摘要：如何理解中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷，以往的研究將現(xiàn)代國(guó)家進(jìn)程中國(guó)家與社會(huì)二元作為分析鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點(diǎn)，無(wú)形之中將鄉(xiāng)村治理割裂為國(guó)家與社會(huì)的兩種力量的對(duì)立、沖突，更將鄉(xiāng)村治理置于歷史斷裂之中，忽視了歷史延續(xù)性之下中國(guó)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生性演化。當(dāng)下重新審視鄉(xiāng)村治理需要立足于歷史的長(zhǎng)時(shí)段，將鄉(xiāng)村治理納入到國(guó)家治理的語(yǔ)境中，以“國(guó)家化”與“地方性”為分析框架，從傳統(tǒng)國(guó)家到現(xiàn)代國(guó)家的變遷中，梯次分析特定地域社會(huì)中“中心與邊陲”、“中央與地方”、“國(guó)家與基層社會(huì)”三個(gè)層次的關(guān)系是如何塑造不同時(shí)空條件下的“村寨自治”、“村街自治”、“社會(huì)自治”與“村民自治”，由此建立起基于歷史延續(xù)性之下的中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷，將當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)視為歷史傳承基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。
關(guān)鍵詞：國(guó)家化；地方性；鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)
一、引言
從歷史的長(zhǎng)時(shí)段來(lái)看，在中國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史譜系中陸續(xù)出現(xiàn)過(guò)“鄉(xiāng)紳自治”、“地方自治”、“社會(huì)自治”、“村民自治”等不同鄉(xiāng)村治理形態(tài)。由于對(duì)自治的理解不一致，以至于陷入有關(guān)“自治”的迷思。
第一次迷思源自近代以來(lái)地方自治運(yùn)動(dòng)的流變。當(dāng)?shù)胤阶灾胃拍钜胫袊?guó)，并在清末新政中日益普及，最終形成近代歷史上蔚為大觀的地方自治運(yùn)動(dòng)，在尋求政治和社會(huì)革新的時(shí)候，一些立足于中國(guó)本土文化的有識(shí)之士認(rèn)為自治不必舍近求遠(yuǎn)，其實(shí)，在中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中歷來(lái)有所謂“鄉(xiāng)黨之人治鄉(xiāng)黨之事”，即鄉(xiāng)村自治，對(duì)此梁漱溟認(rèn)為：“許多事情鄉(xiāng)村皆有辦法；許多問(wèn)題鄉(xiāng)村皆自能解決；如鄉(xiāng)約、保甲、社倉(cāng)、社學(xué)之類，時(shí)或出于執(zhí)政者之倡導(dǎo)，固地方人自己去做。”費(fèi)孝通將中國(guó)政治稱之為“雙軌政治”，除了止于縣政的官僚統(tǒng)治這一自上而下的軌道外，縣政以下由地方上的鄉(xiāng)紳等治理，由此形成自下而上參與的軌道。與之相反，不少學(xué)者對(duì)于鄉(xiāng)村所謂的“自治”，不論是鄉(xiāng)紳自治還是宗族自治，提出了不同的看法。吉爾伯特·羅茲曼指出，“十九世紀(jì)以來(lái)某些西方觀察家提出：中國(guó)的村社是‘地方自治主義式的民主’或者是一種‘自由的、自我管理的社團(tuán)’。這種想法已絕對(duì)不可信”。瞿同祖也認(rèn)為：“在清代中國(guó)，地方權(quán)力只是在官吏與士紳之間進(jìn)行分配。”劉澤華在論述專制權(quán)力的社會(huì)基礎(chǔ)時(shí)說(shuō)道：“國(guó)家利用行政手段強(qiáng)制束縛農(nóng)民于土地上面；另一方面，國(guó)家還干預(yù)小農(nóng)的家庭形態(tài)。”對(duì)于中國(guó)是否存在自治，上述兩種觀點(diǎn)都有各自的事實(shí)依據(jù)，但是所指向的并不是同一對(duì)象，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的“自治”與地方自治并不能劃等號(hào)，彼此之間存在著差異。
第二次迷思是改革開放之后中國(guó)農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)的一種新的鄉(xiāng)村治理形態(tài)，即村民自治。然而，村民自治既不是來(lái)自于自治思想，也不是來(lái)自于制度引進(jìn)，而是來(lái)自于中國(guó)農(nóng)村實(shí)踐。因此，徐勇認(rèn)為：“村民自治興起前缺乏足夠的理論準(zhǔn)備，興起后缺乏足夠的理論支持，由此造成村民自治的理論與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)和滯后的狀況。”正是由于村民自治所具有的實(shí)踐性特點(diǎn)，不能歸類到地方自治、鄉(xiāng)村自治或社會(huì)自治中任何一類，以至于被稱為“理論的怪胎”，因?yàn)檎也坏酱迕褡灾沃源嬖诨蛘哐永m(xù)的理論資源，村民自治能否稱得上“自治”尚有待斟酌和推敲。如果從自治的核心要素出發(fā)來(lái)識(shí)別和判斷自治，村民自治是在基層社會(huì)生活中推進(jìn)農(nóng)民群眾民主參與的有效形式。
然而，時(shí)至今日，基層群眾自治在實(shí)踐中面臨著“自治”與“行政”的內(nèi)在張力，最根本的問(wèn)題是如何理解國(guó)家與社會(huì)關(guān)系之下鄉(xiāng)村治理的形態(tài)。現(xiàn)有的研究大致有如下兩種傾向：
一是立足于國(guó)家和社會(huì)兩分之下割裂的鄉(xiāng)村治理形態(tài)。一直以來(lái)，圍繞鄉(xiāng)村治理形態(tài)的研究始終在國(guó)家與社會(huì)之間尋找合適的解釋框架。社會(huì)中心主義者仿佛從基層群眾自治中看到了國(guó)家權(quán)力的上移，農(nóng)村社會(huì)自主性的增強(qiáng)，為此從社會(huì)自組織角度來(lái)分析鄉(xiāng)村多中心治理。與之相應(yīng)，在“回歸國(guó)家”的理論背景下，基層群眾自治被解釋為現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合，于是，對(duì)鄉(xiāng)村治理的研究轉(zhuǎn)向現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，偏向于國(guó)家中心主義。最后，對(duì)于基層群眾自治的解釋走上第三條道路，即國(guó)家與社會(huì)之間的“相互構(gòu)建”，以區(qū)別于國(guó)家中心主義和社會(huì)中心主義。這種分析視角試圖綜合國(guó)家中心主義和社會(huì)中心主義的分歧，從更加全面的角度來(lái)理解村民自治。上述解釋將國(guó)家與社會(huì)區(qū)分為兩個(gè)體系，即便是國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)也無(wú)法忽視兩者之間內(nèi)在的張力。然而，從國(guó)家建設(shè)的歷程來(lái)看，并沒(méi)有出現(xiàn)與國(guó)家分離的獨(dú)立的社會(huì)空間和社會(huì)力量，傳統(tǒng)國(guó)家時(shí)期所謂的鄉(xiāng)村自治并非獨(dú)立于官僚政權(quán)之外，而是“官督民治”，而近代的地方自治運(yùn)動(dòng)僅僅在中央權(quán)力衰弱后才短暫出現(xiàn)，各個(gè)地方的村治試驗(yàn)僅僅是為了加強(qiáng)地方國(guó)家政權(quán)建設(shè)。因此，如果從長(zhǎng)時(shí)段來(lái)分析鄉(xiāng)村治理的變遷，可能需要回到國(guó)家是如何治理鄉(xiāng)村社會(huì)這一元命題，從“國(guó)家治理”角度重新審視鄉(xiāng)村治理。
二是立足于現(xiàn)代國(guó)家的時(shí)空定位之下斷裂性的鄉(xiāng)村治理形態(tài)。之所以出現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的兩分，實(shí)際上源自現(xiàn)代國(guó)家理論所設(shè)定的時(shí)空要素，對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村治理的解釋更多的是從現(xiàn)代國(guó)家所確定的理論資源入手，聚焦現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)過(guò)程中鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型及其內(nèi)在機(jī)理，但忽視了從中國(guó)鄉(xiāng)村治理本體的演變來(lái)進(jìn)行研究，以現(xiàn)代國(guó)家所設(shè)定的理想圖景為目標(biāo)，尋找鄉(xiāng)村治理如何走向既定目標(biāo)的路徑和方式。顯然，這是一種從當(dāng)下向過(guò)去追溯的研究，無(wú)形之中可能忽略了鄉(xiāng)村治理自身發(fā)展的脈絡(luò)，即如今的鄉(xiāng)村治理是如何從過(guò)去逐漸發(fā)展演化而來(lái)的。因此，我們需要倡導(dǎo)一種歷史延續(xù)性之下的鄉(xiāng)村治理。在研究中國(guó)鄉(xiāng)村治理的時(shí)候必須確立歷史延續(xù)性的意義，這是否意味著時(shí)間是停滯的或者歷史是循環(huán)的。當(dāng)然，不能從歷史延續(xù)性角度做出如此的假定，更不能將似曾相識(shí)的歷史事件歸為同一對(duì)象，盡管有些歷史事件驚人地相似。其實(shí)，相似的并不是歷史事件本身，而是歷史結(jié)構(gòu)，這也是歷史延續(xù)的關(guān)鍵所在。歷史結(jié)構(gòu)本身一直延續(xù)著，由歷史結(jié)構(gòu)所塑造的歷史事件本身便具有結(jié)構(gòu)性的特征。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的。我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。”
二、國(guó)家化與地方性的分析框架
當(dāng)鄉(xiāng)村治理回歸到國(guó)家治理農(nóng)村基層社會(huì)方式這一元命題上，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理歸根結(jié)底是一種關(guān)于農(nóng)村基層公共權(quán)力的分配與運(yùn)行的制度，鄉(xiāng)村治理涉及農(nóng)村基層公共權(quán)力分配的方式，鄉(xiāng)村治理具有鮮明的國(guó)家性，這種國(guó)家性又同時(shí)具有深厚的歷史性。如果將鄉(xiāng)村治理置于更為廣闊的歷史情境之下，那么鄉(xiāng)村治理從屬于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)這個(gè)更為宏觀的歷史結(jié)構(gòu)，并縈繞在一個(gè)更為宏大的時(shí)代命題之下，即國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的控制、滲透與整合，如何將農(nóng)村基層社會(huì)納入到整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系之中，這一歷史過(guò)程可以被稱為“國(guó)家化”。
（一）國(guó)家化
對(duì)于國(guó)家化的研究主要來(lái)自政治學(xué)，相關(guān)研究聚集于現(xiàn)代國(guó)家理論與中國(guó)國(guó)家建構(gòu)。有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了細(xì)致的梳理，具體來(lái)說(shuō)，第一種是傳統(tǒng)統(tǒng)治意義上的邊疆“內(nèi)地化”“王化”和少數(shù)民族“漢化”。第二種是現(xiàn)代性意義上的“社會(huì)”的“國(guó)家化”。出于對(duì)“社會(huì)”的不同理解，這類研究又可以細(xì)分為三種更小的類型：(1)社會(huì)學(xué)和人類學(xué)研究中的“社區(qū)國(guó)家化”；(2)政治學(xué)研究中的基層社會(huì)“國(guó)家化”；(3)政治社會(huì)學(xué)研究中的“社會(huì)國(guó)家化”。第三種是民族國(guó)家建構(gòu)意義上的“國(guó)家化”。不過(guò)，以國(guó)家建構(gòu)理論來(lái)思考中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家整合研究則相對(duì)集中在一批研究者中進(jìn)行，其中，徐勇率先明確地從鄉(xiāng)村整合角度提出和使用“國(guó)家化”概念，并進(jìn)行了系統(tǒng)的論述。他認(rèn)為，國(guó)家化是國(guó)家一體化，又可稱之為國(guó)家整合，它是指構(gòu)成國(guó)家的各個(gè)組成部分和要素形成一致性，并處于相對(duì)協(xié)調(diào)的狀態(tài)，從而構(gòu)成完整和穩(wěn)定的政治共同體的過(guò)程和結(jié)果。
不過(guò)在使用“國(guó)家化”時(shí)，仍然需要一個(gè)更具綜合性和可操作化的界定，因此，不得不回到國(guó)家概念本身。我們知道，國(guó)家是人類社會(huì)迄今為止最有效的公共權(quán)力集裝器，以此為基礎(chǔ)，國(guó)家化突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是將分散的權(quán)力集中化，即分散在社會(huì)、地方或邊緣的各類公共權(quán)力集中到國(guó)家手中，各種邊陲地帶的部族首領(lǐng)、頭人，地方政權(quán)或基層社會(huì)的鄉(xiāng)紳等都必須服膺于國(guó)家權(quán)力。二是高度集中的國(guó)家權(quán)力的滲透化，即國(guó)家權(quán)力能夠有效地進(jìn)入邊陲地帶、基層社會(huì)和地方政權(quán)。具體來(lái)看，國(guó)家化包括以下三個(gè)不同的面向：
一是在中心與邊陲關(guān)系上。國(guó)家權(quán)力在空間上并不是均勻分布的，集聚政治權(quán)力的地域成為國(guó)家統(tǒng)治的核心地帶，而周邊乃至邊陲地帶所集聚的政治權(quán)力減弱。葛劍雄在研究歷史中國(guó)的范圍時(shí)認(rèn)為：“作為地域概念的‘中國(guó)’一開始限于黃河中下游，隨著統(tǒng)一國(guó)家的形成，疆域的擴(kuò)展和經(jīng)濟(jì)文化的開發(fā)，中國(guó)的概念是不斷變化和擴(kuò)大的。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)中原王朝建立了，它主要統(tǒng)治區(qū)就可以成為中國(guó)，而在它統(tǒng)治區(qū)的邊遠(yuǎn)地區(qū)以及統(tǒng)治區(qū)之外就是夷、狄、蠻，就不是中國(guó)。”作為政治權(quán)力的最高形式的國(guó)家是一個(gè)權(quán)力中心不斷向周邊擴(kuò)展其影響力和支配力的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程即“邊陲國(guó)家化”。國(guó)家化最終的目標(biāo)是基于暴力的壟斷對(duì)國(guó)家領(lǐng)土進(jìn)行有效的行政管理，在國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)國(guó)家權(quán)力無(wú)遠(yuǎn)弗屆，不因?yàn)榭臻g距離遠(yuǎn)近而影響到國(guó)家權(quán)力強(qiáng)弱，此過(guò)程即現(xiàn)代國(guó)家取代傳統(tǒng)國(guó)家。
二是在中央與地方關(guān)系上。恩格斯認(rèn)為：“國(guó)家和舊的氏族組織不同的地方，第一點(diǎn)就是它按照地區(qū)來(lái)劃分它的國(guó)民……第二個(gè)不同點(diǎn)，是公共權(quán)力的設(shè)立。”國(guó)家化是為了實(shí)現(xiàn)有效的行政管理而按地域劃分國(guó)民，將國(guó)民組織到各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)之中，由此形成自中央到地方各個(gè)層級(jí)的權(quán)力體系。作為國(guó)家權(quán)力代表的政權(quán)機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部是有層級(jí)性的。中央政府作為整個(gè)國(guó)家權(quán)力的代表，而地方各級(jí)政府則是國(guó)家權(quán)力的組成部分，在中央政府的行政管轄之下，行使著地方國(guó)家權(quán)力。由此，國(guó)家化必須將作為國(guó)家權(quán)力代表的中央政府和作為國(guó)家權(quán)力組成部分的地方政府整合在統(tǒng)一的國(guó)家政權(quán)體系之中。
三是在國(guó)家與基層社會(huì)關(guān)系上。政治權(quán)力是社會(huì)權(quán)力的一種類型，最初形態(tài)的政治權(quán)力是嵌入社會(huì)之中的，之后逐漸脫離社會(huì)，并且凌駕于社會(huì)之上，成為一種具有獨(dú)立性的強(qiáng)制性權(quán)力，將原來(lái)分散于社會(huì)中的權(quán)力集中起來(lái)，并對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制和滲透等。正如馬克斯·韋伯對(duì)國(guó)家的概括：“國(guó)家對(duì)于社會(huì)暴力的合法壟斷，將原先歸屬于各類社會(huì)群體的暴力收歸國(guó)家行使，從而確定國(guó)家對(duì)于社會(huì)權(quán)力的集中，即國(guó)家是一種持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)制性政治組織，其行政機(jī)構(gòu)成功壟斷了合法使用暴力的權(quán)力，并以此維持秩序。”為此，最早提出國(guó)家化概念的徐勇認(rèn)為：“國(guó)家化視作一個(gè)過(guò)程，標(biāo)志著國(guó)家整體和代表國(guó)家主權(quán)的中央權(quán)威日益深入地滲透于社會(huì)領(lǐng)域，并支配整體社會(huì)。”
（二）地方性
與之相對(duì)，作為實(shí)踐形態(tài)的鄉(xiāng)村治理是農(nóng)村基層民眾的自主治理，具有鮮明的草根性，與歷史上一再出現(xiàn)的各種類型的自主治理具有內(nèi)在的相似性和歷史的延續(xù)性。這類自主治理是傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型過(guò)程中邊緣地帶、基層社會(huì)、地方行政等地方性的回應(yīng)，概括來(lái)說(shuō)是在面對(duì)統(tǒng)一的國(guó)家化沖擊下地方性的一種集中體現(xiàn)。此外，自主治理來(lái)自于實(shí)踐層次，而實(shí)踐本身具有空間性，任何實(shí)踐都離不開具體的時(shí)空設(shè)定，進(jìn)而使得國(guó)家化不可避免地遇到地方性的阻滯，而對(duì)于地方性的吸納和超越是國(guó)家能否真正完成特定歷史階段國(guó)家化任務(wù)的重要標(biāo)志。
有關(guān)地方性的研究主要來(lái)自社會(huì)學(xué)與人類學(xué)，社會(huì)學(xué)家布迪厄?qū)⑸鐣?huì)成員所置身的地點(diǎn)、環(huán)境、社會(huì)舞臺(tái)及其空間統(tǒng)稱為“場(chǎng)域”。場(chǎng)域既可以是地理上的，也可能是功能上的，還可以是文化價(jià)值觀上的。吉爾茲則根據(jù)在東南亞的田野調(diào)查，提出地方性知識(shí)的概念，認(rèn)為地方性知識(shí)是一種具有本體地位的知識(shí)，即來(lái)自當(dāng)?shù)匚幕淖匀欢坏摹⒐逃械臇|西，是與西方知識(shí)、現(xiàn)代知識(shí)、普遍知識(shí)相對(duì)照的與當(dāng)?shù)厝司o密聯(lián)系的不能夠脫離具體的人、地點(diǎn)和內(nèi)容的知識(shí)體系。然而，場(chǎng)域或者地方性知識(shí)本身是相對(duì)模糊的概念，卻被中國(guó)研究者廣泛借用來(lái)解釋中國(guó)社會(huì)。不過(guò)，“地方性”概念則更多是從中國(guó)本土事實(shí)出發(fā)提煉的概念。在論述鄉(xiāng)土社會(huì)的時(shí)候，費(fèi)孝通提到：“鄉(xiāng)土社會(huì)的生活是富于地方性的。地方性是指他們流動(dòng)的范圍有地域上限制，在區(qū)域間接觸少，生活隔離，各自保持著孤立的社會(huì)圈子。”在這里，地方性隱約地代表著鄉(xiāng)村社會(huì)或者村落社會(huì)，并未有明確的所指，是與國(guó)家相對(duì)的一個(gè)概念。徐勇在研究國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)整合時(shí)提出農(nóng)民性的概念，他認(rèn)為，“與國(guó)家相對(duì)的地方性是指地方行政關(guān)系和地方性知識(shí)或資源等”。上述研究對(duì)地方性有一個(gè)相對(duì)清晰的界定。本研究將地方性視作與國(guó)家化相對(duì)的一個(gè)概念，除了地方行政關(guān)系、地方性知識(shí)等以外，還包括如下三個(gè)層面：
一是邊緣性。國(guó)家權(quán)力在空間上表現(xiàn)為聚集性，如王朝的統(tǒng)治核心地帶都城或京畿，或者稅賦主要來(lái)源地等。但是由于地理空間阻隔或者交通條件所限，離權(quán)力中心越遠(yuǎn)的地方，受權(quán)力中心影響越小，即所謂“山高皇帝遠(yuǎn)”。正如魏特夫所言：“中國(guó)古代集權(quán)國(guó)家管理上的局限性，在行政效果遞減原則下，中國(guó)集權(quán)國(guó)家管理程度已經(jīng)超過(guò)了效益的最高值，但仍只能實(shí)現(xiàn)所謂的‘部分管理’，中國(guó)古代的集權(quán)國(guó)家的權(quán)力，也有國(guó)家鞭長(zhǎng)莫及的領(lǐng)域，人民享有一定程度的自由。”由此，邊緣具有一定的自主性和獨(dú)立性，在服從權(quán)力中心統(tǒng)治的基礎(chǔ)上保有一定的自主空間，而權(quán)力中心也通過(guò)主權(quán)與治權(quán)的分離，將治權(quán)委托于當(dāng)?shù)氐牡胤饺宋铮扇￠g接統(tǒng)治。當(dāng)然，這種由于地域空間帶來(lái)的邊緣性會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型而改變，尤其是在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中，邊陲將逐漸納入到整個(gè)國(guó)家之內(nèi)。
二是分權(quán)性。在統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力內(nèi)部存在著內(nèi)在的層級(jí)性，尤其是對(duì)于超大規(guī)模的國(guó)家而言，必須通過(guò)分層治理才能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家的有效治理，為此，要建構(gòu)多層次的委托代理關(guān)系，其突出表現(xiàn)為從中央到地方的各級(jí)行政層級(jí)等。中央政府代表國(guó)家掌握著作為整體象征的國(guó)家權(quán)力，而實(shí)際上國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行則依靠各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，地方各級(jí)政府具有一定的自主性，中央政府一直試圖控制這種自主性取向，但是在缺少制度性約束的條件下，中央政府與地方各級(jí)政府始終存在權(quán)力收放的“鐘擺問(wèn)題”，適度分權(quán)的結(jié)果是制度性的地方自治，過(guò)度分權(quán)則可能導(dǎo)致地方主義或地方割據(jù)。
三是社會(huì)性。國(guó)家并不是外在于社會(huì)而存在的，但是國(guó)家不能與社會(huì)劃等號(hào)，國(guó)家有其內(nèi)在的邊界，社會(huì)自有其生長(zhǎng)的空間。“傳統(tǒng)中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)有兩個(gè)不同部分，其上層是中央政府，并設(shè)置了一個(gè)自上而下的管制系統(tǒng)，其低層則是地方性的管制單位，由族長(zhǎng)、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握。”至現(xiàn)代國(guó)家時(shí)期，無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用，或者將國(guó)家滲入到社會(huì)當(dāng)中，并不能完全取而代之。既然如此，唯一的辦法是去影響、支配或者控制社會(huì)，以便其服從于國(guó)家的目的。在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中，這一過(guò)程更加明顯，國(guó)家以前所未有的力量深入到社會(huì)，各種法令、政策等改變著從家庭到社群的狀況。國(guó)家權(quán)力的進(jìn)入帶來(lái)基層社會(huì)的反作用，家庭、鄰里、社群等進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，發(fā)揮著相應(yīng)的社會(huì)功能。但國(guó)家權(quán)力本身難以應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜的社會(huì)需求，不得不尋求與社會(huì)的合作，基層社會(huì)的民眾也有更多的機(jī)會(huì)來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)家權(quán)力，以此保持基層社會(huì)的自主性。
三、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)生性演化
為了充分展現(xiàn)國(guó)家化與地方性對(duì)鄉(xiāng)村治理形態(tài)的塑造，本文嘗試從村民自治發(fā)源的桂西北地區(qū)進(jìn)行考察。桂西北的鄉(xiāng)村治理大致經(jīng)歷了“村寨自治”“村街自治”“民主辦社”“村民自治”等不同的形態(tài)，具有一定的典型性和代表性。此外，“區(qū)域社會(huì)的歷史脈絡(luò)，蘊(yùn)涵于國(guó)家制度和國(guó)家‘話語(yǔ)’的深刻理解之中。如果忽視國(guó)家的存在而侈談地域社會(huì)研究，是難免‘隔靴搔癢’或者‘削足適履’的偏頗的”。“國(guó)家在場(chǎng)”背景下的地方社會(huì)研究進(jìn)路，有助于更富有情境地理解鄉(xiāng)村治理的形態(tài)演化。
（一）傳統(tǒng)國(guó)家國(guó)家化、地方性與村寨自治
任何現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)都是在特定歷史環(huán)境中發(fā)生的，必然有其特定的歷史起點(diǎn)和發(fā)生邏輯。傳統(tǒng)國(guó)家是國(guó)家化的起點(diǎn)。吉登斯認(rèn)為：“傳統(tǒng)國(guó)家的統(tǒng)治集團(tuán)缺乏左右其臣民日常生活的固定手段”，“政治中心缺乏程式化地型構(gòu)其公民之日常生活的能力，從本質(zhì)上正意味著，盡管階級(jí)分化社會(huì)中的國(guó)家機(jī)器已開始興起，但社會(huì)的大量領(lǐng)域仍保留自己的獨(dú)立性。”在韋伯稱為“早熟國(guó)家”的中國(guó)，傳統(tǒng)時(shí)期便擁有了發(fā)達(dá)的官僚制，具備現(xiàn)代國(guó)家的某種典型特征，但是整個(gè)國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)卻仍是傳統(tǒng)的。正如費(fèi)孝通所說(shuō)的國(guó)家權(quán)力對(duì)于基層社會(huì)“是松弛的和微弱的，是掛名的，是無(wú)為的”。實(shí)際上，傳統(tǒng)時(shí)期國(guó)家化受制于若干重要的因素，諸如，國(guó)家規(guī)模、農(nóng)業(yè)財(cái)政和國(guó)家機(jī)構(gòu)等，使得傳統(tǒng)時(shí)期的中國(guó)無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)力的集中，也難以將國(guó)家權(quán)力滲透到基層社會(huì)，鄉(xiāng)村治理更多地體現(xiàn)為“弱國(guó)家化－強(qiáng)地方性”的結(jié)構(gòu)特征，由此形成“村寨自治”，其主要特點(diǎn)如下：
一是土司制。傳統(tǒng)國(guó)家時(shí)期，中國(guó)的國(guó)家權(quán)力圍繞著設(shè)郡縣治所的各類行政城市而展開，這些地方主要是農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，深受儒家文化浸染的地帶，有完善行政系統(tǒng)，屬于傳統(tǒng)國(guó)家統(tǒng)治的中心地帶。與之相對(duì)的是偏遠(yuǎn)地區(qū)，被稱為“化外之地”。在這些地方，傳統(tǒng)國(guó)家統(tǒng)治相對(duì)薄弱，或者僅僅是名義上的統(tǒng)治，各類地方事務(wù)仍然掌握在地方頭人手中。國(guó)家在邊緣地區(qū)采取因俗而治的統(tǒng)治策略，實(shí)行與內(nèi)地郡縣制不同的土司制。土司制的核心是由地方頭人等充任世襲土官，由土官而非中央政權(quán)下派的定期輪替的流官來(lái)治理地方，中央政權(quán)除了對(duì)土官承襲、考績(jī)以外，并不干預(yù)土司地方事務(wù)，土司并不需要向中央政府繳納稅賦，只需要定期上交貢賦等；土官之下的各級(jí)土目也由土官自行任命，由此形成相對(duì)獨(dú)立的地方政權(quán)，土官在治理地方上擁有較大的自主權(quán)，土官更多依賴與土官有人身依附關(guān)系的各類土目，土目在獲得土官賜予的土地的同時(shí)，承擔(dān)相應(yīng)的職役，土目除了租稅和勞役外，并不干預(yù)村寨事務(wù)。
二是村寨頭人。村寨之中的公共事務(wù)由村寨頭人、寨老、都老等處理，他們并非由土官或土目直接任命，而是在村寨內(nèi)逐漸形成的。由此，在這些地區(qū)逐步形成雙層的治理結(jié)構(gòu)，上層是依托于土地關(guān)系、人身依附和身份等級(jí)基礎(chǔ)上的土官和土目治理體系，下層則是村寨內(nèi)的自我管理體系，即村寨自治。與內(nèi)地的以鄉(xiāng)紳或族長(zhǎng)等為主不同，村寨主要依靠頭人、寨老、都老等進(jìn)行治理，他們的權(quán)威來(lái)自承應(yīng)土官和土目各類租稅和勞役等公共責(zé)任和處理日常糾紛時(shí)基于同意權(quán)力所形成的威望，常常被土民稱為“村寨之父”。與基于土地或暴力之上的土官和土目相比，村寨頭人等更多的是一個(gè)“聲望群體”，尤其是在處理村寨內(nèi)部事務(wù)所積累的信任。如果處事公正，則能夠贏得村民的信任，如果處事不公，則可能失去村民的信任，也就失去了村寨內(nèi)的聲望，有可能被其他村寨頭人所代替，甚至被村民鳴鼓而攻之。
三是鄉(xiāng)規(guī)民約。村寨頭人等要取得信任和積累聲望，就不能任意妄為，必須根據(jù)村寨的鄉(xiāng)規(guī)民約等習(xí)慣法行事，這些鄉(xiāng)規(guī)民約一部分來(lái)自于歷史的傳承，另一部分來(lái)自于后續(xù)的議定。當(dāng)然，鄉(xiāng)規(guī)民約并非村寨頭人等私下制定，而是通過(guò)村民共同討論決定的，所議定的內(nèi)容都是與村民生活相關(guān)的，由此形成所謂的“諸法合體”。鄉(xiāng)規(guī)民約既然來(lái)自村民自行約定，那么也能夠得到自覺(jué)遵守，而不需要過(guò)多的外在強(qiáng)制，由此鄉(xiāng)規(guī)民約得以廣泛約束村民的各類行為。當(dāng)村民違反鄉(xiāng)規(guī)民約時(shí)，必然受到相應(yīng)的懲戒，此類懲戒由村寨集體討論決定，在村寨公眾輿論的壓力之下，形成強(qiáng)大的約束力。在鄉(xiāng)規(guī)民約之外出現(xiàn)的日常糾紛等則依賴村寨頭人的調(diào)解，這種調(diào)解本身依靠的也是習(xí)慣法。在村寨頭人的主持下糾紛雙方各自陳述理由，最后由村老進(jìn)行評(píng)理并給出處理意見，這被稱為“講籌”。當(dāng)然，一些難以評(píng)斷的糾紛或者糾紛事實(shí)不清的則可能通過(guò)“神裁”的方式來(lái)解決，這也是約定俗成的習(xí)慣法的一部分，以此來(lái)解決村寨中出現(xiàn)的各種糾紛，避免出現(xiàn)超出村寨的爭(zhēng)訟等，以達(dá)到“爭(zhēng)訟不入官府”的目的。村寨內(nèi)盡量通過(guò)約定俗成的規(guī)則來(lái)管理糾紛，盡可能地避免土官或土目的干預(yù)。對(duì)于村寨來(lái)說(shuō)，土官和土目所代表的外在秩序意味著更多的租稅和勞役等，村民因此更傾向于村寨內(nèi)的自生秩序。
（二）轉(zhuǎn)型國(guó)家國(guó)家化、地方性與村街自治
進(jìn)入近代，傳統(tǒng)國(guó)家已然陷入總體性危機(jī)之中。與當(dāng)時(shí)中國(guó)日臻成熟的傳統(tǒng)國(guó)家機(jī)器相比，世界歷史進(jìn)入現(xiàn)代國(guó)家時(shí)代。與傳統(tǒng)國(guó)家不同，現(xiàn)代國(guó)家的建立是國(guó)家權(quán)力高度集中和全面滲透過(guò)程。杜贊奇曾深刻地指出：“國(guó)家權(quán)力在現(xiàn)代的擴(kuò)展涉及一個(gè)雙面的過(guò)程：一是滲透與擴(kuò)展的過(guò)程，一是證明此種滲透與擴(kuò)張過(guò)程的合法性。”據(jù)此，徐勇在論述國(guó)家化過(guò)程中提出：現(xiàn)代國(guó)家至少包括兩個(gè)不可分離的部分，一是作為領(lǐng)土單位的民族國(guó)家，一是作為政治制度的民主國(guó)家。對(duì)邊陲的有效統(tǒng)治，成為傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，邊陲地帶逐漸被轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的腹地。從邊陲土司成為統(tǒng)一國(guó)家部分的地方政權(quán)后，與之疊加的是，傳統(tǒng)國(guó)家高度集權(quán)的政治體系面臨著千年未有之變局。清末以來(lái)的地方政治勢(shì)力的崛起導(dǎo)致中央政權(quán)不得不承認(rèn)地方分權(quán)。對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)家來(lái)說(shuō)，地方勢(shì)力的興起意味著地方的割據(jù)，意味著越來(lái)越強(qiáng)烈的離心，一旦中央集權(quán)無(wú)法解決這一問(wèn)題，后續(xù)的結(jié)果就是整個(gè)國(guó)家的崩潰。顯然，轉(zhuǎn)型國(guó)家的國(guó)家化面臨地方性的挑戰(zhàn)，尤其是地方自治和基層政權(quán)建設(shè)等如最終未能如設(shè)想一般實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重的地方權(quán)力危機(jī)由此出現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理更多體現(xiàn)為“弱國(guó)家化－弱地方性”的結(jié)構(gòu)特征，由此塑造“村街自治”。其主要特點(diǎn)如下：
一是村街制。轉(zhuǎn)型國(guó)家建設(shè)進(jìn)入到以地方國(guó)家建設(shè)為主要內(nèi)容的階段，各地方實(shí)力派在加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)下推動(dòng)了各種形式的村治試驗(yàn)，新桂系在民國(guó)中后期的“村街自治”便是其中典型之一。新桂系在桂西北推行村街制，重組基層政權(quán)組織，按照村街－保－甲－戶的方式編組基層政權(quán)，取代原有的各種基層組織，將基層組織納入到統(tǒng)一的地方政權(quán)體系中。
二是村街長(zhǎng)。村街自治的目的是將國(guó)家權(quán)力延伸到基層，為此在基層社會(huì)建立村街公所，村街公所隸屬于上級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，村街長(zhǎng)代替以往的鄉(xiāng)保等成為新鄉(xiāng)村精英。在推選村街長(zhǎng)過(guò)程中，新桂系明確提出“行新政用新人”，即以地方政權(quán)選任的村街長(zhǎng)代替以往基層社會(huì)的“土豪劣紳”等鄉(xiāng)村舊式人物；側(cè)重于選用接受過(guò)新式教育的基層精英來(lái)充任村街長(zhǎng)，并且將村街長(zhǎng)與國(guó)民學(xué)校校長(zhǎng)、民團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)等結(jié)合起來(lái)，形成“三位一體”的治理主體。村街長(zhǎng)不僅由上級(jí)政府提供薪俸，而且接受上級(jí)政府相應(yīng)的考核與培訓(xùn)，改變以往基層人員半公職的狀態(tài)。
三是村街大會(huì)。為了體現(xiàn)地方自治精神，村街公所設(shè)置了村街大會(huì)，作為民眾參與村街事務(wù)的平臺(tái)，詳細(xì)列出應(yīng)該由村街大會(huì)所討論的各類興革事務(wù)。村街大會(huì)由村街長(zhǎng)組織和召集。在縱向結(jié)構(gòu)上，村街公所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的基層建制組織；在橫向結(jié)構(gòu)上，村街長(zhǎng)與村街大會(huì)構(gòu)成村街公所治理結(jié)構(gòu)，村街向鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)的同時(shí)也接受同級(jí)村街大會(huì)的監(jiān)督，村街大會(huì)成為村街自治的核心結(jié)構(gòu)。正是由于村街大會(huì)的存在，村街長(zhǎng)之外的村民能夠參與到村街事務(wù)的決策之中。
伴隨村街公所的建立，與以往村寨自治相比，鄉(xiāng)規(guī)民約逐漸被公共規(guī)則代替。這些公共規(guī)則一方面是基于行政權(quán)力的公共規(guī)則，即村街公所作為基層政權(quán)所承擔(dān)的相應(yīng)公共責(zé)任和行政工作單位，必須服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政指令，各類村寨矛盾糾紛等也需依照法律處理。另一方面是基于自治權(quán)力的公共規(guī)則，即村街大會(huì)作為民意機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的公共規(guī)則，通過(guò)民眾的參與來(lái)討論相關(guān)村街公共事務(wù)，對(duì)于村街長(zhǎng)的行為和村公所承擔(dān)的公共責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。在村街大會(huì)中，民眾可以討論村街承擔(dān)的各種行政任務(wù)如何完成，如何保持各種行政任務(wù)能夠相對(duì)公正地分配，如何避免以往出現(xiàn)的負(fù)擔(dān)不均和隨意征派等。村街大會(huì)還可以積極討論如何興辦地方政府所倡導(dǎo)的各項(xiàng)公共建設(shè)等，由此村街大會(huì)承擔(dān)起公共責(zé)任，不單是征收稅賦的工具，而且在興辦公共事務(wù)的過(guò)程中，是村民公共參與的平臺(tái)。
當(dāng)然，從村街自治的實(shí)踐來(lái)看，村街大會(huì)的作用有限。很多地方的村街大會(huì)成為村街長(zhǎng)分配行政任務(wù)和傳達(dá)行政命令的工具，這既有民眾參與不足的原因，又有村街長(zhǎng)有意為之等原因。說(shuō)到底，是因?yàn)榇褰止d辦公共事業(yè)和村街大會(huì)所議論的各類公共事務(wù)，并不能解決當(dāng)時(shí)農(nóng)村的根本性問(wèn)題。而且由于村街長(zhǎng)等的薪俸和各類公共建設(shè)的資金都來(lái)自于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的稅收或攤派，實(shí)際上加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，因此，農(nóng)民對(duì)所謂“村街自治”并不感興趣，村街自治也僅僅是“掛名”而已。
（三）現(xiàn)代國(guó)家國(guó)家化、地方性與民主辦社
到中華人民共和國(guó)成立后，借助于革命戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，中國(guó)共產(chǎn)黨重構(gòu)了整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)解決了清末民國(guó)以來(lái)國(guó)家化遭遇的種種問(wèn)題，不僅建立了統(tǒng)一的政權(quán)組織，而且加強(qiáng)了對(duì)于基層社會(huì)的控制，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)家與基層社會(huì)關(guān)系問(wèn)題上。從中央到地方各級(jí)政權(quán)建立后，基層建政成為國(guó)家重組農(nóng)村基層社會(huì)的重點(diǎn)。在中國(guó)共產(chǎn)黨下派的工作隊(duì)的指導(dǎo)和幫助下，基層社會(huì)展開了轟轟烈烈的土地改革運(yùn)動(dòng)、互助合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社運(yùn)動(dòng)，通過(guò)廣泛的群眾動(dòng)員，改變了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的“翻轉(zhuǎn)”。以往處于社會(huì)底層的貧雇農(nóng)不僅在經(jīng)濟(jì)、政治上“翻身”，而且在思想意識(shí)上“翻心”，成為中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾基礎(chǔ)，堅(jiān)定地站在中國(guó)共產(chǎn)黨周圍，支持新生國(guó)家政權(quán)，由此，國(guó)家權(quán)力順利地延伸到基層社會(huì)，并獲得巨大的政治成功。在此基礎(chǔ)上，旨在將分散的農(nóng)民組織起來(lái)的集體化運(yùn)動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)了國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的全面滲透。
當(dāng)然，國(guó)家權(quán)力并非直接滲透基層社會(huì)，而是隨著集體化運(yùn)動(dòng)的加快，基層社會(huì)國(guó)家化程度加深，基層社會(huì)的自主性才逐步讓位于國(guó)家權(quán)力的控制。在土地改革運(yùn)動(dòng)中，村民并不能完全脫離村莊社會(huì)原有的血緣和地緣關(guān)系，村民更多的是從工作隊(duì)和上級(jí)安排出發(fā)按部就班地參加到運(yùn)動(dòng)當(dāng)中，村莊社會(huì)內(nèi)在的社會(huì)機(jī)制仍然發(fā)揮著作用，社會(huì)運(yùn)動(dòng)中，基層社會(huì)逐漸回歸到日常生活。
由于基層社會(huì)自主性的存在，或者是從調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的角度出發(fā)，在新中國(guó)成立后的國(guó)家權(quán)力向下延伸和全面滲透的過(guò)程中，黨和政府在各個(gè)時(shí)期不斷強(qiáng)調(diào)群眾自愿和參與的原則，這與馬克思所闡述的社會(huì)自治思想相契合，即社會(huì)自治不僅需要?jiǎng)趧?dòng)者占有土地等生產(chǎn)資料，而且要讓勞動(dòng)者掌握整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程，參與到生產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)當(dāng)中。基于此，鄉(xiāng)村社會(huì)形成“強(qiáng)國(guó)家化－弱地方性”的“社會(huì)自治”。其主要特點(diǎn)如下：
一是民主建政。在土地改革中，工作隊(duì)組織和動(dòng)員廣大貧雇農(nóng)建立農(nóng)民協(xié)會(huì)等農(nóng)民組織，使得廣大底層農(nóng)民參與到土地改革運(yùn)動(dòng)中，保證了土地改革運(yùn)動(dòng)的順利進(jìn)行。可見，土地改革的政治成果是將農(nóng)民動(dòng)員組織起來(lái)，形成一股強(qiáng)大的政治力量，為民主建政創(chuàng)造了條件。在基層民主建政中，由于廣大群眾的支持和參與，打倒原來(lái)的村街長(zhǎng)等舊政權(quán)組織，而且建立了以農(nóng)民為主體的基層政權(quán)組織。當(dāng)作為外在力量的工作隊(duì)離開后，農(nóng)民得以繼續(xù)掌握和鞏固基層政權(quán)組織，從而被賦予廣泛的民主權(quán)利。
二是民主管理。土地改革后，為了將農(nóng)民組織起來(lái)，徹底破除貧困的根源，國(guó)家推動(dòng)了互助合作化運(yùn)動(dòng)。早期互助合作運(yùn)動(dòng)中，農(nóng)民能夠自愿入組入社，也能夠退組退社，農(nóng)民的自主性得到尊重。并且，由于原本以家庭為單位的個(gè)體勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w勞動(dòng)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，由家庭做出的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策等轉(zhuǎn)移到互助組或農(nóng)業(yè)社內(nèi)部，如此就需要集體決策。為了保證農(nóng)民的民主權(quán)利，互助組和合作社在內(nèi)部管理上采取民主管理的方針，由組員或社員推選互助組組長(zhǎng)或合作社社長(zhǎng)，在重大的經(jīng)營(yíng)決策和日常的生產(chǎn)管理中互助組組長(zhǎng)或合作社社長(zhǎng)組織召開社員會(huì)議，聽取群眾意見，讓社員參與到管理當(dāng)中。
三是民主辦社。至人民公社時(shí)期，國(guó)家相關(guān)文件也提出“民主辦社”的原則，即將互助組和合作社階段的民主管理進(jìn)一步上升為辦社的原則，強(qiáng)調(diào)社員群眾的參與，為此，在勞動(dòng)生產(chǎn)組織、管理、評(píng)工記分等方面，生產(chǎn)隊(duì)都組織動(dòng)員群眾參與。并且，人民公社各級(jí)管理委員會(huì)也由社員代表大會(huì)推選產(chǎn)生，接受社員代表大會(huì)的監(jiān)督，民主辦社作為一項(xiàng)重要的制度安排被貫徹到公社的管理當(dāng)中。
然而，隨著基層社會(huì)的國(guó)家化，上述方針、原則和制度越來(lái)越難以貫徹落實(shí)。究其原因，一是動(dòng)員式參與。在民主建政中貧雇農(nóng)更多的是基于動(dòng)員式參與，而非出自內(nèi)在的利益動(dòng)機(jī)。二是干部的脫草根性。政治身份和政治表現(xiàn)等形成新的基層政治精英群體——干部，他們與群眾之間因身份、待遇等分化而關(guān)系緊張。三是國(guó)家對(duì)于基層的資源汲取，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)于基層政權(quán)和干部的控制，形成高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，導(dǎo)致農(nóng)民公共參與的空間相對(duì)縮減。正因?yàn)槿绱耍袑W(xué)者甚至認(rèn)為：公社的建立并沒(méi)有完成國(guó)家政權(quán)建設(shè)，或者最多可以說(shuō)，只是初步完成。
（四）非均衡國(guó)家建設(shè)、基層社會(huì)與村民自治
改革開放后產(chǎn)生的村民自治實(shí)際上是基層社會(huì)國(guó)家化退潮后，基層社會(huì)自主性的一種集中體現(xiàn)。整體來(lái)說(shuō)，改革開放后國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)將權(quán)力下放給地方和基層社會(huì)，并在集中的基礎(chǔ)上加強(qiáng)民主，尤其是在基層經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和社會(huì)生活中民眾的民主參與，從某種意義上來(lái)說(shuō)，這意味著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)重心從民族國(guó)家向民主國(guó)家轉(zhuǎn)移，國(guó)家權(quán)力以新的方式進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)。美國(guó)學(xué)者許慧文認(rèn)為：“目前中國(guó)的市場(chǎng)化和權(quán)力下放的改革不能被看作是削弱國(guó)家權(quán)力的企圖，相反，必須看做是正在努力打碎地方性權(quán)力資源，摧毀農(nóng)民和國(guó)家之間的干部緩沖區(qū)，從而使中央當(dāng)局的權(quán)力得到擴(kuò)張。”
在公社體制解體之后，基層組織陷入癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，隨之而來(lái)的是一系列基層社會(huì)失序等問(wèn)題，影響到了基層穩(wěn)定。如何重組基層社會(huì)、恢復(fù)基層治理秩序成為當(dāng)時(shí)國(guó)家需要解決的重要問(wèn)題。當(dāng)時(shí)在桂西北誕生了中國(guó)最早一批的村民自治組織，雖然名稱各異，但是這些村民自治組織與傳統(tǒng)村寨自治有著相似性。村民自治組織的鄉(xiāng)規(guī)民約是從歷史傳統(tǒng)中汲取了治理資源，傳統(tǒng)村寨文化對(duì)于地方社會(huì)的影響為農(nóng)民提供了建構(gòu)秩序的基本工具。首先在組織形式上，面對(duì)社會(huì)治安的問(wèn)題，村民并不是借助于生產(chǎn)隊(duì)組織，而是通過(guò)類似于村寨時(shí)期的“議眾”，將生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)和老黨員等發(fā)動(dòng)起來(lái)，討論決定成立村民自治組織來(lái)維護(hù)治安。其次是組織單元上，主要以自然村落為單位組織起來(lái)。村內(nèi)血緣和地緣關(guān)系緊密，與外在力量所劃分的生產(chǎn)隊(duì)相比，更容易形成集體行動(dòng)。最后是在組織規(guī)則上，與傳統(tǒng)村寨的鄉(xiāng)規(guī)民約類似。村民制定禁盜和防盜等禁約，具體而細(xì)致地列出所禁之事，并規(guī)定了嚴(yán)厲的懲罰措施，實(shí)際上是按照習(xí)慣法來(lái)運(yùn)行的。在桂西北，依靠上述村民自治組織，村落得以恢復(fù)社會(huì)秩序，從治安擴(kuò)展到村落其他公共事務(wù)，一種新的基層組織形態(tài)取代了社隊(duì)體制。直到之后的撤社建鄉(xiāng)過(guò)程中，村民委員會(huì)才正式被確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的法定基層組織。中央政府最終選擇村民自治的方式來(lái)重組基層社會(huì)，既可以有效地重組基層社會(huì)，利用村民的自我管理、自我服務(wù)和自我教育，來(lái)維持基層社會(huì)秩序和提供力所能及的公共產(chǎn)品等，也可以節(jié)約大量的財(cái)政資源，而不必承擔(dān)官僚化所帶來(lái)的財(cái)政壓力，更為重要的是通過(guò)村民的參與，可以將與群眾利益相關(guān)的村莊公共事務(wù)交予村民民主討論決定，村民也能夠?qū)x舉產(chǎn)生的村干部進(jìn)行監(jiān)督，村委會(huì)能夠協(xié)助基層政權(quán)完成相應(yīng)的國(guó)家任務(wù)。
當(dāng)然，中央政府當(dāng)時(shí)傾向于村民自治，并非有意識(shí)地要通過(guò)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)來(lái)完成政治體制改革，也不確定村民自治對(duì)中央政府的政治支持作用。不過(guò)，村民自治本身代表著一種公共參與方式，仿佛公社時(shí)期未能真正貫徹落實(shí)的“民主辦社”在改革開放后變成現(xiàn)實(shí)，并擴(kuò)展到基層社會(huì)生活的各個(gè)方面，這些與當(dāng)時(shí)國(guó)家所提倡的民主政治建設(shè)相契合。在國(guó)家政治層面，改革開放以后，國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)主義民主建設(shè)，以此改變之前高度集中的政治體制，并釋放更多的社會(huì)活力。政治體制改革主要集中在兩方面：一方面是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，另一方面是中央政府向地方和社會(huì)下放權(quán)力等放權(quán)讓利的改革，因此，在國(guó)家政治中出現(xiàn)了一波民主建設(shè)的高潮，奠定了社會(huì)主義民主政治的基本框架。當(dāng)時(shí)有關(guān)社會(huì)主義民主政治的討論，實(shí)際上將國(guó)家民主與基層社會(huì)民主結(jié)合起來(lái)作為民主國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，因此，在推進(jìn)國(guó)家民主政治建設(shè)的同時(shí)，國(guó)家嘗試從基層建構(gòu)中國(guó)民主。
不過(guò)，現(xiàn)代化進(jìn)程中現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)始終處于非均衡狀態(tài)。改革開放后，由于基層社會(huì)國(guó)家化退潮以及社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，民主國(guó)家建設(shè)在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中的位序優(yōu)先于民族國(guó)家建設(shè)。當(dāng)現(xiàn)代化進(jìn)程日益推進(jìn)，為了能夠有效地動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的資源，完成整個(gè)現(xiàn)代化任務(wù)，需要國(guó)家權(quán)力向下延伸，于是，在民主國(guó)家建設(shè)過(guò)程中受到民族國(guó)家建設(shè)慣性的深刻影響，鄉(xiāng)村治理突出表現(xiàn)為村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力之間的內(nèi)在張力，由此帶來(lái)了村民自治的行政化，具體表現(xiàn)如下：
一是體制行政化。在村委會(huì)成立之初以及《村組法(試行)》中，村委會(huì)設(shè)置都以自然村為單位。在自然村內(nèi)，村民地域相近、利益相關(guān)、文化相連，容易形成集體行動(dòng)，也有利于興辦公共事業(yè)等，所以實(shí)踐中普遍在自然村成立村委會(huì)。當(dāng)村委會(huì)有計(jì)劃地試點(diǎn)的過(guò)程中，各地普遍將村委會(huì)設(shè)立在自然村之上的生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)。如果村委會(huì)設(shè)在自然村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要面對(duì)大量的村委會(huì)，不便于管理，增加了管理難度，為此，各地普遍將村委會(huì)上移到生產(chǎn)大隊(duì)，以便協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工作，村委會(huì)所在的村莊被稱為“行政村”，在原來(lái)生產(chǎn)隊(duì)或自然村成立村民小組。在基層政權(quán)建設(shè)過(guò)程中村委會(huì)主要與公社體制進(jìn)行接軌，與之相對(duì)應(yīng)的是村委會(huì)承擔(dān)越來(lái)越多的行政工作。
即便是與公社接軌之后，村委會(huì)作為群眾性自治組織，按照法律規(guī)定只是承擔(dān)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。隨著《村組法(試行)》頒布施行以及相關(guān)政策的示范，一些地方的基層政權(quán)在面對(duì)村委會(huì)時(shí)仍然試圖直接領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)。為了能夠繞開法律的規(guī)定，包括桂西北在內(nèi)的整個(gè)廣西壯族自治區(qū)又將村委會(huì)下移到自然村，在行政村設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)——村公所，規(guī)定其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是上下級(jí)關(guān)系，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交代的各項(xiàng)工作，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，整個(gè)鄉(xiāng)村治理體制進(jìn)行了一次調(diào)整，強(qiáng)化了行政權(quán)力對(duì)于基層社會(huì)的控制。
二是職能行政化。在《村組法》正式頒布之后，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的村公所被撤銷，統(tǒng)一改為村委會(huì)，并且隨著農(nóng)民民主觀念和意識(shí)的增強(qiáng)，村委會(huì)的法定地位和民意基礎(chǔ)得到鞏固。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能直接或明顯地干預(yù)村民自治，但是仍然可以通過(guò)一些間接的方式來(lái)影響和制約村委會(huì)及其村干部，如目標(biāo)管理責(zé)任制、兩選聯(lián)動(dòng)與黨管干部、村財(cái)鄉(xiāng)管與資源約束、掛點(diǎn)干部、鄉(xiāng)村組條塊關(guān)系、干部培訓(xùn)與政治教育等。這些措施雖然并未從體制上改變村民自治的性質(zhì)與地位，但是從功能上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)已經(jīng)有足夠的能力來(lái)影響和支配村委會(huì)，在整個(gè)汲取型政權(quán)的結(jié)構(gòu)中，村民自治的法律制度仍然難以改變基層政權(quán)的行政慣性。
三是去行政化。進(jìn)入21世紀(jì)，汲取型鄉(xiāng)村關(guān)系下基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系體現(xiàn)在農(nóng)民繳納稅費(fèi)與基層政權(quán)提供必要的公共服務(wù)的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)機(jī)制上。當(dāng)基層政權(quán)無(wú)法提供公共服務(wù)的時(shí)候，農(nóng)民則以不繳納稅費(fèi)的方式來(lái)加以制衡。當(dāng)取消農(nóng)業(yè)稅及其他稅費(fèi)后，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付并未及時(shí)調(diào)整到位，導(dǎo)致基層政權(quán)缺乏財(cái)政資金，無(wú)法提供必要的公共服務(wù)，農(nóng)村公共服務(wù)水平和能力下降。更為重要的是，基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系因此發(fā)生轉(zhuǎn)變，基層政權(quán)雖然不向農(nóng)民收取稅費(fèi)，避免了與農(nóng)民之間的沖突，但是也因不能提供必要的公共服務(wù)，與農(nóng)民的關(guān)系日益疏遠(yuǎn)。對(duì)于農(nóng)民而言，基層政權(quán)是外在于鄉(xiāng)村社會(huì)的存在，懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上，即懸浮型政權(quán)。
正是在基層政權(quán)和村委會(huì)日益脫離農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民的時(shí)候，基層社會(huì)也面臨著公共服務(wù)退化與短缺等問(wèn)題，在這種情況下，農(nóng)民在自然村或村民小組圍繞公共建設(shè)重新組織起來(lái)，通過(guò)“一事一議”的方式來(lái)解決影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，成為新世紀(jì)以來(lái)村民自治發(fā)展的一種新趨勢(shì)，即村民自治重心下移，同時(shí)也預(yù)示著在外在行政環(huán)境改善的情況下，基于基層社會(huì)自主性的村民自治獲得了新的發(fā)展空間。
四、結(jié)論與討論
不同歷史階段的鄉(xiāng)村治理均處于國(guó)家化與地方性的結(jié)構(gòu)之中。由于不同階段中國(guó)家化方式與地方性因素的不同組合塑造不同的鄉(xiāng)村治理，同時(shí)，國(guó)家化和地方性本身是一個(gè)累積性的過(guò)程，隨著不同歷史階段的時(shí)空轉(zhuǎn)移，每一階段所需要解決的結(jié)構(gòu)問(wèn)題的側(cè)重點(diǎn)并不一致，隨著國(guó)家化與地方性關(guān)系側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，以及國(guó)家化與地方性的不同組合，可以得出如下判斷：
在傳統(tǒng)國(guó)家時(shí)期，中心與邊陲的關(guān)系和中央與地方的關(guān)系是整個(gè)結(jié)構(gòu)中的側(cè)重點(diǎn)，國(guó)家化集中表現(xiàn)在邊陲的國(guó)家化和地方的國(guó)家化，主軸是土司制到郡縣制的轉(zhuǎn)換。村寨自治并非國(guó)家權(quán)力有意為之，而是地方性的結(jié)果。傳統(tǒng)國(guó)家所具有的弱國(guó)家化與強(qiáng)地方性形成結(jié)構(gòu)塑造了“村寨自治”。二是在轉(zhuǎn)型國(guó)家時(shí)期，大規(guī)模的改土歸流已經(jīng)結(jié)束，轉(zhuǎn)型國(guó)家至少具有了現(xiàn)代國(guó)家的外殼，此時(shí)的關(guān)鍵問(wèn)題是中央與地方的關(guān)系以及國(guó)家與基層社會(huì)的關(guān)系。雖然地方實(shí)力派的地方政權(quán)建設(shè)催生了“村街自治”，但這是與中央政權(quán)集權(quán)的反向運(yùn)動(dòng)，損耗了地方自治所推動(dòng)的國(guó)家化的努力，同時(shí)也加強(qiáng)地方政權(quán)對(duì)于基層社會(huì)的控制，從而取代了原來(lái)地方性之上的“村寨自治”，由此形成弱國(guó)家化與弱地方性的“村街自治”。三是新中國(guó)的成立意味著轉(zhuǎn)型國(guó)家的結(jié)束。借助革命戰(zhàn)爭(zhēng)，中國(guó)共產(chǎn)黨掃平了之前脆弱的民國(guó)政權(quán)，連同各類地方政權(quán)，解決了中央與地方的關(guān)系等問(wèn)題，歷史結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)家與基層社會(huì)的關(guān)系上。在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中，國(guó)家權(quán)力的高度集中和全面滲透，形成了統(tǒng)一的和強(qiáng)有力的中央政權(quán)，以及國(guó)家權(quán)力對(duì)于基層社會(huì)的控制。此時(shí)的地方性主要表現(xiàn)為農(nóng)戶的自主性，由此形成強(qiáng)國(guó)家化與弱地方性之下的“社會(huì)自治”。四是改革開放后，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)進(jìn)入新階段。在高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制逐漸解體的過(guò)程中，基層社會(huì)自主性增強(qiáng)，以往全面滲透的基層社會(huì)國(guó)家化有所減退，但國(guó)家仍然保持著對(duì)于基層社會(huì)的適當(dāng)控制，并沒(méi)有滑向弱國(guó)家化的一端，同時(shí)給予基層社會(huì)足夠的自主空間，在基層政權(quán)之下設(shè)立村民委員會(huì)，賦予農(nóng)民廣泛的民主權(quán)利，由農(nóng)民進(jìn)行自主治理，從而形成強(qiáng)國(guó)家化與強(qiáng)地方性之下的“村民自治”。上述關(guān)系如表1所示：
國(guó)家化與地方性分析框架可以幫助我們重新理解鄉(xiāng)村治理的歷史延續(xù)性。當(dāng)我們回顧?quán)l(xiāng)村治理的歷史結(jié)構(gòu)，也許會(huì)發(fā)現(xiàn)歷史有一定的相似性，這種相似性實(shí)際上來(lái)自于歷史的延續(xù)性。歷史并非是斷裂的，而是綿延的。不論是從中國(guó)歷史本身，還是從鄉(xiāng)村治理歷史結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，都能夠體現(xiàn)出歷史延續(xù)性。柯文在研究中國(guó)的時(shí)候認(rèn)為，不應(yīng)該將某一時(shí)間作為前后截然分開的歷史界線，因?yàn)闅v史本身意味著延續(xù)性，所以他提出“在中國(guó)發(fā)現(xiàn)歷史”。張樂(lè)天在研究人民公社制度的時(shí)候認(rèn)為，公社制度雖然試圖與之前的村落社會(huì)傳統(tǒng)區(qū)隔開來(lái)，但是村落傳統(tǒng)依然隱伏在公社制度當(dāng)中，而當(dāng)公社制度解體之后，農(nóng)村社會(huì)依然保留了公社制度的遺存，影響著改革開放之后的鄉(xiāng)村社會(huì)。為此，在研究中國(guó)鄉(xiāng)村治理的時(shí)候，需要確立一種延續(xù)性，而非斷裂性的鄉(xiāng)村治理概念。
國(guó)家化和地方性分析框架可以幫助我們重新整合鄉(xiāng)村治理的既有框架。與以往國(guó)家與社會(huì)關(guān)系所錨定的時(shí)空特征相比，國(guó)家化將前現(xiàn)代國(guó)家納入分析之中，回到國(guó)家所具有的抽象特征，從而建構(gòu)了一個(gè)更具有包容性的分析概念。對(duì)于中國(guó)這樣具有深厚大一統(tǒng)歷史的國(guó)家而言，如果僅僅以現(xiàn)代國(guó)家為起點(diǎn)來(lái)進(jìn)行研究，可能導(dǎo)致一些觀念和理論的生硬套用。從國(guó)家化角度入手則能夠?qū)⑾嚓P(guān)研究進(jìn)一步延伸到傳統(tǒng)國(guó)家時(shí)期。當(dāng)然，本研究的意圖并不是要主張國(guó)家中心主義，很明顯，地方性始終是國(guó)家化進(jìn)程中的重要變量，涵蓋邊陲、地方和基層社會(huì)等，本分析框架試圖建立一個(gè)更具有彈性的解釋框架，即中國(guó)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生性演變，實(shí)際上是在國(guó)家化與地方性的互動(dòng)之中逐漸展開的。
（作者系華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院助理研究員、碩士生導(dǎo)師；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期）
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