歷史發展過程中形成的小農村社制的農業農村經濟形態，構成了鄉土中國的經濟基礎和維系社會大局穩定的“壓艙石”。因此，如何走出一條與小農經濟有效銜接、切實保證“三農”本位的中國特色農業農村現代化道路，是一個需要不斷反思革新的基礎性、長期性問題。為此，本文以宏觀制度變遷與鄉土社會的互動關系為線索，將我國探索農業農村現代化的歷史進程劃分為4個階段，并對不同階段農業農村現代化的內涵演變和經驗教訓進行梳理，以期形成規律性認識，并對制度供給予以啟示。
二、清末民國時期農業農村現代化萌芽與探索
（一）“師夷長技”的農業現代化萌芽
自1840年第一次鴉片戰爭開始，近代中國飽受西方列強的侵略和壓迫，在歷次救亡圖存的抗爭和變革中逐漸走上現代化探索之路。西式現代化因西方資本主義國家在世界范圍內的強勢擴張而被賦予了“先進性”，彼時“落后挨打”的中國只能“師夷長技”，被動照搬“舶來”的西式現代化經驗和技術，農業領域也不例外。
19世紀中期至20世紀上半葉，中國人被迫“睜眼看世界”的這一百年，正是西方農業現代化蓬勃興起的時期，植物營養學、生物進化論、生物遺傳學等理論學說陸續興起，動物疫苗、合成氨和尿素、雜交作物品種、動物用抗生素、DDT殺蟲劑等關鍵技術相繼問世，由此奠定了種子、化肥、農藥、疫苗等西式農業現代化的科技基礎。客觀來看，近代中國引入西方農業現代化科技并不滯后，尤其是1898年光緒皇帝正式頒布詔書：“農務為富國根本，亟宜振興，各地可耕之土，未盡地力者尚多，著各督撫督飭各該地方官，勸諭紳民，兼采中西各法，切實興辦，……其外洋農學諸書，著各省學堂廣為編譯，以便肄習”，將推行西方農業科技作為官方政策，有效地促進了西方農業現代化理念和技術在中國的傳播。1897年《農學報》在上海創刊；1898年杭州農學堂成立；1899年江蘇購入美國犁，并應用于深耕；同年淮安飼蠶試驗廠成立；1903年我國開始應用波爾多液，距離法國發明時間僅21年；1904年我國已經開始宣傳與試用化肥，僅比歐美學者開始深入研究化學肥料制造晚12年。民國延續西學東漸的熱潮，1921—1927年，全國各省建立了251個農事試驗場；1927年我國首次用雜交方法育成水稻品種,距離世界第一個雜交玉米作物品種問世僅6年。
雖然自清末起，西式農業現代化已經在中國萌芽，且清政府和民國政府都嘗試鼓勵對農業的研究和農業新技術的推廣；但總體而言，政府、民間對農業的投資仍十分有限，農業技術的改進和實際推廣規模都較小，廣大農村仍然沿用傳統的種植技術和農具，農業現代化發展非常緩慢，難以發揮其對農業產出的促進作用。在20世紀上半葉，中國人口增長幾乎與農業總產量的增長同步，農民長期處在勉強維持生存的狀態，而且人均農業產量的穩定主要得益于東北地區耕地面積的擴大和農村勞動力投入的增加，而與改良種子、肥料等新技術關系不大。
（二）以城市為中心的現代化與凋敝的農村
盡管清末民國時期農業現代化開始萌芽，但不論在思想認識領域還是在實踐探索方面，近代中國的現代化重心都不在農業農村，而在城市和工業，具體表現為“都市本位、工業優先、成本代價向鄉土轉嫁”，由此帶來“鄉土社會整體性衰敗”。
事實上，清末民國時期的現代化主要表現為工業化和城市化，無論是清末洋務運動中以安慶內軍械所、江南制造總局、福州船政局等為代表的軍事工業，還是以輪船招商局、上海機器織布局、湖北漢陽鐵廠等為代表的民用工業，抑或是民國時期發展起來的民族工商業，幾乎都集中于沿海沿江呈點狀分布的城市。其中，洋務運動所形成的帶有官方性質的產業因引進西方高價設備而帶來巨大的財政開支，給本就面臨財政、外匯危機的清政府帶來更為沉重的負擔，于是清政府采取加征田賦和鹽稅、濫發鈔票和大錢等方式，造成小農負擔過重，進而導致農業經濟和農村社會的衰敗。而民國現代化對農業農村經濟的影響，即便在“黃金十年”的相對穩定發展時期，除了政府以田賦預征、苛捐雜稅、兵差等對農業剩余的“合法”汲取之外，民族工商業的發展對小農剩余的提取也不可小覷。一方面，為服務以輕紡、食品為主的民族工業，農業種植結構有所調整，即比較收益低下的糧食作物被商品化率較高的棉花、油料等經濟作物替代，造成農業農村的穩定性隨糧食自給能力的下降而有所削弱；另一方面，隨著農村經濟商品化和貨幣化程度的提高，工商業資本通過價格剪刀差、金融資本通過高利貸對農民的盤剝愈演愈烈，使得小農經濟的剩余大量流出，造成農業經濟被徹底破壞和農村穩態社會瓦解，并最終導致農民革命和政權傾覆。這種西式現代化對鄉土社會的破壞，從農村租佃關系的變化及其派生的“良紳劣紳化”可見一斑：過去維持鄉土社會穩定治理的在地地主和鄉紳在進城經商操辦實業和置地購房享受消費中轉變為“在外地主”和“商紳”，為滿足其在城市投資和消費的貨幣化需求，村社內部的租佃關系由“實物分成租”和“下打租”轉變為“貨幣定額租”和“上打租”。這不可避免地造成地主與農民關系的對立沖突，加上政府對農村基層橫征暴斂的任務需要被執行，造成劣紳驅逐良紳和農民被迫“痞化”，鄉村低成本良性治理的基礎徹底崩潰。
（三）民國鄉村建設運動對現代化的探索
正是在主流的西式現代化啟動旋即造成中國鄉村出現“他毀”和“自毀”的雙重破壞和深刻危機之際，晏陽初、梁漱溟、盧作孚、陶行知、黃炎培等一批持改良主義的知識分子于20世紀二三十年代另辟蹊徑，深入鄉土社會開展鄉村建設運動，以此謀求本土化的農村現代化之路。正如梁漱溟所言，“鄉村建設，實非建設鄉村，而意在整個中國社會之建設”。
從晏陽初的定縣試驗、梁漱溟的鄒平試驗、盧作孚的北碚試驗、陶行知的曉莊學校和山海工學團、黃炎培的中華職業教育社鄉村改進工作等具體實踐來看，盡管各有側重，但民國鄉村建設對農村現代化的不同探索，都意在穩定、保護和發展基層社會，在實踐路徑上都倡導建立合作組織。一方面，提高農民的談判地位，盡可能弱化工商業資本和金融資本的剝削，并以合作組織作為規模主體對接外部資金、政策、科技等各類資源；另一方面，對內發展各項農村事業，包括團防自衛、文化教育、公共衛生、農業改良、農產品運銷、鄉村實業等，促進形成低成本的鄉村自治。
相對于主流的“照搬”西式現代化，民國鄉村建設的另類現代化探索的進步性在于，充分關照鄉土中國小農經濟的基本國情，通過合作化、組織化形成對村社內部資源要素優化整合的制度基礎，并有效降低與外部主體的交易費用，以實現高度分散的小農根本無法承受的高制度成本的新式教育、醫療、產業等資源注入，從而一改西式現代化所派生的小農剩余大規模流出，而變為在地化統籌利用小農剩余，沖破了城市本位的現代化框架桎梏。當然，在政府官僚資本和帝國主義買辦壟斷經濟的大環境下，加上經年累月的戰爭和社會持續動蕩，民國鄉村建設運動因沒有真正發動群眾、農民參與度低的局限性而式微。
三、1950—1970年代國家建設浪潮下農業農村全面改造
（一）農民動員與組織建設：農業農村現代化基礎性條件
從20世紀30年代開始，中國共產黨人就開始研究和使用“近代化”和“現代化”的概念。1945年，毛澤東在《論聯合政府》報告中首次提出了“農業近代化”，并明確指出國家建設的目標包括“由農業國變為工業國”以及“工業化和農業近代化”（在當時語境下，農業近代化針對的是古代農業，與農業現代化同義）。經過長期的民主主義革命和農村實踐，共產黨總結出中國農業農村現代化發展所面臨的兩個根本性問題：一是如何動員占農村最廣大人口的農民群體參與農業發展和農村建設；二是如何化解中國農業經濟的分散性和個體性特征與農業現代化所要求的社會化大生產之間的矛盾，亦即如何降低外部主體與高度分散的億萬小農交易費用過高的問題。
針對第一個問題，中國共產黨鑒于國民革命和以城市為中心的武裝斗爭一再失敗的教訓，逐漸認識到農民問題在中國革命中的極端重要性，農民對中國無產階級而言是最廣大和最忠實的同盟軍，而土地問題則是農民問題的核心。于是，中國共產黨通過發動三次土地革命，廢除封建剝削的地主土地所有制，實行按人口平均分配土地的農民土地所有制，實現“耕者有其田”；輔以基層的政治和文化建設，從而實現對底層社會的全面動員。這也就從根本上超越了民國改良主義鄉村建設的局限性。
針對第二個問題，與民國鄉村建設知識分子不謀而合，中國共產黨同樣意識到唯有開展組織建設、形成合作化和集體化才是小農經濟的發展出路和農業農村現代化的前進方向。1943年，毛澤東在《組織起來》的報告中指出，農民分散的個體生產會“使農民自己陷于永遠的窮苦”，強調“克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化；而達到集體化的唯一道路，依據列寧所說，就是經過合作社”。在土改完成對農民廣泛動員的基礎上，中國共產黨進一步領導和組織農民開展農業生產互助合作。新中國成立前部分農村出現了耕田隊、變工隊、換工班、互助社，新中國成立后大規模推廣農業生產互助組，以及在互助組基礎上廣泛組織農業生產合作社；尤其是1953年過渡時期總路線提出以后，通過政治化手段在全國范圍內逐漸掀起了合作化高潮。全國參加各種農業生產互助合作組織（互助組、初級社、高級社）的農戶占總農戶的比重從1950年的10.91%逐漸增長到1953年的39.47%，到1957年暴漲到接近98%。1953年之前，農村的生產互助合作組織主要以農民自發結成的互助組為主，加入互助組農戶占全部參與合作的農戶比例高達99%以上；而到1957年，96%以上的農戶都參加了土地等主要生產資料歸公的高級社。隨著合作化的快速推進，農業集體化在過渡時期總路線提出后的短短3年多時間里就得以基本實現，并在后續人民公社化進程中得到強化，人民公社從單純的經濟組織演變為“政社合一”的綜合性組織。
（二）服務國家工業化的農業生產方式變革
新中國成立后的前30年，在周邊地緣政治環境持續惡化的背景下，國家戰略被迫轉向以優先發展軍重工業為核心的國家工業化。為支撐國家工業化建設，農業領域成為積累提取和成本轉嫁的對象。具體方式除了大規模集中使用農村勞動力于國家基本建設外，主要通過推行“統購統銷”制度，以強制性的高價銷售工業品、低價統購農產品的“剪刀差”方式占有農業剩余。在這一過程中，由于傳統分散的個體小農在內卷化條件下難以承接城市工業所生產的農業機械、化肥等物質投入品，于是，集體化改造所形成的高級社和人民公社作為規模主體，發揮了“統購統銷”的基層組織載體功能和工農業兩大部類交換的媒介功能，由此派生出農業生產方式機械化、化學化的變革，而這也正是這一時期國家主導的農業現代化內涵的核心。
具體而言，高級社建立之后，農村土地所有制發生了改變，土地從過去的農民私有轉變為合作社集體所有，并取消了土地報酬。換句話說，合作社得以無償占有社員土地財產，實行統一核算、統一分配。之后，從高級社合并而來的人民公社可以無償占有全公社范圍內的資源和調配勞動力，實行更高一級的公社統一核算，并作為國家農村基層的財政單位，服從國家在政策、計劃和資金方面的統一管理。正是通過這種制度安排，當國家工業化發展形成不斷增加的工業品產出卻沒有對外出口空間時，高級社和人民公社因能夠集中土地而順勢成為機械、化工、能源等工業部門產品按計劃分配的承接主體。于是，農業生產在一定規模化的基礎上增加了拖拉機、化肥、電力等現代要素的投入。據統計，1957—1979年，相較于農業總產值1.6倍的增長幅度，農業機械總動力增長了109.6倍，化肥使用量增長了28.4倍。由此可見，集體化時期的農業現代化完全服務于國家工業化戰略，基層農村只是農業生產方式變革的被動接受者。也因此，盡管這一階段農業產量實現了大幅增長，但并沒有帶來農民收入的同步增加；相反，由于國家提取積累之后可供分配的剩余僅可維持農民生存，農民陷入普遍貧困。
（三）農村社會的全面改造與建設
1950—1970年代的農村變革，絕不僅僅是農業生產領域的調整，而是農村社會的整體性改造，這種改造甚至可以說是革命性的。通過合作化和集體化的組織建設和制度安排，農村基層被納入國家建設的統一管理而使全面改造成為可能，國家建設的具體內容通過農村改造得以有效落實。在某種意義上，農村改造就是國家建設。
首先，在產業發展方面，突破農業及農副業的傳統業態，實現鄉村工業化起步。人民公社時期，為支持國家工業化發展，給農業機械化創造物質基礎，各地人民公社在中央政策要求下紛紛建立了拖拉機站，并以社隊辦企業的方式發展起農機廠、農具廠以及“五小”工業等，從而拉開了農村工業化的序幕，并為后續鄉鎮企業異軍突起奠定了堅實基礎。農村工業化在起步階段，除個別年份出現波動外，總體發展十分迅速，1958—1979年，社隊企業工業總產值從62.5億元增長到424.5億元，占全部工業總產值的比重從5.8%上升到9.2%。
其次，在基礎設施建設方面，依靠大規模動員勞動力，實現農村水利設施有效供給。面對水患肆虐、干旱頻發的重大民生問題，新中國成立后，將水利建設置于國家基本建設的突出位置。因資本極度稀缺，水利建設主要依靠合作化和集體化的組織體制，以近乎無償的方式調集農村勞動力大規模投入開運河、筑堤壩、建水庫、修渠道、打機井等各項治水工程，不僅完成了黃淮海等流域治理的大型水利工程建設，還興建了大量防洪、排澇、灌溉、治漬的農田水利基礎設施，農田水利基礎設施實現了從無到有的飛躍。以水庫建設為例，新中國成立初期，僅有大中型水庫20余座，而到1979年，已累計建成大中型水庫2571座，另有小型水庫8.36萬座、塘壩642萬座，總庫容達4081億立方米，極大地改善了農業農村用水條件。
最后，在基本公共服務供給方面，堅持走群眾路線，實現國家財力有限條件下教育和醫療衛生的普及。1950—1970年代，國家財政收入在絕大多數年份里僅有數百億規模，并且大部分都投入經濟和國防建設，用于基本公共服務方面的財力難免捉襟見肘。正是在此背景下，憑借政治動員和組織優勢，充分發動群眾，在廣大農村形成群眾參與式的基本公共服務供給體系，實現了教育和醫療衛生的低成本普及。在教育方面，依托農民互助合作組織舉辦農民夜校、掃盲培訓班、記工識字班等各種活動，著力掃除文盲，將我國文盲率從新中國成立時的80%降低到改革開放初期的22.8%。以社隊提留資金和自身積累為基礎，發展起“小學不出村、中學不出隊、高中不出社”的農村三級基礎教育就近入學體系，覆蓋全國80%以上鄉村，徹底改變了農村基礎教育匱乏的局面，極大地改善了鄉村青少年接受教育境況，全國小學凈入學率、初中毛入學率、高中毛入學率分別從1949年的20%、3.1%、1.1%提高到1978年的94%、66.4%、35.1%，為改革開放后的經濟增長奠定了堅實的人力資本基礎。在醫療衛生方面，通過開展愛國衛生運動，創立推廣半農半醫的“赤腳醫生”制度，動員群眾實施除“四害”、講衛生、“兩管五改”等行動，迅速控制或消滅了鼠疫、霍亂、天花等傳染病，歷史性地改變了農村缺醫少藥的狀況和衛生落后的面貌，將國民人均壽命從1949年的35歲提升到1979年的66歲。
四、1980—2003年集體權能弱化條件下農業農村激進現代化發展
（一）“大包干”改革與農村集體權能的弱化
1980年代，為緩解國家財政壓力，政府全面推行了以放權讓利為名、以“大包干”為實質內涵的農村家庭聯產承包責任制改革。“大包干”的本質是“均分制+定額租”一方面，在承認村社集體對本村土地排他性占有所有權的前提下，按戶內人口把農村土地生產經營權分配到戶，于是農村土地產權“兩級構造、兩權分離”的基本經濟制度得以確立。另一方面，在農業剩余的分配上，規定稅費負擔總額不得超過農民上年人均純收入的5%。這對農民而言相當于是一個穩定預期的定額租，形象的說法就是“交夠國家的,留足集體的,剩下都是自己的”。政府借此大幅度減少支農投入，“讓農民自己包生產、包肚子”。因此，如果從政府和農村二者關系來看，“大包干”可以理解為政府通過在土地等農村財產產權上向村社集體和農戶讓步，來換取其自行承擔農村公共管理職能和農民福利保障。
“大包干”的實施從根本上打破了人民公社時期建立的集體化體制，并在后續制度變遷中因國家權力的強制干預導致農村土地集體所有權不斷弱化：從1984年中央政策提出土地承包期延長到15年不變，到1996年規定集體機動地預留比例不得超過5%，到1997—1999年第二輪承包政策對農村土地調整的干預、對“兩田制”的整頓和對集體機動地的嚴格管控，再到21世紀初以《農村土地承包法》的法律方式確立了“增人不增地、減人不減地”的政策思想，事實上徹底剝奪了村社集體對農村土地的分配調整權。在此背景下，村社集體的整合協調功能大幅削弱，普遍遭遇村莊組織化程度顯著下降、農民原子化日趨明顯等問題。
（二）農業二產化成為彼時農業現代化主流
農村家庭承包制改革客觀上是將作為國家資本的人民公社地產和農業固定資產向村戶進行再分配，從而為農村經濟的再積累提供“啟動資本”。由此帶來了農村改革之初農業和鄉村工業的快速發展，緊接著便形成了城鄉之間和不同經濟部門之間旺盛的市場交易需求，政府順勢放棄了統購統銷制度，并從農村開始逐步放開農產品和一般消費品市場。農業農村市場化由此拉開帷幕，并為后續企業下鄉和農業產業化創造條件。
1990年代，針對出現的農產品賣難問題，以農工貿一體化、產加銷一體化等為內涵的農業產業化逐漸上升為中央政策，并被推廣至全國。在農業產業化推進過程中，鄉鎮企業作為在地化、與農民利益關系穩定且緊密的經營主體，對農業產前、產中、產后各個環節進行利益整合。這原本更能實現產業鏈綜合收益和社會效益的統一，進而更有條件促進農業可持續發展，卻因1980年代末政府為應對滯脹危機，要求鄉鎮企業“兩頭在外”讓出國內的原材料和產品市場以及1990年代后期的鄉鎮企業改制而成為泡影。取而代之的是代表城市產業資本利益的大企業下鄉，并在1997年亞洲金融風暴導致外需陡然下降、產業資本出現過剩危機的背景下，城市大型工商企業紛紛要求進入農業領域。值得注意的是，在農業比較收益低于其他行業的條件下，追求利潤最大化的企業之所以進入農業領域投資，主要是為了占有農業資源和要素資本化的增值收益，在實際操作中表現為試圖將土地轉變為企業資產、把農民轉變為農業產業工人占有其剩余價值、零成本或低成本使用農村環境而無須承擔污染代價等。
大企業主導的農業產業化，本質上是農業二產化，即以工廠化、車間化方式改造農業，并不斷追加物質裝備和科技投入。從1991年到2003年，我國農業機械總動力從1.47億千瓦增加到6.04億千瓦；化肥、農藥、農膜使用量分別從2805.1萬噸、76.5萬噸、64.2萬噸增長到4411.6萬噸、132.5萬噸、168.0萬噸，均位居世界第一。以溫室大棚為代表的設施農業獲得迅猛發展，第二次全國農業普查數據顯示，到2006年末，我國溫室和大棚面積分別達到8.1萬公頃和46.5萬公頃，同樣在世界上名列前茅。農業的二產化發展，很快帶來農業產出的大幅度提高，在21世紀的第一個10年，我國糧食、棉花、油料、蔬菜、水果、肉類、禽蛋、水產品等農產品產量全部攀升至世界首位。
但與此同時，農業二產化的負外部性也日益凸顯：一是農業產能過剩催生食物消費領域的浪費主義盛行，反過來又刺激農業繼續擴張產能，形成惡性循環，每年在餐桌上浪費的食物相當于2億多人一年的口糧。二是高度資本化的農業追求短期經濟利益，加劇了食品安全風險。過去食品不安全事件鮮有發生，而進入21世紀之后食品不安全事件屢禁不止。三是化肥、農藥、農膜等化學產品的過量使用和畜禽糞便的排放造成水土資源和生態環境持續惡化，農業如今已成為我國最大的面源污染產業。
（三）農村基層治理問題凸顯
經濟基礎決定上層建筑，農村財產關系決定基層治理狀況。農村“大包干”改革之后，農村集體產權主體的弱化直接導致農村公共品供給能力減弱，難以形成有效的治理基礎。加之，宏觀財政、行政體制改革不斷向“三農”領域轉嫁制度成本，造成農民負擔不斷加重，進一步惡化了農村治理的局面。
具體而言，1980年代初，在“大包干”改革過程中，國家按黨政分開、政企分設原則改制人民公社體制，實行“撤社建鄉、撤隊建村”，從而形成鄉村兩級行政組織，客觀上在鄉村基層構建了成本極高的所謂“現代化”上層建筑。隨著鄉鎮一級“六套班子”的組建和代表上級政府部門的“七所八站”的設立，基層行政開支大幅度增加。而1984年財政分級承包改革賦予了鄉鎮政府“自收自支”的權利，使得鄉村行政運轉和公共服務的費用“合法化”地通過“三提五統”等方式從農民身上收取，無疑增加了農民負擔。彼時，正處于“黃金增長”之中的鄉鎮企業尚能夠承擔以工補農職能，通過上交經營利潤支持農村基本建設和集體福利保障事業的發展，緩解基層矛盾。但從1980年代末期開始，因鄉鎮企業發展受挫，其承擔的政策性負擔的功能也逐漸減弱；及至1990年代后期，隨著大規模推進鄉鎮企業私有化改制，鄉鎮企業提供農村公共品的職能徹底喪失了，也就再也無法緩沖因農民負擔過重而導致的基層干群矛盾——更何況從1990年代到2004年中央宣布取消農業稅之前的這段時間，農民負擔事實上不斷加重。
1994年，財政體制進一步改革為分稅制，從中央到地方各級政府，“財權上收、事權下移”經過層層傳導，造成基層政府陷入財政困境，隨即演化為業已公司化的地方政府進一步增加稅費和稅費之外的收費、罰款、集資、攤派，以及越來越多地圈占農村土地“以地生財”，造成農民財產權益受損、負擔加重。同期，政府為緩解財政赤字，將教育、醫療等公共服務推向市場化、產業化，進一步增加了農民現金支出壓力。到1998年，為應對亞洲金融風暴而推出的國有銀行商業化改革，資金加速從農業農村領域流向非農部門和城市地區，農業農村發展遭遇資金短缺困境，更加不利于農民生計。再加上精英俘獲和扈從關系問題的存在，農村治理形勢日趨嚴峻，基層矛盾逐步演化為對抗性沖突和群體性事件。
五、2003年以來農業農村現代化的調整與優化
（一）農業農村發展的外部環境整體性改善
農村群體性事件的激增代表農民群體在利益訴求難以正常表達情況下的“用腳投票”，執政黨出于維護最廣大人民群眾利益和社會穩定大局的需要，逐漸改變長期以來以城市為中心、從農村提取剩余的政策導向，轉而采取統籌城鄉發展、對“三農”多予少取放活的政策方針，并從2003年起延續至今，一以貫之地將解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重。
2003年，深化糧食流通體制改革，把過去對流通環節的補貼轉移到對種糧農民的直接補貼上，有效增加了農民收入；同年，開始推行新型農村合作醫療制度。2004—2006年，逐步減免直至全面取消農業稅，并同步取消“三提五統”及其他各項規費、雜費，明確農村基本建設和社會事業開支的責任由中央和省兩級財政承擔，自此財政支農力度大幅度提高。2005年，進入“以工促農、以城帶鄉”“工業反哺農業、城市支持農村”的發展新階段，提出“社會主義新農村建設”重大戰略，要求按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的方針對農村經濟、政治、文化、社會等方面進行全方位建設。2007年，在農村全面實行免費義務教育和農村低保制度。2009年，開始推行新型農村社會養老保險。2009—2012年，為應對全球金融危機沖擊，實施“家電下鄉”政策，將原本用于刺激出口的13%的退稅優惠轉用于補貼農民，實現財政資金投入消費領域的首次創新。2012—2020年，將脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務擺在治國理政的突出位置，并于2020年歷史性地消除了絕對貧困。2013年，強調加強農村基層組織建設，支持各類農民合作組織發展，保障農民財產權利。2016年，提出發展新型集體經濟。2017年，明確新發展階段“堅持農業農村優先發展”，把農業農村工作擺在黨和國家工作全局的優先位置；提出“鄉村振興”重大戰略，要求按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總方針加快推進農業農村現代化。2020年，提出實施“鄉村建設行動”。2021年，強調農業現代化與農村現代化要一體設計、一并推進，并要求“舉全黨全社會之力”加快農業農村現代化。
在“三農”政策戰略性調整背景下，國家對“三農”領域的投入不斷攀升，農業農村發展的外部環境得到整體性改善。據統計，全國財政支農資金規模從21世紀之初的剛過千億元快速增加到近年來的接近2萬億元水平。寬松利好的政策條件有效縮小了城鄉差距，促進了城鄉發展的再平衡。從2010年到2020年，農民收入增速已連續11年快于城鎮居民。
（二）生態文明階段農業現代化以農業三產化為內涵
隨著農業二產化的弊端不斷顯現，這種單純追求農產品數量增長的農業生產方式引發越來越多的反思。2007年中央一號文件指明，農業不僅具有食品保障功能，而且具有原料供給、就業增收、生態保護、觀光休閑、文化傳承等多種功能，并強調建設現代農業必須注重開發農業的多功能性。自此，隨著農業多功能性的不斷開發，其衍生出農業三產化的業態創新逐漸成為農業現代化發展的新潮流。尤其是2007年提出生態文明理念，2008年明確提出要建立資源節約型和環境友好型農業生產體系，2012年將生態文明建設上升為國家戰略，2015年提出加強農業供給側結構性改革和推進農村一二三產業融合發展等一系列帶有生態文明轉型色彩的重大政策實施以來，生態農業、景觀農業、休閑農業、康養農業等三產化農業在各地如火如荼地發展起來，帶動了旅游度假、餐飲民宿、文化體驗、健康養生、養老服務等產業，不斷豐富農村業態。
農業三產化及其派生的多種產業之所以取得快速發展，主要得益于兩方面的制度紅利。一是國家對農業農村的大規模基本建設投資創造出巨大的機會收益空間。2003年以來，國家對“三農”投入累計已超過20萬億元，可以概算出平均每個區縣獲得投資超過70億元、每個村居獲得投資超過2800萬元。數以十億計的縣級投入和數以千萬計的村級投入絕大多數用于基礎設施建設，廣大農村基本實現到行政村的“五通”，甚至有些地區實現到自然村的“五通”。哪怕是相對落后的貧困地區，經過脫貧攻堅的投入，制約其發展的水電路訊網等基礎設施條件也實現了歷史性跨越。對農村中小微企業等微觀經營主體而言，這些基本建設所形成的設施類資產因無須支付使用租金而轉化為自身機會收益，表現為創業創新門檻的降低、固定資本投入的節約等，從而使得三產化農業及農村各類新業態得以低成本起步。例如，國家對農村信息化基礎設施的投資，讓農村地區很快融入新一輪數字經濟浪潮，助推農村“互聯網+”的發展。二是農村生態和文化資源再定價形成增值收益空間。作為縱深廣闊的大陸型國家，中國擁有多樣化的氣候類型和地形條件，由此也孕育出多元燦爛的地方民俗文化。這些優質的生態資源和文化資源主要富集于農村地區，在工業文明階段因未被二產化農業定價而長期沉淀；而到生態文明戰略轉型階段，工業文明階段的“窮山惡水”在生態文明階段作為“青山綠水”而擁有再被定價為“金山銀山”的條件。隨著外部金融整體性、長期性過剩，加之城市中產階級崛起帶來的對親近自然、返璞歸真、健康養生、文化體驗等的多元旺盛的消費需求，在地化的生態和文化資源要素客觀上都具有巨大的潛在增值空間，能夠轉化為農業三產化的投資收益。
（三）以重構新型集體經濟為基礎，實現農村現代化中的農民主體性
如果說農村集體權能弱化條件下農民主體性的缺失是20世紀八九十年代宏觀經濟危機演化為基層治理危機的中心環節，那么隨著21世紀宏觀政策向“三農”傾斜，尤其是農村集體產權制度改革以來，不少地方在鄉村振興和農業農村現代化實踐過程中通過重構農村新型集體經濟，切實保障了農民主體地位，有效改善了鄉村治理局面。
從各地實踐經驗來看，重構農村新型集體經濟首先需要積累初始“公共財”，其主要來源包括：一是村集體經過歷史積累本身擁有一定規模的資產。據農村集體清產核資統計，全國農村集體賬面資產6.5萬億元，相當于每個村集體擁有近千萬元規模的資產。二是村集體所有的山水林田湖草等生態空間資源通過市場化的定價機制形成貨幣化的生態資產。三是村社成員以私人資產入股。四是國家投入農村所形成的實體資產在保留所有權條件下，將使用權和收益權賦予農村集體經濟組織。五是隨著國家對農村小微型建設項目允許農村集體經濟組織自建自管政策的出臺，農村集體經濟組織作為項目承接主體能夠將施工利潤和項目管理費用結余補充到集體資產中。以此為基礎，農村集體經濟組織作為村社資產管理公司，對內發動村社成員廣泛參與，形成生產、供銷、信用合作“三位一體”的綜合性經營；對外招商招租，與外部各種經營主體和投資主體建立合作，進一步放大集體資產效益。
重構農村新型集體經濟，不僅提高了農民財產性收入，還憑借集體資產收益增強了農村社區公共品的有效供給和村社成員的福利保障，并在一定程度上扭轉了家庭承包制以來農村社會原子化的趨勢，逐漸在村社成員中重建共同體意識和社區文化認同。可以說，重構農村新型集體經濟是重塑農民經濟、社會、文化主體性的基礎，也是健全自治、法治、德治“三治合一”的鄉村治理體系、推進農村治理體系和治理能力現代化的關鍵。
六、小結與啟示
百余年農業農村現代化探索，經歷了不同發展階段，也產生了差異化后果。如果總結規律性的經驗認識，不難發現：當外部制度環境趨緊，農村剩余被大規模汲取，農業農村現代化的激進推進反而會與鄉土小農社會產生“摩擦”。若農村擁有組織基礎，尚能緩和這種矛盾；反之，若農村組織瓦解，則容易導致鄉土社會的治理危機，甚至整體性衰敗。而當外部制度環境寬松，政府對農村增加投入和賦權，農業農村現代化的推進則相對順暢，而且農民組織化建設能夠更高效地促進這一過程。換句話說，對農業農村現代化而言，政府賦能與農民組織二者缺一不可。
事實上，對于分散經營、積累率低下的小農經濟而言，農業農村現代化發展本就是困難而漫長的過程。唯有依靠農民組織承接國家政策性投入以提高積累率，同時國家政權依靠農民組織形成對基層的有效治理，方能在鄉土社會形成經濟、政治、社會相互促進的農業農村現代化良性發展格局。其中，國家對相對不經濟的農業農村領域投入和賦權，體現出“社會主義”政府致力于補齊不平衡不充分發展短板的“無限責任”屬性，相較于西方“有限責任”政府及其派生的作為政治常態的“政府失靈”，具有明顯的制度優越性。而農民組織建設，在新時代主要表現為重構新型農村集體經濟組織——村社成員將村域資源性資產的承包權作股形成村集體經濟組織內部的股份合作，村集體經濟組織對由政府賦能和成員入股而得到的公共資產進行統一處置，所得收益可用于村級公益事業建設。這不僅是適應“中國特色”的農村“兩級構造”基本產權制度的創新，還提供了破解西方私有產權制度基礎之上公共品供給領域普遍發生的“集體行動困境”和“市場失靈”問題的中國方案。因此可以說，政府賦能條件下的農民組織建設，恰是社會主義與中國特色的有機結合，構成本土農業農村現代化可持續發展的制度保障。
（作者計晗系中國農業科學院農業信息研究所副研究員，博士；許佳偉系中國農業科學院農業信息研究所碩士生；聶鳳英系中國農業科學院農業信息研究所副長，研究員，博士生導師；中國鄉村發現網轉自：《南京農業大學學報（社會科學版）》2021年第五期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
