——基于浙江省W鎮(zhèn)“仲規(guī)儂”的案例分析
摘要：為了應(yīng)對(duì)治理壓力加大而正式治理資源匱乏的困境，面對(duì)離散且隱蔽的非正式治理資源，基層政府會(huì)通過(guò)怎樣的手段和方式對(duì)其加以塑造，從而“為我所用”？本研究從資源依賴?yán)碚摮霭l(fā)，建構(gòu)了權(quán)力結(jié)構(gòu)與基層政府對(duì)外塑造非正式治理資源行為之間的分析邏輯，以浙江省W鎮(zhèn)政府對(duì)“仲規(guī)儂”這一非正式治理資源的運(yùn)作過(guò)程為研究對(duì)象，剖析了基層政府在多重?cái)D壓下運(yùn)用組織化的動(dòng)員手段，通過(guò)利益的鏈條，將權(quán)威嵌入到非正式治理資源領(lǐng)域，并最終實(shí)現(xiàn)了對(duì)其組織化的整合。研究發(fā)現(xiàn)，壓力下基層政府的這種權(quán)威擴(kuò)展行為使得基層軟治理一步步硬化，使基層治理產(chǎn)生了新的困境。出于短期壓力緩解的權(quán)威擴(kuò)張可能強(qiáng)化基層政府的長(zhǎng)期治理壓力，資源的塑造結(jié)果可能導(dǎo)致治理資源的進(jìn)一步匱乏，強(qiáng)化基層泛行政化傾向，這是未來(lái)基層治理需要反思的深層次問(wèn)題。本研究在一定程度上拓展了資源依賴?yán)碚摗?/span>
關(guān)鍵詞：基層政府；基層治理；非正式治理資源；權(quán)威拓展；資源塑造
一、問(wèn)題提出
基層政府處于國(guó)家與社會(huì)的交接點(diǎn)，在我國(guó)政府組織制度中具有非常重要的戰(zhàn)略地位。在自上而下的政府結(jié)構(gòu)中，來(lái)自國(guó)家的權(quán)威、政策和資源在層級(jí)結(jié)構(gòu)的縱向傳遞中最終凝聚在基層政府這一正式體系的末端。國(guó)家以怎樣的方式、在多大程度上融入基層社會(huì)，并獲得社會(huì)成員的認(rèn)同和信任無(wú)疑會(huì)對(duì)國(guó)家的整體治理產(chǎn)生重要影響，從這一意義上來(lái)說(shuō)，基層政府成為國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的最終承載者。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，基層政府面臨著治理負(fù)荷沉重、正式治理資源匱乏以及治理規(guī)則的復(fù)合性的結(jié)構(gòu)性困境。一方面，在層層加壓機(jī)制作用下，來(lái)自上層的大量的任務(wù)、責(zé)任不斷地向基層轉(zhuǎn)移，使得基層不堪重負(fù)。另一方面，作為最末端的政府層級(jí)，基層政府缺乏足夠的體制性和常規(guī)性治理資源，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的權(quán)責(zé)不對(duì)等困境，事多、責(zé)大、權(quán)小的矛盾越來(lái)越突出。近年來(lái)，這種結(jié)構(gòu)性困境似乎更加突出：一是隨著國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的“返場(chǎng)”，大量公共資源和公共職能重新進(jìn)入到基層，大量鄉(xiāng)村事務(wù)重新被納入科層治理的議程；二是隨著總體性支配權(quán)力向技術(shù)化的治理權(quán)力的轉(zhuǎn)變，治理技術(shù)和手段更加精巧和擴(kuò)散，基層政府被納入更加精準(zhǔn)的監(jiān)督管理系統(tǒng)之中；三是來(lái)自基層社會(huì)日益復(fù)雜和多元化的訴求，使得基層政府同樣面臨著自下而上強(qiáng)大的治理壓力。由于基層政府與社會(huì)成員之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的雙向制衡缺失，基層政府難以有效規(guī)制部分民眾權(quán)利的過(guò)度彰顯，導(dǎo)致基層矛盾沖突的大量涌現(xiàn)。在正式的治理資源難以應(yīng)對(duì)基層復(fù)雜的治理問(wèn)題，而新的壓力并沒(méi)有減少甚至疊加的情況下，如何挖掘傳統(tǒng)的、非正式的治理資源是基層政府面臨的一個(gè)新問(wèn)題。
所謂的非正式治理資源是相對(duì)于國(guó)家法律法規(guī)、規(guī)章制度和政策文本等正式制度規(guī)約的正式資源而言的，是指游離于正式的規(guī)則約束之外，遵循人情取向的鄉(xiāng)土邏輯，受到傳統(tǒng)觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、潛規(guī)則、村規(guī)民約等非正式制度形式及其特殊社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)支配的民間資源，如人情、習(xí)俗、面子、聲譽(yù)、常理、關(guān)系網(wǎng)等。在傳統(tǒng)中國(guó)，由于正式的權(quán)力體系在基層依托于鄉(xiāng)土的血緣、地緣等非正式的社會(huì)關(guān)系軌道，非正式治理資源被認(rèn)為有效地彌補(bǔ)了正式治理資源匱乏的鄉(xiāng)村場(chǎng)域，正因?yàn)槿绱耍荛L(zhǎng)時(shí)間里，基層沖突能夠以最低限度的糾紛來(lái)解決，這被認(rèn)為是基層有效治理的重要原因。新中國(guó)以來(lái)，隨著國(guó)家正式的權(quán)力體系和現(xiàn)代法理規(guī)則的下鄉(xiāng)，這種非正式治理資源在基層治理中的角色逐漸被邊緣化。然而，問(wèn)題在于，當(dāng)前的基層社會(huì)，尤其是農(nóng)村基層社會(huì)，盡管已經(jīng)不是一個(gè)以傳統(tǒng)規(guī)則為行為模式的社會(huì)，但也不是一個(gè)完全依照現(xiàn)代的公共規(guī)則行事的現(xiàn)代社會(huì)，以血緣和地緣為基礎(chǔ)的“差序格局”社會(huì)關(guān)系依然存在，使得在基層治理中對(duì)非正式治理資源的運(yùn)用具有合理性和必要性，也是激發(fā)基層治理活力、緩解基層政府壓力的重要選擇之一。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》、十九屆四中全會(huì)以及2020年中央1號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，從治理資源的角度來(lái)說(shuō)，就是需要把正式和非正式治理資源更加有機(jī)的融合起來(lái)。對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，一方面有必要把資源網(wǎng)絡(luò)拓展到非正式領(lǐng)域以應(yīng)對(duì)多重壓力下資源匱乏的困境，但另一方面，非正式治理資源有著與正式治理資源迥異的邏輯，面對(duì)離散化且隱匿的非正式治理資源，基層政府到底以怎樣的方式把其有效地納入進(jìn)來(lái)，并充分發(fā)揮其效能？這在多大程度上能夠真正緩解基層政府的治理壓力？這對(duì)基層治理來(lái)說(shuō)又到底意味著什么？本文以浙江省W鎮(zhèn)“仲規(guī)儂”調(diào)解團(tuán)的運(yùn)作過(guò)程為分析對(duì)象，通過(guò)跟蹤調(diào)查和訪談，深入剖析多重壓力下基層政府對(duì)外塑造非正式治理資源的內(nèi)在邏輯和行為路徑，試圖回答這些問(wèn)題。
二、文獻(xiàn)回顧與分析框架
1.文獻(xiàn)回顧
學(xué)界對(duì)基層政府在多重壓力下對(duì)非正式治理資源的運(yùn)用的關(guān)注由來(lái)已久，從運(yùn)用模式上看，既有的研究總體上可以總結(jié)為三個(gè)方面：
（1）關(guān)系性運(yùn)作
關(guān)系性運(yùn)作就是基層政府運(yùn)用非正式的“關(guān)系”，臨時(shí)性地、巧妙地應(yīng)對(duì)各種壓力。很多學(xué)者注意到了基層政府通過(guò)對(duì)非正式治理資源的關(guān)系性運(yùn)作來(lái)突破正式治理資源匱乏成為重要的應(yīng)對(duì)壓力的策略之一。基層政府和基層干部不少時(shí)候考慮的已經(jīng)不是制度性設(shè)置的權(quán)力勢(shì)能，而是在具體的臨時(shí)性的場(chǎng)景中依靠各種面子與人情資源來(lái)推動(dòng)行政運(yùn)作。比如，面臨上級(jí)迫在眉睫的考核壓力，艾云的研究生動(dòng)地呈現(xiàn)了基層政府如何充分挖掘和運(yùn)作上級(jí)正式部門背后存在的大量非正式治理資源，如同學(xué)、同鄉(xiāng)、同僚等人情和關(guān)系紐帶，在治理過(guò)程中巧妙地構(gòu)建各種非正式情境，有效地化解困境。而面對(duì)財(cái)政資金匱乏壓力，基層政府充分利用基層領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的政緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和“莊里公家人”的非正式關(guān)系，向上面“爭(zhēng)資源”、“跑項(xiàng)目”，或利用“同鄉(xiāng)聯(lián)誼會(huì)”等非正式治理資源進(jìn)行“打點(diǎn)”和“活動(dòng)”等關(guān)系性運(yùn)作，利用廣泛存在的非正式關(guān)系向社區(qū)和企業(yè)尋求資金支持的“化緣”行為，以維持運(yùn)轉(zhuǎn)或解決公共服務(wù)資金缺口的現(xiàn)象；為了完成上面的硬性任務(wù)，基層政府“軟硬兼施”，巧妙地運(yùn)用“同志加兄弟”般的親密連帶關(guān)系和私人情感，等等。
（2）共融性合作
作為正式的官僚體系與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德、價(jià)值傳統(tǒng)的非正式治理資源實(shí)際上是一種共治融合、相互補(bǔ)充、相互合作的關(guān)系，二者共同構(gòu)建著中國(guó)基層的有效治理。費(fèi)孝通提出的“雙軌政治”框架最具影響力，在他看來(lái)，長(zhǎng)期以來(lái)自上而下的正式權(quán)威體系與自下而上的基于道德、倫理和情感的“自治”并行不悖，融合共治。受到這一框架啟發(fā)，一些學(xué)者剖析了當(dāng)前基層政府與非正式治理資源之間的合作與協(xié)同關(guān)系，一些基層政府利用傳統(tǒng)資源如宗族、鄰里網(wǎng)絡(luò)和個(gè)人情感建立社區(qū)建設(shè)理事會(huì)、農(nóng)村發(fā)展議事會(huì)、群眾說(shuō)事會(huì)等合作型組織。將非正式治理的自然單元嵌入到基層正式的行政體系之中，形成非正式資源與正式資源相互嵌入的新型組織形態(tài)，建設(shè)由宗族認(rèn)同、資源支配和體制合法性構(gòu)成的“復(fù)合型權(quán)威”，從而建立起一整套地方調(diào)節(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)與國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村場(chǎng)域的互信和資源共享，從而緩解基層社會(huì)治理中的誘發(fā)性矛盾。而面對(duì)基層治理主體缺失、基層黨組織渙散，讓“體制型返鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢”擔(dān)任書記，可以促進(jìn)內(nèi)生融入式治理的新體制的形成。
（3）牟利性庇護(hù)
所謂牟利性庇護(hù)就是基層政府與某些特殊的非正式治理資源之間形成基于利益基礎(chǔ)上的相互庇護(hù)關(guān)系。一些學(xué)者關(guān)注到在國(guó)家資源下鄉(xiāng)的過(guò)程中，基層政府與地方特殊的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)成聯(lián)盟，以增加對(duì)資源分配的影響力，從而能夠從資源分配中分享更多的利益。一些學(xué)者的研究表明，當(dāng)基層政府資源有限，又必須有效完成上面的硬性任務(wù)時(shí)，這種牟利性庇護(hù)關(guān)系就體現(xiàn)得更加明顯，囿于自上而下的壓力和資源匱乏，基層政府基于鄉(xiāng)土的邏輯與本土勢(shì)力達(dá)成“共謀”，通過(guò)某些手段逃避責(zé)任，以達(dá)到公共利益私有化的根本目的。基層政府為了應(yīng)對(duì)各種任務(wù)和指標(biāo)，與各種非正式治理資源聯(lián)合“應(yīng)對(duì)”，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的“短秩序”。面對(duì)各種治理困境，基層政府更加強(qiáng)調(diào)非正式化的“積極”治理，與非正式資源形成更加穩(wěn)固的分利秩序，加大利用國(guó)家與地方的公共資源。甚至宗族勢(shì)力也被基層政府吸納進(jìn)來(lái)，走上治理前臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)“精英替換”，從而充分利用其豐富的私人權(quán)力資源。一些基層政府基于“不出事”的邏輯，與社會(huì)勢(shì)力聯(lián)合，形成庇護(hù)關(guān)系，進(jìn)行維穩(wěn)治理。一些基層政府為了完成收稅任務(wù)，拉攏鄉(xiāng)村中的社會(huì)關(guān)系組織，成為收稅的替代手段。
既有的關(guān)于基層政府與非正式治理資源關(guān)系的研究提供了諸多有價(jià)值的啟示，但總體上來(lái)說(shuō)，既有研究把壓力狀態(tài)下的基層政府和非正式治理資源網(wǎng)絡(luò)中的主體視為理性化的并具有較強(qiáng)行動(dòng)能力的行動(dòng)者，甚至在很多時(shí)候把二者視為能力均衡的主體，并在理論上預(yù)設(shè)基層政府面對(duì)著較為豐富的可資運(yùn)用的非正式治理資源，在壓力狀態(tài)下，這種現(xiàn)成的資源可以在很短的時(shí)間里成為基層政府的有效的治理工具。然而，不可忽視的事實(shí)是，在當(dāng)前基層治理結(jié)構(gòu)依然存在著較為明顯的“單軌政治”特征，基層政府與非正式治理資源的關(guān)系并不一定呈現(xiàn)雙向的博弈關(guān)系，特別是，一些非正式治理資源在經(jīng)歷市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的“洗禮”后變得越來(lái)越脆弱、離散和隱藏，往往并不具有強(qiáng)大的行動(dòng)能力，在這種狀態(tài)下，壓力下的基層政府對(duì)非正式治理資源的利用到底會(huì)呈現(xiàn)出怎樣的行為傾向？學(xué)界目前對(duì)這一問(wèn)題缺乏有效的研究。
2.分析框架：權(quán)力結(jié)構(gòu)與基層政府對(duì)外部資源的塑造
組織面臨著各種生存壓力，獲得有效的資源以應(yīng)對(duì)可能面臨的各種不確定性是組織生存的要?jiǎng)?wù)。在資源依賴?yán)碚摚≧esource Dependency Theory）看來(lái)，不能僅僅依靠?jī)?nèi)部資源而必須得到外部資源的有力支持，如果組織對(duì)其運(yùn)行所需要的資源有完全的控制權(quán)，問(wèn)題將會(huì)變得非常簡(jiǎn)單。外部資源一旦成功獲得，就會(huì)產(chǎn)生力量、影響力和長(zhǎng)期穩(wěn)定性。雖然組織必須依賴于環(huán)境來(lái)獲取資源，但環(huán)境不僅不具有同等的資源稟賦，而且也不總是可靠的，組織的外部資源取決于“組織對(duì)其環(huán)境的評(píng)估以及對(duì)外部資源施加控制的能力”，組織必須采取恰當(dāng)和有效的行為來(lái)管理、依賴和獲取資源。對(duì)于組織來(lái)說(shuō)，影響和應(yīng)對(duì)這種外部依賴性是管理的一項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)，組織應(yīng)該被視為一個(gè)政治行動(dòng)者，其策略無(wú)不與組織試圖獲取資源，試圖控制外部權(quán)力有關(guān)，這種影響和應(yīng)對(duì)外部依賴性以獲得更有效的資源的過(guò)程就是組織資源塑造的過(guò)程。
組織如何塑造外部資源？通常來(lái)說(shuō)，所有的塑造策略都與組織邊界和權(quán)力的擴(kuò)張有關(guān)系，更強(qiáng)的外部資源獲取需要組織邊界保持更強(qiáng)的滲透性，通過(guò)跨越邊界的活動(dòng)或連接擴(kuò)展組織網(wǎng)絡(luò)。但是，一個(gè)組織的所有權(quán)和權(quán)力是“影響各方獲得某些投入能力的環(huán)境條件”，組織具體采取怎樣的手段來(lái)塑造外部資源往往取決于其與其他組織之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也就是各方相對(duì)權(quán)力關(guān)系的狀況。當(dāng)組織相對(duì)權(quán)力不占優(yōu)或處于弱勢(shì)地位時(shí)，往往會(huì)采取靈巧的、柔性的策略，通過(guò)水平擴(kuò)展（Horizontal Expansion）或者多樣化的策略以消除競(jìng)爭(zhēng)中的不確定性，避免被單一領(lǐng)域主導(dǎo)。而當(dāng)組織處于權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)或中心地位時(shí)，組織往往會(huì)傾向于采取更加簡(jiǎn)單、直接的方式，以強(qiáng)化組織權(quán)力對(duì)外部網(wǎng)絡(luò)的控制，比如通過(guò)垂直整合（Vertical Integration）來(lái)消除與其它組織的共生式依賴。而處于權(quán)力壟斷的狀況下，組織甚至通過(guò)權(quán)力的“抓手”直接控制資源網(wǎng)絡(luò)。
盡管一開始組織的這種對(duì)外資源塑造邏輯是針對(duì)企業(yè)而言的，但后來(lái)越來(lái)多地被用于分析政府的資源塑造行為。因?yàn)閷?duì)于政府來(lái)說(shuō)，為了突破內(nèi)部治理資源的約束，也會(huì)基于這種權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)確定不同的對(duì)外部資源的塑造策略，如為了緩解財(cái)政壓力，一些占據(jù)權(quán)力優(yōu)勢(shì)的政府組織可能采取更加直接的縱向政府機(jī)構(gòu)合并，而在相對(duì)均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政府通常采取更加密切的合作，橫向整合與相關(guān)組織的關(guān)系。在中國(guó)，基層政府盡管處于與西方迥異的制度安排之中，但是，基層政府同樣面臨著對(duì)外部資源塑造的問(wèn)題，基層政府被置于資源匱乏與壓力型體制的多目標(biāo)、高指標(biāo)以及基層社會(huì)的治理需求的矛盾中，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，如何調(diào)動(dòng)和整合各種治理資源以應(yīng)對(duì)這種矛盾和壓力是其需要面對(duì)的首當(dāng)其沖的“生存之道”。同時(shí)，盡管基層政府處于自上而下的黨和政府的權(quán)威體系之中，但是基層政府同樣是具有自主性權(quán)力的理性的“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，同樣面臨著不同的外部權(quán)力結(jié)構(gòu)和關(guān)系，決定了其同樣會(huì)采取不同的資源塑造行為。如圖1所示，一方面，就正式的權(quán)威體系而言，與其他層級(jí)的政府比較，基層政府無(wú)疑處于相對(duì)權(quán)力弱勢(shì)的一方，在面對(duì)各種治理壓力的時(shí)候，更多的時(shí)候只能采取柔性的、非正式的方式塑造外部資源網(wǎng)絡(luò)，建立共生式或臨時(shí)性的資源依賴關(guān)系；但是，另一方面，從基層政府與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，基層政府作為國(guó)家權(quán)力的代表壟斷了基層的公共權(quán)威和公共財(cái)政，相對(duì)于社會(huì)組織和網(wǎng)絡(luò)來(lái)說(shuō)，基層政府無(wú)疑處于“強(qiáng)組織”的地位，這為其通過(guò)直接的行政手段塑造資源奠定了條件。而實(shí)際上，在基層治理實(shí)踐中，建立在這種“權(quán)力優(yōu)勢(shì)”的基礎(chǔ)上，基層政府往往更加傾向于通過(guò)行政化、科層化，甚至是直接的控制方式擴(kuò)展自身的治理資源網(wǎng)絡(luò)，最典型的是，近年來(lái)基層政府不一而同地把自身的權(quán)威延伸到村級(jí)自治組織之上，推動(dòng)村委會(huì)的“行政化”和“官僚化”。而對(duì)于離散式的非正式治理資源來(lái)說(shuō)，基層政府行政化的滲透更加顯得直接和輕松。這種直接控制的資源塑造策略最大的好處是可以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)外部資源輸入的穩(wěn)定性和可控性，而這對(duì)于面臨越來(lái)越大治理壓力的基層政府來(lái)說(shuō)非常重要。
三、雙重?cái)D壓下W鎮(zhèn)政府權(quán)力邊界的滲透
W鎮(zhèn)隸屬于浙江省H市，地處浙皖邊界，是一個(gè)集山區(qū)、邊區(qū)、庫(kù)區(qū)、老區(qū)一體的，經(jīng)過(guò)多次撤并后的新鎮(zhèn)。經(jīng)過(guò)2007年的行政村調(diào)整，目前轄44個(gè)行政村和1個(gè)社區(qū)，戶籍人口4.8萬(wàn)左右。鎮(zhèn)政府離縣城約70公里，轄區(qū)總面積300多平方公里，2019年農(nóng)民年人均收入為1.7萬(wàn)元左右，在浙江省處于中下水平。之所以選擇W鎮(zhèn)作為分析對(duì)象，是因?yàn)閃鎮(zhèn)屬于農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土邏輯依然在一定程度上在基層治理中扮演著重要的角色，尤其是在基層復(fù)雜的糾紛調(diào)解中，依然可以看到人情、關(guān)系和面子等非正式治理資源的影子。對(duì)“仲規(guī)儂”的重視和“挖掘”代表了壓力下的基層政府對(duì)非正式治理資源運(yùn)用的一種新嘗試。從2018年6月到2020年11月，筆者對(duì)這一案例進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，對(duì)W鎮(zhèn)綜治辦、司法所和“仲規(guī)儂”成員以及村社書記（主任）進(jìn)行了深入訪談。
長(zhǎng)期以來(lái)，W鎮(zhèn)農(nóng)民之間因?yàn)檗r(nóng)地、宅基地和其他農(nóng)林資源引發(fā)的糾紛頻發(fā)，加上近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各種工程遍地開花，導(dǎo)致矛盾糾紛、信訪量逐年上升。到2015年的時(shí)候，W鎮(zhèn)的信訪量達(dá)到了高峰期。年信訪統(tǒng)計(jì)量大概有1300多起，包括“12345”信訪電話、開門接訪、信件上訪、越級(jí)上訪和網(wǎng)絡(luò)上訪。在2015和2016年，W鎮(zhèn)在信訪總量、信訪增量和累計(jì)信訪量方面均排在全縣首位，這成為W鎮(zhèn)黨委和政府的一大“心病”，由此給鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)了巨大的壓力。這種壓力主要來(lái)自于兩方面：一是越來(lái)越強(qiáng)化的自上而下的考核壓力。近年來(lái)，綜合治理和平安建設(shè)工作的重要性不斷被強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府被要求一手抓“經(jīng)濟(jì)報(bào)表”一手抓“平安報(bào)表”，縣政府每年制定嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任機(jī)制，表現(xiàn)不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)將被追究責(zé)任，甚至被一票否決。來(lái)自信訪、法院和公安等不同“條線”的相關(guān)考核同樣使得W鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府壓力重重。二是自下而上的訴求擴(kuò)張帶來(lái)的矛盾協(xié)調(diào)壓力。W鎮(zhèn)轄區(qū)面積大且多為山區(qū)，進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)矛盾非常困難。尤其“12345”熱線開通后，由于訴求表達(dá)的成本幾乎為零，不管大小事情，村民往往習(xí)慣撥打“12345”熱線。而上級(jí)政府強(qiáng)調(diào)第一時(shí)間介入，防止出現(xiàn)“小事變大事”、“易事變難事”，減少重復(fù)上訪率和提高矛盾調(diào)解滿意度，這同樣給W鎮(zhèn)政府帶來(lái)了非常大的工作壓力。W鎮(zhèn)綜治辦主任生動(dòng)地表達(dá)了這種壓力：
“12345”永遠(yuǎn)都是和聲細(xì)語(yǔ)地說(shuō)“歡迎來(lái)電”，因?yàn)樗麄冎皇墙觽€(gè)電話而已，而且對(duì)他們考核是按照接電話的數(shù)量進(jìn)行的，所以有電話必接，然后轉(zhuǎn)接到地方政府，直接要求地方政府必須在3天給予回復(fù)。具體流程是這樣的，“12345”那邊接下來(lái)電，轉(zhuǎn)接到我們這里各自的管轄政府，不管是來(lái)自哪個(gè)業(yè)務(wù)線我們都要處理，能解決的就要解決掉，解決完了之后形成材料，反饋到“12345”。包括處理、總結(jié)、反饋，整個(gè)流程非常復(fù)雜，村民滿意度要高，還有回訪調(diào)查，所以壓力很大。（訪談?dòng)涗洠篧Z11040103）。
與這種強(qiáng)大的治理壓力形成鮮明對(duì)比的是不對(duì)稱的治理資源。雖然司法所作為派出機(jī)構(gòu)常年在W鎮(zhèn)上辦公，但其需要承擔(dān)起包括W鎮(zhèn)在內(nèi)的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)矯正等工作。盡管其具有參與調(diào)解基層糾紛的職能，但更多的是一種指導(dǎo)性和協(xié)助性的角色。從職能上來(lái)說(shuō)，直接面對(duì)基層矛盾和沖突的基層政府部門主要是W鎮(zhèn)的綜治辦。W鎮(zhèn)綜治辦承擔(dān)著基層綜治信息平臺(tái)運(yùn)行、綜合行政執(zhí)法工作、基層應(yīng)急響應(yīng)、平安建設(shè)、信訪等繁重的工作，而W鎮(zhèn)綜治辦一共只有6個(gè)人（含主任），其中2人分別為退居二線的干部和成人學(xué)校校長(zhǎng)，面對(duì)基層復(fù)雜的各類矛盾顯得捉襟見肘。為了應(yīng)對(duì)不斷強(qiáng)化的治理壓力，突破內(nèi)部治理資源匱乏的困境，近年來(lái)W鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府不斷強(qiáng)化自身權(quán)力邊界的外部滲透力度以獲得更加廣泛的資源支撐。這種滲透主要包括權(quán)力的縱向延伸和橫向擴(kuò)展。縱向延伸就是基層政府權(quán)威邊界不斷向下滲透，其中最重要的手段就是把村委會(huì)納入到矛盾調(diào)解目標(biāo)責(zé)任制的體系中來(lái)。近年來(lái)，W鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與所有的村委會(huì)都簽訂了有關(guān)信訪和矛盾調(diào)解的目標(biāo)責(zé)任書，綜治辦每季度定期對(duì)村委會(huì)主任和委員進(jìn)行考核，以考核等次決定其基本報(bào)酬、獎(jiǎng)金，使得村委會(huì)成為實(shí)際意義上的下級(jí)行政組織。權(quán)威邊界的橫向拓展主要是建立的基于矛盾調(diào)解和糾紛防范的、容納各個(gè)領(lǐng)域的網(wǎng)格化管理體系。但是，這并沒(méi)有有效地緩解矛盾調(diào)處壓力與治理資源有限之間的緊張關(guān)系。
四、被組織的“仲規(guī)儂”：W鎮(zhèn)政府對(duì)非正式治理資源的塑造
“仲規(guī)儂”是當(dāng)?shù)胤窖裕小爸虚g人”的意思，“仲”意為“仲裁”，“規(guī)”意為“守規(guī)矩”。因此，這一稱呼也有“公平公正的人”的意思。“仲規(guī)儂”一般是年齡較大、具有較高權(quán)威的人。在傳統(tǒng)中國(guó)，如果村里發(fā)生矛盾，“保長(zhǎng)”習(xí)慣于把有權(quán)威的長(zhǎng)老請(qǐng)到現(xiàn)場(chǎng)來(lái)評(píng)理，最終實(shí)現(xiàn)“和解”。在過(guò)去，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)里之間出現(xiàn)了矛盾，“仲規(guī)儂”就會(huì)請(qǐng)到現(xiàn)場(chǎng)，作為中間人進(jìn)行調(diào)停。
1.組織化動(dòng)員下的“仲規(guī)儂”挖掘
隨著現(xiàn)代法理規(guī)則的不斷進(jìn)入以及城市化進(jìn)程等原因，新中國(guó)以來(lái)，“仲規(guī)儂”這種傳統(tǒng)的社會(huì)資源逐漸失去了其原有的空間。而2015年以來(lái)W鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)處壓力的不斷加大，“仲規(guī)儂”這種民間資源也逐漸引起了W鎮(zhèn)綜治辦的興趣。2016年年初W鎮(zhèn)黨委徐書記受到當(dāng)?shù)啬畴娨暸_(tái)播出的家庭糾紛調(diào)解節(jié)目《老娘舅》的啟發(fā)，決定建立一支W鎮(zhèn)“仲規(guī)儂”民間調(diào)解隊(duì)伍。這一想法很快在W鎮(zhèn)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)層形成共識(shí)，期待發(fā)揮“仲規(guī)儂”這一民間資源的優(yōu)勢(shì)，把一些“家長(zhǎng)里短”的小糾紛、小矛盾在村級(jí)層面有效化解，與正式的治理資源形成互補(bǔ)，有效地緩解基層政府治理資源不足的巨大壓力。綜治辦主任對(duì)組織“仲規(guī)儂”的由來(lái)進(jìn)行了解釋：
當(dāng)時(shí)的書記表示，信訪壓力太大了，綜治辦跑上跑下、拼死拼活很辛苦，但是效果卻不明顯，所以他決定要做一個(gè)信訪的“篩訪”，就像一個(gè)米篩，把簡(jiǎn)單案件的矛盾糾紛先在村里篩掉一些，把真正疑難雜癥的糾紛問(wèn)題留給綜治辦，這才是綜治辦要好好干的事情。所以按照這個(gè)思路，想了一個(gè)辦法，就是“仲規(guī)儂”，讓有威望的中間人主持公道。原來(lái)的調(diào)解員這個(gè)稱呼比較生硬，像官方性的語(yǔ)言，而用農(nóng)村土話“仲規(guī)儂”，更加接地氣一點(diǎn)。（訪談?dòng)涗洠篧Z11040106）
在原鎮(zhèn)委書記和綜治辦主任的大力推動(dòng)下，2016年4月，W鎮(zhèn)出臺(tái)了專門的通知，要求各村摸排本村中耳口相傳、德高望重、具有較高公認(rèn)度、熱心腸、公道正派的人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也被動(dòng)員通過(guò)下村走訪了解情況，積極推薦符合條件的“仲規(guī)儂”。為了體現(xiàn)民間性，所有的村委會(huì)主任和黨支部書記被明確規(guī)定均不得兼任“仲規(guī)儂”。對(duì)于“仲規(guī)儂”的標(biāo)準(zhǔn)綜治辦并沒(méi)有做明確的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)有較高權(quán)威、有較高認(rèn)可度的人均可以。W鎮(zhèn)黨委書記和綜治辦領(lǐng)導(dǎo)不遺余力地在各種場(chǎng)合動(dòng)員、宣傳。2016年5月，經(jīng)過(guò)推薦和鎮(zhèn)綜治辦審核，最終確定了第一批44名“仲規(guī)儂”成員。其中年齡最大的75歲，最小的51歲，成員的身份大部分是從原來(lái)村兩委退下來(lái)的成員和企事業(yè)單位退休人員，加上一些年齡較大的村民。所有的成員統(tǒng)一拍攝了標(biāo)準(zhǔn)照，集中張貼在綜治辦外墻上，所有的行政村也按要求紛紛掛上了“仲規(guī)儂”工作室，并在顯眼的位置公開了本村“仲規(guī)儂”人員的信息。綜治辦還特別印制了專門的宣傳單，要求發(fā)放到每個(gè)村民家里，讓所有村民都知曉并倡導(dǎo)其主動(dòng)尋求“仲規(guī)儂”的幫助。“仲歸儂”隊(duì)伍成立后不久，W鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，會(huì)同鎮(zhèn)綜治辦、司法所等相關(guān)人員深入農(nóng)村一線，將鎮(zhèn)轄區(qū)分為八個(gè)片區(qū)，分別與當(dāng)?shù)亍爸僖?guī)儂”成員開展面對(duì)面的溝通交流。
2.基于利益鏈條的權(quán)威進(jìn)入
通過(guò)利益激勵(lì)的方式獲得體制外資源的支持和合作被視為一種重要的策略，這使得基層政府的權(quán)威得到更好的服從和執(zhí)行。在W鎮(zhèn)，原來(lái)承擔(dān)社會(huì)糾紛調(diào)解職能的“治保員”基本上是義務(wù)性的，在W鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)看來(lái)，這是其參與基層社會(huì)調(diào)解不積極的重要原因。為了充分地調(diào)動(dòng)“仲規(guī)儂”參與調(diào)解的積極性，利益激勵(lì)被W鎮(zhèn)政府視為最有效的手段。利益激勵(lì)主要分為三個(gè)部分：一是以每個(gè)月固定金額的方式進(jìn)行補(bǔ)助；二是年終發(fā)放的激勵(lì)性獎(jiǎng)金；三是按季度發(fā)放的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)。前兩部分由W鎮(zhèn)財(cái)政支出。2016年，W鎮(zhèn)給每位“仲規(guī)儂”成員每月補(bǔ)貼300元，每月預(yù)發(fā)放200元，剩下的1200元作為年終激勵(lì)性獎(jiǎng)金，以考核結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行返回。另外，W鎮(zhèn)政府制訂了靈活的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于某些方面表現(xiàn)突出的“仲規(guī)儂”成員給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)，如解決疑難重大歷史遺留問(wèn)題、矛盾糾紛介入受理及時(shí)等。W鎮(zhèn)在“仲規(guī)儂”方面的財(cái)政支出每年為10多萬(wàn)元。而“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的經(jīng)費(fèi)來(lái)自縣司法局專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以“仲規(guī)儂”成員成功調(diào)解的案例數(shù)量分別每件計(jì)酬10元～100元不等進(jìn)行發(fā)放。以口頭方式成功調(diào)解的簡(jiǎn)易民間糾紛，每件獎(jiǎng)勵(lì)5元；一般糾紛事實(shí)清楚，通過(guò)一般調(diào)解工作程序調(diào)解成功，達(dá)成協(xié)議并履行的每件獎(jiǎng)勵(lì)20元；而對(duì)于案情復(fù)雜，涉及人數(shù)較多或涉及兩個(gè)以上行政村，且在全鎮(zhèn)有影響的，經(jīng)兩次以上調(diào)解達(dá)成協(xié)議并履行的，根據(jù)案件復(fù)雜程度，每件補(bǔ)助50～100元不等，每季度發(fā)放一次。W鎮(zhèn)綜治辦每季度需要把每個(gè)村（社）的詳細(xì)數(shù)據(jù)和本鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)給鎮(zhèn)司法所，由司法所上報(bào)縣司法局，司法局以上報(bào)數(shù)據(jù)為依據(jù)將專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)直接劃撥給W鎮(zhèn)，由W鎮(zhèn)發(fā)放給“仲歸儂”成員。
司法局撥多少錢是有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的。按照W鎮(zhèn)司法所上報(bào)多少糾紛事件，就相應(yīng)撥多少錢。只有符合標(biāo)準(zhǔn)的我們才會(huì)統(tǒng)一上報(bào)，錢是按件計(jì)算的。上面撥的錢，司法所不經(jīng)手，是直接打到鎮(zhèn)政府賬戶里的。發(fā)錢也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的，我們只負(fù)責(zé)對(duì)上報(bào)案件的審核。（訪談對(duì)象：司法所工作人員，訪談?dòng)涗洠篧S11040204）。
原則上來(lái)說(shuō)，這筆錢該縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層人民調(diào)解員都能夠獲得，但是，W鎮(zhèn)將這筆錢以補(bǔ)貼的名義發(fā)放給了“仲規(guī)儂”成員。W鎮(zhèn)政府與司法所和縣司法局之間形成了一種實(shí)際意義上的合作和默契。從司法所和司法局的角度來(lái)說(shuō)，“仲規(guī)儂”其實(shí)就是原來(lái)意義上的基層人民調(diào)解員，“仲歸儂”可以理解為W鎮(zhèn)重新打造的一只比較獨(dú)特的調(diào)解員隊(duì)伍。在打造這支隊(duì)伍的過(guò)程中，基層司法所本身直接參與這一過(guò)程并給與了很大的業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與幫助。按照駐W鎮(zhèn)司法所工作人員的話來(lái)說(shuō)，一般來(lái)說(shuō)，只要“仲歸儂”填報(bào)的數(shù)字以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯報(bào)過(guò)來(lái)的數(shù)據(jù)司法所都是審核通過(guò)的，只是走個(gè)流程，這筆錢都是足額及時(shí)打到W鎮(zhèn)的財(cái)政專戶上，并由其發(fā)放。“仲規(guī)儂”成員每季度需要到鎮(zhèn)綜治辦簽名領(lǐng)取這筆補(bǔ)貼。盡管這筆錢并不是來(lái)自W鎮(zhèn)財(cái)政，但是從“仲規(guī)儂”成員的角度來(lái)說(shuō)，由于自己的報(bào)酬是直接從W鎮(zhèn)政府領(lǐng)取的，從而產(chǎn)生了更加強(qiáng)烈的來(lái)自W鎮(zhèn)政府的利益激勵(lì)效應(yīng)。如圖2所示，借助于這種利益鏈條，“仲規(guī)儂”被有效地納入到了基層權(quán)威體系。
3.基層政府主導(dǎo)下的科層化運(yùn)行
科層化具有集中管制規(guī)則導(dǎo)向、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作技術(shù)導(dǎo)向、工具理性效率偏向?qū)颍芽茖訖?quán)威的機(jī)制嵌入到離散化的非正式治理資源之中，以實(shí)現(xiàn)政府意志的有效傳遞和穩(wěn)定的支持網(wǎng)絡(luò)。從一開始，W鎮(zhèn)政府就運(yùn)用科層化的組織手段對(duì)“仲規(guī)儂”進(jìn)行管理和監(jiān)督。
（1）以績(jī)效為導(dǎo)向的科層考核
W鎮(zhèn)成立了由分管領(lǐng)導(dǎo)和綜治、信訪、司法所相關(guān)負(fù)責(zé)人組成的“仲規(guī)儂”績(jī)效考核領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)所有“仲規(guī)儂”的日常管理和考核。綜治辦對(duì)糾紛調(diào)解的事前、事中和事后環(huán)節(jié)制定了較為詳細(xì)的考核標(biāo)準(zhǔn)和明確的責(zé)任要求（見表1）。“仲規(guī)儂”必須及時(shí)排查糾紛，做到對(duì)本村糾紛半月一排查，及時(shí)把握糾紛動(dòng)態(tài)信息，尤其是重大矛盾糾紛及社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭并有效監(jiān)控，及時(shí)上報(bào)。一旦發(fā)現(xiàn)矛盾和糾紛苗頭，按照“一般糾紛不出村（社），重大糾紛不出鎮(zhèn)”的原則，將矛盾化解在基層。同時(shí)必須對(duì)參與調(diào)解的人員、時(shí)間、地點(diǎn)及進(jìn)展情況有詳細(xì)記錄，糾紛當(dāng)事人有簽字，以備查驗(yàn)。綜治辦對(duì)具體的考核項(xiàng)目進(jìn)行了計(jì)分，以總得分情況把考核化為四等，滿分為100分，95分以上為優(yōu)秀、80～89分為稱職、70分以下為不合格。績(jī)效考核結(jié)果將作為“仲規(guī)儂”等級(jí)評(píng)定、先進(jìn)評(píng)比、續(xù)聘、工資和績(jī)效獎(jiǎng)金發(fā)放的主要依據(jù)。對(duì)于調(diào)解不及時(shí)和不成功導(dǎo)致?lián)艽蛐旁L熱線、矛盾糾紛擴(kuò)大升級(jí)或造成越級(jí)上訪和群體性事件的“仲規(guī)儂”進(jìn)行懲戒、問(wèn)責(zé)。對(duì)工作不稱職、考評(píng)不合格的，予以辭退或解聘。
（2）規(guī)則嵌入與程序的標(biāo)準(zhǔn)化改造
理論上來(lái)說(shuō)，“仲規(guī)儂”作為民間性的資源，是一種非正式的矛盾糾紛仲裁方式，講求的是以情為重、以和為貴、擺平關(guān)系是村莊社會(huì)調(diào)解與仲裁技術(shù)的一個(gè)特點(diǎn)，調(diào)解是否成功以是否恢復(fù)糾紛雙方的正常的關(guān)系為依據(jù)。W鎮(zhèn)“仲規(guī)儂”被要求必須以正式化的人民調(diào)解的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行調(diào)解，程序的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化成為其中非常重要的要求和考核依據(jù)。“仲規(guī)儂”必須認(rèn)真學(xué)習(xí)人民調(diào)解法和相關(guān)法律法規(guī)政策，深刻領(lǐng)會(huì)人民調(diào)解法的立法精神、基本原則和各項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)格依照人民調(diào)解的制度規(guī)范和政策依據(jù)執(zhí)行，嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)解程序。司法所對(duì)“仲規(guī)儂”成員進(jìn)行了調(diào)解規(guī)范和程序的培訓(xùn)。對(duì)于簡(jiǎn)單的糾紛必須按要求進(jìn)行臺(tái)賬登記，對(duì)于一般糾紛，通過(guò)一般調(diào)解工作程序調(diào)解成功，糾紛雙方必須簽署達(dá)成協(xié)議，并嚴(yán)格按照縣司法局印發(fā)的《糾紛調(diào)解登記本》的格式，登記好調(diào)解卷宗；對(duì)復(fù)雜的糾紛，經(jīng)規(guī)定的程序調(diào)解達(dá)成，簽署協(xié)議，按規(guī)范化要求制作卷宗。司法所對(duì)制作調(diào)解文書的規(guī)范進(jìn)行了統(tǒng)一化要求，調(diào)解協(xié)議必須五要素具備齊全，也就是時(shí)間、地點(diǎn)、人物、情節(jié)和原因，所有的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行備案。在調(diào)解完成后，需要及時(shí)向W鎮(zhèn)綜治辦和司法所反饋矛盾糾紛信息，并總結(jié)、撰寫典型案例材料。實(shí)際上，“仲規(guī)儂”是完全按照人民調(diào)解隊(duì)伍的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)的。
（3）科層化任務(wù)的滲透
除了基層糾紛調(diào)解這一“本職工作”以外，“仲規(guī)儂”還需要承擔(dān)來(lái)自W鎮(zhèn)政府和司法所的各種“任務(wù)”，這些“任務(wù)”主要包括：一是定期向鎮(zhèn)綜治辦匯報(bào)相關(guān)情況。綜治辦每個(gè)月定期召開全鎮(zhèn)矛盾糾紛和信訪研判分析例會(huì)。所有“仲規(guī)儂”成員都要求參加，匯報(bào)、交流和分析本村過(guò)去一月矛盾糾紛和信訪的基本情況。綜治辦對(duì)各村“仲規(guī)儂”的考核進(jìn)行通報(bào)，分析存在的問(wèn)題和對(duì)下一步的工作進(jìn)行安排。二是不定期地參加綜治辦和司法所舉行的各項(xiàng)工作部署和會(huì)議。為了應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府自上而下的各項(xiàng)相關(guān)任務(wù)，綜治辦和司法所每年都會(huì)定期、不定期召開各種會(huì)議，布置各種相關(guān)的任務(wù)，如“大調(diào)解”工作檢查和法制宣傳等。這些活動(dòng)要求“仲規(guī)儂”列席，往往需要現(xiàn)場(chǎng)簽名點(diǎn)到，并把相關(guān)的任務(wù)分解到“仲規(guī)儂”身上。三是基層信訪和調(diào)解信息的輸入。“仲規(guī)儂”成員必須通過(guò)手機(jī)APP進(jìn)入司法信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，按照規(guī)定的格式和要求，定期把調(diào)解數(shù)據(jù)分門別類地填入規(guī)定的項(xiàng)目中。除此之外，“仲規(guī)儂”還必須完成諸如平安信息系統(tǒng)、平安通等各種平臺(tái)的登錄、信息報(bào)送的任務(wù)，所有的項(xiàng)目都有定量化的指標(biāo)要求。
（4）走向網(wǎng)格員：“仲規(guī)儂”的全面組織化
一開始，“仲規(guī)儂”調(diào)解的效果還是不錯(cuò)的，到2016年底，W鎮(zhèn)“仲規(guī)儂”矛盾糾紛受理698起，調(diào)處成功率99.6%。矛盾糾紛數(shù)的鎮(zhèn)級(jí)在冊(cè)登記大幅上升的同時(shí)，村民打“12345”信訪熱線到市級(jí)政府投訴的電話數(shù)量大幅下降，鎮(zhèn)政府接受來(lái)自上級(jí)政府交辦的信訪案件量較前一年少了一半，下降幅度列全縣第一，較好地達(dá)到了“篩訪”的目的。然而，到了第二年，這支隊(duì)伍就“帶不動(dòng)了”，綜治辦的工作很難深入。比如一些“仲規(guī)儂”不住在村里，很難按要求在糾紛發(fā)生的第一時(shí)間出現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)。“仲規(guī)儂”不按規(guī)定參加會(huì)議，除了扣錢也沒(méi)有好的辦法。更重要的是，其權(quán)威不夠，村民不相信，最終矛盾和糾紛還是回到村支部書記（主任）那里。基于這種考慮，2017年，W鎮(zhèn)綜治辦出臺(tái)新的規(guī)定，要求所有的“仲規(guī)儂”必須由書記（主任）兼任，書記（主任）是糾紛調(diào)解的第一責(zé)任人，矛盾糾紛調(diào)解過(guò)程書記（主任）必須站在第一線，原有的“仲規(guī)儂”隊(duì)伍實(shí)際上被解散了。然而，面對(duì)各種糾紛，各種任務(wù)纏身的書記和主任根本無(wú)法第一時(shí)間出現(xiàn)，更不要說(shuō)能夠深入、細(xì)致地調(diào)解糾紛，結(jié)果導(dǎo)致2017年W鎮(zhèn)的上訪量又出現(xiàn)了明顯的反彈。
2018年，W鎮(zhèn)綜治辦決定重新建立“仲規(guī)儂”隊(duì)伍，把其與網(wǎng)格員隊(duì)伍進(jìn)行全面整合，或者把“仲規(guī)儂”完全轉(zhuǎn)變成為網(wǎng)格員，或在原有的網(wǎng)格員隊(duì)伍中增加了“仲規(guī)儂”成員，并對(duì)“仲規(guī)儂”的角色和功能進(jìn)行重新定位，使其成為網(wǎng)格員的“助手”。“仲規(guī)儂”不再是原來(lái)意義上的矛盾糾紛的調(diào)解者，而是支部書記（主任）的“腳”，對(duì)其負(fù)責(zé)，主要任務(wù)是巡查鄉(xiāng)里，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和上報(bào)各種矛盾、糾紛，必要的時(shí)候請(qǐng)書記、主任到場(chǎng)解決問(wèn)題。按照W鎮(zhèn)綜治辦主任的話說(shuō)，就是書記、主任太累了，把“仲規(guī)儂”和網(wǎng)格員整合就是給他們裝上“輪子”，讓他們跑得更快：
我們干部確實(shí)精力有限，如果我們要求“仲規(guī)儂”到場(chǎng)，然后加上書記去坐鎮(zhèn)，事情就更加容易解決了。因?yàn)槭虑楹茈s的時(shí)候，書記沒(méi)有這個(gè)耐心去完全解決這些事情。我們發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題以后，覺得必須給書記配腳，配個(gè)三輪車或者自行車都可以，因?yàn)榕懿綄?shí)在太累了。我們就想了一個(gè)辦法，把網(wǎng)格員拉進(jìn)來(lái)，后面我們提出了“仲規(guī)儂-網(wǎng)格員”體制。（訪談對(duì)象：W鎮(zhèn)綜治辦主任，訪談?dòng)涗洠篧C11050112）
如圖3所示，到2018年初，“仲規(guī)儂”與網(wǎng)格員基本實(shí)現(xiàn)了整合。“仲規(guī)儂”的待遇與網(wǎng)格員也逐漸統(tǒng)一，“仲規(guī)儂”轉(zhuǎn)為網(wǎng)格員以及兼任網(wǎng)格員的“仲規(guī)儂”統(tǒng)一實(shí)行“年薪制”，每年8000元。而專職“仲規(guī)儂”的固定補(bǔ)貼由原來(lái)的每月300提高到了每月400元，提高了年終獎(jiǎng)金的額度。2019年為例，全鎮(zhèn)“仲規(guī)儂”成員平均獎(jiǎng)金為1400元左右。除此之外，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的獎(jiǎng)勵(lì)金額也相應(yīng)提高，最高獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)到了1000元。筆者翻閱了2019年第一季度的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)發(fā)放情況，基本上所有的“仲規(guī)儂”成員都得到了每月200元左右的補(bǔ)貼。實(shí)際上，鎮(zhèn)里的固定補(bǔ)貼加上司法局發(fā)放的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)，專職“仲規(guī)儂”全年薪酬與網(wǎng)格員基本持平。與此同時(shí)，司法所和W鎮(zhèn)綜治辦對(duì)“仲規(guī)儂”、網(wǎng)格員實(shí)行統(tǒng)一化管理和考核。“仲規(guī)儂”除了承擔(dān)本村矛盾糾紛協(xié)調(diào)外，還要協(xié)助網(wǎng)格員完成各種信息平臺(tái)基層數(shù)據(jù)更新、違法犯罪行為和安全隱患巡查，對(duì)特殊人員（精神病患者、吸毒人員、刑滿釋放人員、矯正人員等）走訪、排查等。特殊時(shí)期，在綜治辦和司法所的統(tǒng)一要求下，“仲規(guī)儂”還需要協(xié)助村支部或村委主任實(shí)行維穩(wěn)防控，對(duì)本村重點(diǎn)對(duì)象進(jìn)行“盯控”。從表2可以看出，與2016年相比，2019年“仲規(guī)儂”的職責(zé)有了全面的擴(kuò)展，原本的矛盾糾紛調(diào)解職能反而被邊緣化了。
五、壓力下的權(quán)威拓展與基層軟治理的硬化
從一開始作為一只專門的調(diào)解隊(duì)伍，到之后實(shí)際上的被解散，再到最后與網(wǎng)格員全面整合，W鎮(zhèn)“仲規(guī)儂”的案例生動(dòng)地呈現(xiàn)了基層政府在種種治理壓力下如何一步步地將權(quán)威全面地?cái)U(kuò)展到了非正式治理領(lǐng)域。從一開始“仲規(guī)儂”在基層糾紛調(diào)解中扮演著積極的角色，到最后的“被邊緣化”，這一過(guò)程同樣呈現(xiàn)了基層治理中非正式治理資源與基層正式權(quán)威體系之間運(yùn)行邏輯上的內(nèi)在緊張以及壓力下基層政府對(duì)非正式治理資源塑造的困境。從理論上來(lái)說(shuō)，“仲規(guī)儂”這種鄉(xiāng)土資源只有基于軟治理的邏輯才能發(fā)揮其真正的價(jià)值，也就是說(shuō)基層政府應(yīng)該保持足夠的距離，建立多元化的主體結(jié)構(gòu)，以軟法和軟權(quán)力為基礎(chǔ)，通過(guò)柔性化的手段實(shí)現(xiàn)客體的自我認(rèn)同。然而，多重壓力下且掌握權(quán)威手段的基層政府追求的是在短時(shí)間內(nèi)迅速地把非正式治理資源組織起來(lái)，以消除迫在眉睫的治理困境，權(quán)威的拓展體現(xiàn)的是一種“硬治理”的邏輯。確實(shí)，“仲規(guī)儂”一開始發(fā)揮了不錯(cuò)的功能，源于其具有一定的柔性空間，但是對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，“仲規(guī)儂”脫離管理，無(wú)法承接政府意志、分擔(dān)任務(wù)壓力是一個(gè)更加值得關(guān)注的問(wèn)題，以權(quán)威化的手段把其全面組織起來(lái)是解決這一問(wèn)題的必然選擇。基層政府運(yùn)用硬治理的手段來(lái)對(duì)待軟治理問(wèn)題，使得軟治理最終被“硬化”，非正式治理資源軟治理的邏輯被扭曲和異化。
基層軟治理的硬化是基層政府權(quán)威擴(kuò)展的必然結(jié)果，這也呈現(xiàn)了多重壓力下基層政府塑造非正式治理資源的悖論：一方面，由于正式治理資源的匱乏，基層政府希望激活非正式治理資源，以緩解政府的治理壓力；但另一方面，在如何激活這一資源的問(wèn)題上，基層政府又往往以一種與之格格不入的方式進(jìn)行，重重壓力下的基層政府難以克服自身權(quán)威化手段介入的沖動(dòng)，而經(jīng)過(guò)行政化塑造后的非正式治理資源實(shí)際上已經(jīng)“面目全非”。盡管基層政府與正式權(quán)威體系內(nèi)的其他組織難以建立穩(wěn)定的、可依賴的資源網(wǎng)絡(luò)，以應(yīng)對(duì)各種治理壓力，但是由于其在基層治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)位置，其面對(duì)基層社會(huì)所具有的權(quán)力強(qiáng)勢(shì)也可能轉(zhuǎn)化成為運(yùn)作資本和調(diào)配資源的力量?jī)?yōu)勢(shì)，當(dāng)大量的治理任務(wù)不斷下沉到基層，而基層政府無(wú)法通過(guò)內(nèi)部治理資源加以應(yīng)對(duì)時(shí)，必然會(huì)充分發(fā)揮自身在基層治理中的權(quán)威和優(yōu)勢(shì)，充分利用科層體制整合和動(dòng)員資源，把組織化的權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村諸領(lǐng)域，去統(tǒng)合內(nèi)生力量嚴(yán)重不足的鄉(xiāng)村社會(huì)，從而使得基層軟治理走向硬化。
軟治理的硬化對(duì)于基層治理到底意味著什么？正式的自上而下的制度和權(quán)威與傳統(tǒng)、習(xí)俗、慣例等非正式治理資源需要找到有效的契合點(diǎn)，二者是一個(gè)不斷試探、不斷接觸、不斷融合的雙向過(guò)程，這是現(xiàn)代治理的要義。如果不顧社會(huì)本身的邏輯，則可能破壞社會(huì)內(nèi)在資源的基礎(chǔ)和社會(huì)自身的內(nèi)在秩序。基層政府最根本動(dòng)因是獲得越來(lái)越多的治理資源，以應(yīng)對(duì)繁重的治理壓力，然而，基層政府通過(guò)權(quán)威擴(kuò)展的方式將原本屬于軟治理領(lǐng)域的非正式治理資源硬化，結(jié)果卻可能面臨治理資源匱乏的更大困境，反過(guò)來(lái)使得基層政府陷入更大的治理壓力之中。從短期效應(yīng)來(lái)看，基層軟治理的硬化確實(shí)可能消除一些迫在眉睫的困境，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，基層政府將科層權(quán)威嵌入到社會(huì)各子系統(tǒng)，進(jìn)而“使社會(huì)生活出現(xiàn)‘泛行政化’的態(tài)勢(shì)”。從形式上來(lái)看，這種權(quán)威的擴(kuò)展強(qiáng)化了基層政府對(duì)外部資源的控制，但是，這并不意味著基層政府獲得了有效的外部資源網(wǎng)絡(luò)，從而從根本上緩解了自身的壓力，相反，還可能強(qiáng)化自上而下的壓力邏輯。具體來(lái)說(shuō)，從治理資源的角度看，基于權(quán)威擴(kuò)展的基層軟治理硬化對(duì)基層治理產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社會(huì)治理資源的行政同化。基層政府把權(quán)力的觸角延伸到了社會(huì)治理空間，使得社會(huì)治理資源行政化，從根本上異化了社會(huì)治理資源的價(jià)值，無(wú)異于把基層各種矛盾和糾紛納入到行政化的“單軌政治”解決通道，這不可避免地會(huì)導(dǎo)致基層政府的“超載”。二是社會(huì)治理資源對(duì)權(quán)威體系的逃離。由于社會(huì)治理與自上而下的權(quán)威邏輯之間存在著某種緊張關(guān)系，當(dāng)這些社會(huì)治理資源無(wú)法調(diào)適這種緊張關(guān)系時(shí)，就可能選擇逃離或拒絕進(jìn)入。實(shí)際上，2017大約有40%左右的“仲規(guī)儂”因?yàn)闊o(wú)法調(diào)適這種緊張關(guān)系而選擇主動(dòng)退出。“仲規(guī)儂”成員葉某的話頗具有代表性：
只有那么一點(diǎn)補(bǔ)貼，事情這么多，還要常常來(lái)開會(huì)，所以煩都煩死了。像剛剛說(shuō)的，幾十塊錢一件，人家都不愿意做這個(gè)事情。特別是調(diào)解這個(gè)事情，還要被人點(diǎn)著鼻子罵、訓(xùn)。像以前有個(gè)“仲規(guī)儂”，他就和我們反映：“這個(gè)調(diào)解怎么這么煩啊，工資低、事情多而且情況復(fù)雜，不小心還要被別人訓(xùn)，我都六七十歲的人了，還要聽你們這幫‘孫子’來(lái)訓(xùn)，火大死了”。（訪談對(duì)象：“仲規(guī)儂”成員葉某，訪談?dòng)涗洠篧C11050512）
通過(guò)權(quán)威拓展的方式推動(dòng)基層軟治理的硬化是壓力下的基層政府理性行為的一種體現(xiàn)，但是這種理性的選擇可能導(dǎo)致非理性的結(jié)果。隨著基層政府權(quán)威的不斷滲透，基層治理不可避免地進(jìn)入了一種權(quán)威單一中心化的自我鎖定和自我強(qiáng)化機(jī)制，并在這種無(wú)效率的狀態(tài)中無(wú)法自拔。當(dāng)所有的非正式治理資源被卷入行政權(quán)威的體系之中，這種資源也就失去了原本的價(jià)值和意義。對(duì)于基層治理來(lái)說(shuō)，不斷強(qiáng)化的行政滲透，問(wèn)題和矛盾的解決途徑越來(lái)越單一化和行政化，基層治理主體喪失了具體問(wèn)題具體分析的主體性，基層利益和訴求越來(lái)越多元化和復(fù)雜化，治理主體單一化和有效治理之間的緊張關(guān)系將進(jìn)一步凸顯，這對(duì)于基層治理來(lái)說(shuō)無(wú)疑意味著新的困境。圖4對(duì)壓力下基層政府通過(guò)權(quán)威拓展方式塑造非正式治理資源并導(dǎo)致基層軟治理硬化的邏輯進(jìn)行了簡(jiǎn)單的呈現(xiàn)。
六、結(jié)語(yǔ)
本文從資源依賴?yán)碚摮霭l(fā)，構(gòu)建了基層政府所處的權(quán)力結(jié)構(gòu)與其對(duì)外部資源塑造行為之間的分析框架，呈現(xiàn)了浙江省W鎮(zhèn)是如何在多重壓力下把作為非正式治理資源的“仲規(guī)儂”納入到權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中的過(guò)程，使得基層軟治理被硬化。本文在一定程度上拓展了資源依賴?yán)碚摰姆治隹蚣埽芯堪l(fā)現(xiàn)：缺乏組織“庇護(hù)”的非正式資源，在面對(duì)政府權(quán)威的時(shí)候，顯得更加被動(dòng)，政府的“權(quán)力抓手”在拓展資源的時(shí)候顯得更加輕松；同時(shí)，政府對(duì)外部資源塑造行為的選擇不僅受到自身與所面對(duì)的資源之間的橫向權(quán)力關(guān)系影響，更受到自身在縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位影響，政府對(duì)外部資源的塑造行為是縱向壓力的一種外化形式；另外，以權(quán)威拓展的手段對(duì)外部資源的塑造并不一定能夠豐富自身的資源支持體系，并且可能削弱原有的資源基礎(chǔ)。
本案例對(duì)于基層治理改革有較深刻的啟示，盡管近年來(lái)基層減負(fù)問(wèn)題一直為社會(huì)關(guān)注，中央也出臺(tái)了專門的文件減輕基層負(fù)擔(dān)，但是，基層政府的壓力并沒(méi)有明顯的變化。在多重?cái)D壓下，基層政府的權(quán)力產(chǎn)生了明顯的外溢效應(yīng)。W鎮(zhèn)“仲規(guī)儂”的案例表明，當(dāng)基層政府無(wú)法承受這種雙重?cái)D壓的時(shí)候，基層權(quán)威突破原有的組織邊界而進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域成為一種邏輯結(jié)果。從形式看來(lái)，非正式治理資源進(jìn)入到基層治理的正式場(chǎng)域似乎是一件值得肯定的事情，但這種行政化的進(jìn)入方式實(shí)質(zhì)上與現(xiàn)代治理的理念和價(jià)值背道而馳。如何提高基層治理水平？從本案例中可以得出以下啟示：（1）從根本上來(lái)說(shuō)，需要從制度上釋放基層政府所承載的壓力，改變基層政府作為基層治理所有壓力的承載者的狀況。基層要實(shí)現(xiàn)良好的治理，關(guān)鍵在于通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)解決治理體制自身的沖突，這需要進(jìn)一步規(guī)范好縱向政府之間權(quán)力和責(zé)任的邊界，規(guī)范權(quán)力的縱向運(yùn)行過(guò)程。（2）需要建立與基層政府治理壓力相匹配的資源體系，構(gòu)建基層政府更加合理的正式治理資源，真正推動(dòng)資源、力量向基層下沉。（3）通過(guò)改革激活鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力，而這種內(nèi)生動(dòng)力的激活需要基層政府對(duì)自身的權(quán)力有較強(qiáng)的邊界意識(shí)，需要通過(guò)制度安排塑造社會(huì)性、自主性的治理空間，建立與現(xiàn)代治理理念相一致的多元化的壓力化解機(jī)制。另外，基層政府短視化的塑造行為取向源于來(lái)自上級(jí)政府的各種短視化、量化的考核。如何從現(xiàn)代治理的理念出發(fā)，完善基層政府的治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系同樣是一個(gè)與此密切相關(guān)的問(wèn)題。
（鐘偉軍系浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，研究方向：基層治理；陶青青系浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：地方政府與政治。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《公共管理學(xué)報(bào)》2021年第2期）
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