——基于汝城縣等地的調(diào)研
摘要：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，以行政區(qū)劃為單位的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念來(lái)規(guī)劃今天的縣域發(fā)展，無(wú)疑難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展。省社科院課題組基于對(duì)汝城等縣的實(shí)地調(diào)研認(rèn)為，推進(jìn)縣域區(qū)域一體化，以突破傳統(tǒng)的縣域行政區(qū)劃剛性束縛所造成區(qū)域市場(chǎng)體系割裂、縣域發(fā)展定位和分工模糊等瓶頸，是新常態(tài)下湖南縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀要求和必然趨勢(shì)，是湖南“十三五”縣域發(fā)展的戰(zhàn)略取向。
十八屆三中全會(huì)明確提出要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，以行政區(qū)劃為單位的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念來(lái)規(guī)劃今天的縣域發(fā)展，無(wú)疑難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展。推進(jìn)縣域區(qū)域一體化，以突破傳統(tǒng)的縣域行政區(qū)劃剛性束縛所造成區(qū)域市場(chǎng)體系割裂、縣域發(fā)展定位和分工模糊等瓶頸，是新常態(tài)下湖南縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀要求和必然趨勢(shì)，是湖南“十三五”縣域發(fā)展的戰(zhàn)略取向。
一、區(qū)域一體化是縣域發(fā)展的戰(zhàn)略選擇
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，湖南縣域發(fā)展面臨的環(huán)境條件發(fā)生了很大變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所依賴的傳統(tǒng)行政手段、低成本優(yōu)勢(shì)逐步喪失，市場(chǎng)機(jī)制在資源要素配置中起決定性作用成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動(dòng)力。以加快資源要素的優(yōu)化配置為目標(biāo)，推進(jìn)縣域區(qū)域一體化發(fā)展，無(wú)疑是湖南縣域“十三五”發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。
1.區(qū)域一體化是縣域拓展發(fā)展空間的迫切需要。在過(guò)去多年的發(fā)展中，湖南多數(shù)縣域依賴低成本的資源要素和行政推動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，但縣域發(fā)展相對(duì)獨(dú)立封閉，同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致資源浪費(fèi)的弊端也日益凸顯。進(jìn)入新常態(tài)后，縣域發(fā)展所依賴的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)正在消失，封閉式發(fā)展模式難以持續(xù)，單個(gè)縣域的城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)空間十分有限，迫切需要通過(guò)區(qū)域一體化來(lái)拓展發(fā)展空間。如汝城縣，地處湘粵贛三省交界處、東江湖流域上游，文化底蘊(yùn)深厚，擁有“華南第一泉”的熱水溫泉和國(guó)內(nèi)罕見(jiàn)的暖水溫泉等優(yōu)勢(shì)資源，但長(zhǎng)期的“自我發(fā)展”限制了發(fā)展空間，使獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和旅游資源優(yōu)勢(shì)未能有效發(fā)揮。
2.區(qū)域一體化是提升縣域核心競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和日益細(xì)分的市場(chǎng)體系中，任何縣域的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)都是相對(duì)的，只有在更寬廣的區(qū)域中找準(zhǔn)自己的產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)定位，整合資源實(shí)現(xiàn)差異發(fā)展和特色發(fā)展，才能真正形成自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力。湖南諸多縣域發(fā)展以自我為中心，市場(chǎng)流通半徑短，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力。如汝城縣，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏有競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，需要依靠?jī)?yōu)勢(shì)旅游資源的開(kāi)發(fā)來(lái)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，迫切需要將位于三省邊際的區(qū)域優(yōu)勢(shì)和東江湖的旅游品牌優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有機(jī)融合，來(lái)拓展自身的旅游開(kāi)發(fā)空間和提升整個(gè)區(qū)域的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
3.區(qū)域一體化是加快縣域資源要素優(yōu)化配置的客觀要求。新常態(tài)下縣域發(fā)展正面臨要素價(jià)格不斷攀升與資源環(huán)境約束日益強(qiáng)化的挑戰(zhàn)，推進(jìn)縣域區(qū)域一體化，能夠加快資源要素跨縣域流動(dòng)，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行資源要素的空間組合，節(jié)約交易成本，提高資源要素利用效率，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)專業(yè)化分工和社會(huì)化協(xié)作。如汝城縣，盡管區(qū)位獨(dú)特、旅游資源獨(dú)特，但受制于自身人才、資金、技術(shù)等要素的不足，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型緩慢，通過(guò)與周邊縣域、特別是環(huán)東江湖的區(qū)域一體化來(lái)促進(jìn)要素的互補(bǔ)、共享與優(yōu)化配置，能夠從根本上解決縣域發(fā)展的要素約束問(wèn)題。
二、湖南縣域區(qū)域一體化發(fā)展的著力點(diǎn)
縣域區(qū)域一體化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)雜體系，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，需要突破行政體制、地域邊界對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的制約，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。
1.推進(jìn)信息資源網(wǎng)絡(luò)的共享融合。信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)是消除空間障礙的有效手段，必須把信息一體化作為湖南縣域區(qū)域一體化的重要抓手。建設(shè)縣域間相互融合的信息網(wǎng)絡(luò)，打造區(qū)域協(xié)同發(fā)展信息溝通平臺(tái)、商貿(mào)合作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完善信息傳輸機(jī)制，推進(jìn)政府、行業(yè)及公眾層面的信息資源融合共享，共同推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)計(jì)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。像汝城縣這樣的旅游資源大縣，尤其要推進(jìn)與周邊縣域的信息共享，以“互聯(lián)網(wǎng)+”的營(yíng)銷新模式，推動(dòng)全域旅游開(kāi)發(fā)與周邊縣域的合作對(duì)接。
2.推進(jìn)交通等基礎(chǔ)設(shè)施的互通互聯(lián)。現(xiàn)代化的立體交通體系是區(qū)域一體化的基礎(chǔ)條件，必須打破縣域行政區(qū)劃界限。加強(qiáng)跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作，推進(jìn)各種運(yùn)輸方式的有效銜接與協(xié)調(diào)發(fā)展，形成縣域間互聯(lián)互通的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施在區(qū)域內(nèi)的共建共享。如汝城縣這樣區(qū)位獨(dú)特的縣域，應(yīng)加強(qiáng)與周邊縣域在交通、能源、水利、通信等領(lǐng)域的合作，構(gòu)建與周邊縣域及中心城市的便捷通道，為推動(dòng)融入環(huán)東江湖區(qū)域發(fā)展、打造湘粵贛三省邊際的區(qū)域商貿(mào)物流中心和旅游目的地奠定基礎(chǔ)。
3.推進(jìn)市場(chǎng)一體化體系建設(shè)。實(shí)現(xiàn)共同市場(chǎng)的共建共享是區(qū)域一體化的重要內(nèi)容，必須立足區(qū)域內(nèi)各縣域的共同需要，共同建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代區(qū)域市場(chǎng)體系，包括區(qū)域性的商貿(mào)物流市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)信息市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、信用征信市場(chǎng)等，推進(jìn)縣域間區(qū)域資源要素快速流動(dòng)。同時(shí)，推進(jìn)各縣域合作共建物流、信息、金融、技術(shù)、勞動(dòng)力、會(huì)展等區(qū)域服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)以區(qū)域市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源要素整合與優(yōu)化配置，形成區(qū)域共同繁榮的新格局。
4.推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)互動(dòng)。產(chǎn)業(yè)是區(qū)域合作的紐帶，推進(jìn)區(qū)域一體化，重點(diǎn)是推動(dòng)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)整體聯(lián)動(dòng)。一方面以縣域之間互補(bǔ)型的水平分工來(lái)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，通過(guò)共同開(kāi)發(fā)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、引導(dǎo)企業(yè)合作、促進(jìn)市場(chǎng)資源整合等方式，形成產(chǎn)業(yè)集群；另一方面，通過(guò)縣域間產(chǎn)業(yè)的垂直分工構(gòu)建共同的產(chǎn)業(yè)鏈條，結(jié)成經(jīng)濟(jì)共同體，以此構(gòu)建錯(cuò)位分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。如汝城縣應(yīng)明確所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工，將自身的發(fā)展與整個(gè)區(qū)域發(fā)展予以全方位對(duì)接，尤其是要將溫泉旅游與東江湖的生態(tài)旅游全方位對(duì)接，實(shí)現(xiàn)區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)的一體化發(fā)展，推動(dòng)整個(gè)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略升級(jí)。
三、推進(jìn)湖南縣域區(qū)域一體化的對(duì)策建議
湖南縣域區(qū)域一體化存在的關(guān)鍵問(wèn)題，是行政體制阻礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的有效發(fā)揮，需要省委、省政府在戰(zhàn)略層面加以審視，深化體制改革，構(gòu)建縣域科學(xué)的協(xié)同發(fā)展機(jī)制和制度框架。
1.加強(qiáng)對(duì)縣域區(qū)域一體化的規(guī)劃引導(dǎo)。推進(jìn)縣域區(qū)域一體化需要摒棄長(zhǎng)期以來(lái)形成的以行政區(qū)劃為界限的封閉發(fā)展模式，建立以區(qū)域資源優(yōu)化配置為著眼點(diǎn)，推動(dòng)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、地域相連、經(jīng)濟(jì)相融的縣域建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，明確各縣域的功能定位，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，形成有利于資源要素流動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域生產(chǎn)力架構(gòu)。建議省委、省政府將縣域區(qū)域一體化作為“十三五”縣域發(fā)展的重大戰(zhàn)略，在全省“十三五”規(guī)劃中進(jìn)行謀劃布局，選擇環(huán)東江湖區(qū)域、大衡山區(qū)域、湘中腹地區(qū)域等一批有地域條件、歷史文化淵源、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的縣域開(kāi)展區(qū)域一體化試點(diǎn)，推動(dòng)諸如湘粵贛三省邊際區(qū)域的跨省際合作，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，形成適應(yīng)新常態(tài)的縣域發(fā)展新格局。
2.推進(jìn)以市場(chǎng)配置資源為取向的體制改革。構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的前提。建議省委、省政府將縣域區(qū)域一體化作為新型城鎮(zhèn)化、省直管縣經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，以市場(chǎng)化改革為取向，打破縣域行政區(qū)劃分割的桎梏，支持縣域間建立以區(qū)域協(xié)作為目標(biāo)、多層級(jí)和多主體共同參與的制度框架，取消阻礙區(qū)域資源要素一體化流動(dòng)的制度和政策規(guī)定，在加快簡(jiǎn)政放權(quán)、完善縣域經(jīng)濟(jì)管理體制的基礎(chǔ)上，為縣域的開(kāi)放、合作營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。
3.完善對(duì)區(qū)域一體化的支持政策。為鼓勵(lì)縣域區(qū)域一體化合作，推動(dòng)縣域的局部利益與區(qū)域的整體利益相統(tǒng)一，建議省委、省政府及相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)縣域區(qū)域一體化合作的政策支持，包括支持區(qū)域一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其加大對(duì)湘南、湘西邊際貧困縣域共享性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度；出臺(tái)鼓勵(lì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策，在園區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)投入上對(duì)縣域間的產(chǎn)業(yè)鏈合作進(jìn)行傾斜；加大金融、市場(chǎng)、用地等政策優(yōu)惠力度，支持區(qū)域一體化合作的公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和生產(chǎn)條件的改善等。
4.支持區(qū)域性中心縣城建設(shè)。縣域區(qū)域一體化需要有集聚與引領(lǐng)能力的縣域中心城市發(fā)揮支撐和帶動(dòng)作用。建議省委、省政府支持汝城縣、衡山縣、新化縣等在相關(guān)區(qū)域中有資源和交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)的縣域，加快建成區(qū)域性中心城市的縣城，通過(guò)提升資源要素整合能力與區(qū)域服務(wù)功能，使其成為具有集聚、輻射、帶動(dòng)能力的區(qū)域中心和引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極，形成區(qū)域一體化合作的龍頭，為縣域的互動(dòng)合作提供堅(jiān)實(shí)的平臺(tái)和載體。
（作者陳文勝系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師、中央農(nóng)辦鄉(xiāng)村振興專家委員、省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組“三農(nóng)”工作專家組組長(zhǎng)；王文強(qiáng)系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員，湖南省社會(huì)科學(xué)院人力資源與改革發(fā)展研究所所長(zhǎng)；陸福興系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《決策參考·湖南智庫(kù)成果專報(bào)》2015年第5期）
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