摘要：鄉村治理現代化是國家治理現代化的重要內容。政府本位的鄉村治理現代化所呈現出的過密化治理、壓力型治理以及規范化治理，加劇了村級治理的行政化和客體化，造成了治理體系與治理能力背道而馳的治理困境。研究發現，通過資源輸入、制度供給、治理單元劃分、民眾動員、需求滿足、治理事務嵌入等體制機制創新，在推進鄉村治理制度化、規范化與精細化的同時保障了鄉村治理的主體性、集體性與先進性，有效提升了鄉村治理現代化水平。其內部蘊含的治理資源輸入下的治能激活機制、治權下沉下的治理主體重構機制以及彈性空間下的行政引領機制，實現了行政與自治、治理體系與治理能力的均衡互動，勾勒出了行政賦能下村社本位的鄉村治理現代化實現路徑。村社本位的治理邏輯對于理解現階段政村關系，實質性推進鄉村治理現代化具有一定的借鑒價值。
關鍵詞：鄉村治理；村級治理；行政賦能；村社本位；資源輸入；制度供給；行政引領
一、問題的提出
為了與時俱進地回應社會需求，引領社會發展，黨和國家近年來持續推進治理變革。黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標之一，黨的十九大進一步確立了“治理有效”的鄉村振興戰略并將鄉村治理作為國家治理現代化的有機組成部分統籌推進。與城市社區治理不同，在中國歷史上的縱向治理結構中，受國家基礎性能力的制約，鄉村長期依賴地方精英等內生性治理結構，半正式治理屬性突出，由國家主導并推行的現代化的治理方式不可避免地會與傳統鄉村社會規則之間形成沖突，進而給實現鄉村治理有效帶來巨大挑戰。由此，在治理現代化的必要性與治理方式的沖突性之間尋求推進鄉村治理現代化的可行性路徑就成為亟需解決的基層治理命題。
學界對于如何實現鄉村治理現代化的研究總體上圍繞著治理體制與治理機制關系演變持續深入，在此過程中，主流觀點經歷了以治理體系現代化為中心的治理體制的制度化擴張路徑到以鄉村現代化治理能力為核心的治理體制與治理機制動態平衡路徑的發展轉換。鄉村治理現代化研究最初是期望通過治理體制的制度化擴展來消除既有鄉村治理中的模糊空間和治理盲區，從而實現國家的“在村治理”。其主導思想是通過運用整體性治理范式，強化國家對鄉村事務的直接介入能力，化解農村社會轉型風險，推動鄉村治理變革，實現鄉村治理現代化。在實踐層面主張構建制度化的鄉村治理體制，用規范化和規則化治理體制替代人格化的傳統治理體制，以實現鄉村治理結構的分權化、治理制度的理性化、治理方式的法治化、治理手段的文明化和治理技術的現代化。
然而，一味地強調鄉村治理的規范化和制度化并未能有效地提升基層的治理能力，反而強化了村干部的行政化趨勢，鄉村治理結構因而轉變為以縣鄉控制為框架的治理結構，由此所造成的行政化下沉反而構成了對村民自治的“對沖之勢”。之后，學者們逐漸認識到對鄉村治理現代化的可行路徑的探索需要超越體制本位的思維，要在治理體制的基礎上探索以治理能力為核心的現代化治理機制，由此就形成了以政府端和鄉村端為核心的兩條鄉村治理現代化實現路徑。路徑一主張以政府端為核心通過治理機制的創新提升現代化治理方式在鄉村社會的適應性，相關研究包括通過體制與機制的靈活互動并在政府與村社之間創建一線治理彈性空間、以現代化治理工具實現鄉村智慧治理、通過數據基礎設施和數據技術的投入提升鄉村的數字化治理能力、通過構建微機制進而達成微共識來實現鄉村社會的精細化治理、通過駐村幫扶的常規化運作推進鄉村治理的現代化等。路徑二則主張以鄉村端為核心通過治理機制創新來提升鄉村現代化治理能力，如，趙一夫等認為應以構建黨領導下的“三治結合”的鄉村治理體系為基礎，深化村民自治、優化新鄉土秩序，提升鄉村治理效能；李三輝主張構建“一核多元”主體治理格局，提升鄉村治理現代化水平；馮雷等發現我國現階段仍存在體量豐富的非正式治理資源，認為半正式治理對于緩解鄉村治理難題、提高鄉村治理現代化水平具有積極意義。
既有研究充分認識到了推進鄉村治理現代化的必要性和重要意義，實現了從治理體系的現代化建設到治理能力的現代化提升的路徑轉變，為本研究提供了諸多啟發和借鑒。但是，在強政府弱村莊背景下如何真正實現鄉村治理現代化，既有研究仍存在一些不足：首先，既有研究雖然認識到了鄉村治理現代化要實現治理體系與治理能力的雙重現代化，但對于治理體系的擴展和治理機制的創新遵循的是自上而下的研究邏輯，呈現出強烈的“政府本位”特征，因此，不可避免地混淆了研究的原問題，將推進鄉村治理的現代化轉型異化為政府實現對鄉村社會的現代化治理，鄉村社會在此視角下被客體化了；其次，在現代化轉型背景下的鄉村治理早已溢出村莊社會范疇，既有研究雖然也主張從本土性出發關注到重構鄉村傳統治理資源、通過動員社會組織力量實現科層制的組織嵌入等政村合力治理的實踐路徑，但在具體研究中卻忽視了對行政與自治邊界問題的探討，進而模糊了鄉村治理現代化過程中的治理主體。鑒于此，本文擬在既有研究的基礎上將村莊作為鄉村治理現代化的治理主體，并將鄉村治理現代化的實現置于政村聯合的治理場域中加以考量，在村莊與政府的互動實踐中探討村社本位的鄉村治理現代化實現路徑。
本文的經驗材料來源于四川省成都市彭州市X鎮。2021年末，筆者及團隊成員在D村及其所屬的X鎮開展了為期20天的駐村調研，圍繞鄉村治理與基層干部、村干部和村民進行了深度訪談，獲得了相對豐富的一線材料。調研發現，當地政府通過資源、制度與組織輸入極大地激活了村莊治理，進而使得村莊即使在面對高要求的人居環境整治這一現代化的治理任務時仍然能夠有效應對。這構成了本文問題意識的來源。
二、國家—社會關系視角下的鄉村治理
國家與社會的關系問題一直都是鄉村治理研究的經典命題。中國的鄉村治理有著明顯的國家與社會二元合一的實踐特征，呈現出國家權威與鄉村成員共同參與、正式制度與非正式制度相結合的“半正式治理”形態。這一治理形態不僅使國家可以低成本、簡約有效地維持鄉村治理秩序，還最大化地發揮了鄉村社會內生秩序的治理作用，而其得以運行的關鍵在于國家/政府與村社之間保持了治理邊界與治理權力的均衡互動，從而取得了1+1>2的治理效能。隨著鄉村治理現代化的持續推進，政府與村社的互動均衡狀態被打破，鄉村逐漸在國家主導的鄉村治理場域中“退場”。
（一）二元合一體制下鄉村社會的半正式治理
長期以來，中國鄉村社會的治理總體上保持著半正式治理的治理形態，費孝通的“雙軌政治”、黃宗智的“第三領域”、李懷印的“實體治理”等研究都是對半正式治理的不同表述，對半正式治理的理解可以從治理形態、治理主體和治理規則等層面展開。
1.簡約化治理
在治理形態上，傳統社會中政府總體上對鄉村社會采取簡約治理的模式，所謂“簡約”指的是“治大不治小”，即國家除了稅收和重大糾紛事件如刑事案件之外，對鄉村總體上采取“聽民自便”的治理模式。這種簡約治理并非國家不得已而為之，而是一種有目的的制度設計。國家深度參與基層社會治理，一方面需要龐大的治理體系和財源支撐且會分散君主對官員的控制力；另一方面，受儒家觀念的影響，統治者遵循著“多一事就多一弊”的治國理念，盡量減少官府對鄉村社會的介入。換言之，在日常實踐中，鄉村社會保持著內部自我治理的樣態，“民不告官不究”或者“有了控訴才介入”是官府行事的主要原則。隨著社會的發展，傳統社會的簡約治理模式雖然有所改變，但國家對鄉村社會的簡約治理傳統在當今社會一直得以保留，村民自治制度在一定程度上就是這一傳統的產物。
2.內生性的治理主體
半正式的治理形態下，不是由國家任命的官員對鄉村社會進行直接治理，而是由經村莊內部推舉、國家批準確認的“準官員”來進行治理的，鄉紳、族老是這部分“準官員”的主要來源。國家不會為“準官員”們發放薪資，國家確認和社會推舉所產生的榮譽激勵是其主要的行事動力。國家與社會的雙重確認使其雖無官員之名，卻有治理鄉村之實，除國家規定的大事之外，村民日常生活中的糾紛調解、利益協調乃至生產生活秩序等多由這一部分群體來維持的。“準官員”們本身就是鄉村社會的成員，其村莊利益面向突出，他們熟知本村的情況，能夠因人因事進行靈活治理。這一群體不僅構成了國家與社會之間的緩沖，而且是鄉村社會的穩定器，并自下而上地保障著社會的穩定和國家的有序。
3.地方性的治理規則
除了發掘并轉換村莊內生的治理主體外，國家在對鄉村介入的過程中不是依據制度化、規范化的法律文件，而是通過地方性規則進行非正式運作。當矛盾糾紛發生在社區內部時，其主要依靠內部的調解機制，只有當糾紛和申訴溢出村社內部進入政府的治理流程后，政府才會介入。盡管如此，政府仍然將社會治理機制和半正式的治理方式作為優先選擇，只有當這一機制失效時，政府才會讓矛盾糾紛進入正式的治理流程。在此過程中，政府的治理制度讓位于社會的治理機制，其不僅在事項上有所分化，而且對社會治理機制具有補充與修復作用，二者最終共同保障了鄉村社會的穩定運行。
半正式治理具有兩面性，從國家層面來講，其是為實現兼顧國家治理和社會治理有效性而采取的治理策略；從鄉村社會層來講，其是鄉村社會內部的自我治理，這種自我治理不是封閉的，國家在從鄉村社會汲取資源的同時也承擔了保障鄉村社會穩定的治理責任，因此，其是國家與社會合力下的自我治理。
（二）國家治理現代化場域中的鄉村“退場”
半正式治理不僅存在于傳統的鄉村社會，在中國歷史相當長的時期里，半正式治理一直具有較強的治理效能。進入21世紀后，隨著市場化工業化進程的加快，如何回應社會在自身發展過程中產生的現代性訴求就逐漸成為國家治理的主要目標，隨之而來的治理變革從治理形態、治理面向以及治理規則等層面改變了鄉村治理的整體面貌。
1.過密化治理
隨著國家現代化的持續推進，政府實現了從管控型到服務型的轉變，如何推行鄉村治理現代化成為政府治理的重中之重，其主要工作分為兩部分：一是通過資源輸入改善鄉村基礎設施建設落后的局面，以項目制為主要形式的專項資金大量涌入鄉村社會；二是以城市現代化的生活范式為標準推進鄉村現代化建設，戶改廁、人居環境整治等生活性事務被納入鄉村治理范疇，鄉村建設與鄉村治理進入繁忙期。密集型的資源和事務輸入使得鄉村社會延續至今的簡約治理形態被打破。為了保障項目資源的規范化使用，大量的制度設計和組織設置也幾乎同步進入鄉村；為了推行治理的現代化，大量的生活性事務被卷入到治理領域，鄉村治理由此進入資源過密、制度過密、事務過密的過密化治理階段。
2.壓力型治理
在鄉村社會半正式治理階段，除了稅收外，國家很少介入村莊的治理，村莊的日常治理是由內生性“準官員”主導的回應型治理，具有低成本、高效能的治理特征。而在現代化的治理場域中，鄉村治理處于過密化的治理階段，大量的治理事務具有非內生性特征，國家通過財政轉移支付將村干部納入科層化的行政體系內部，這就使得科層體系內部的行政力量可以層層轉移延伸到鄉村場域。過密的項目與治理任務通過壓力型體制傳導給村干部，并以責任考核、一票否決等形式落到村干部身上。其結果是，村干部關注的重點既不是鄉村社會的內部需求，也不是反思治理任務與鄉村社會匹配與否，而是思考如何去完成上級政府下達的治理任務，由此造成行政化的治理系統在政府與村干部之間的高頻度空轉，導致現代化治理場域中基層治理的懸浮。
3.規范化治理
衡量國家治理現代化的標準包括公共權力運行的制度化與規范化、民主化、法治、效率、協調等五個方面。國家推進鄉村治理現代化的首要目的就是推進鄉村治理的規范化和制度化，政府治理體系的擴展和制度輸入不僅要求鄉村治理按規矩辦事，還要對鄉村治理的流程進行精準考核和控制。實踐中，鄉村治理的規范化和制度化對提升治理效能并不明顯，一方面是因為國家主導的制度下沉屬于外部規則性治理，半正式治理與規則性治理最大的不同在于前者是自己人治理自己人的邏輯，換言之，其可以在鄉村社會內部構建情境化的治理機制，而后者則取決于規則的適用性和執行力；另一方面是因為鄉村社會事務本身就具有微小性、多樣性和衍生性等特點，而制度化規范化的治理嚴重擠壓了既有的鄉村治理的靈活空間，其最終的結果就是“照章辦不了事”，由此，鄉村治理在一定程度上被國家治理所替代，鄉村在鄉村治理場域中“消失”了。
隨著國家主導的鄉村治理現代化的持續推進，鄉村治理形態由簡約治理轉變為過密化治理；治理面向由“準官員”構成國家與社會的緩沖帶進而“顧上又顧下”轉變為國家通過科層化和行政化的村干部實現在村治理，在高密度嚴考核的治理任務驅動下其“顧上而很難顧下”；治理規則由地方性規則轉變為規范化制度化的政府規則。由此，一個相對明顯的事實逐步凸顯出來，即在現代化進程的具體實踐中，國家通過規則輸入、主體轉換以及任務驅動等方式實現對鄉村社會的現代化治理，其關注到了鄉村治理的“國家性”內涵卻忽視了鄉村治理的“社會性”成分。這種國家主導的鄉村治理現代化不僅壓縮了鄉村社會的社會性空間，更將既有的通過內生性主體實現整體性治理的治理模式異化為通過科層化體系實現對個體的治理，反而加重了基層治理成本與治理負擔。如何在現代化進程中保持國家與社會的均衡互動，提升鄉村本身的現代化治理能力，就成為破解以上困境的關鍵所在。
三、政村合力下鄉村治理現代化的實踐創新
國家自上而下推行的鄉村治理現代化通過密集的資源與制度輸入有效改善了鄉村公共服務設施不足的局面，推進了鄉村治理的制度化與規范化；但與此同時，國家力量也隨著資源與制度一同進入到鄉村社會，進而在具體的治理實踐中不斷壓縮鄉村治理的社會性空間，呈現出鄉村治理現代化水平提升與鄉村社會治理能力衰落同步并行的差異化樣態。為了有效緩解這一治理困境，成都市以國家發展和改革委員會批準該市作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區為契機，通過普惠性的資源輸入、規范化的制度供給、社會化的單元劃分、利益化的民眾動員、組織化的需求滿足以及引導性的事務嵌入等舉措，在推進鄉村治理體系現代化的同時賦予并激活了村集體現代化的治理能力，實現了對國家治理任務與村莊治理需求的雙向回應。
（一）普惠性的資源輸入
稅費改革之后，集體性資源不足成為制約村社治理能力提升的關鍵要素，雖然國家通過財政專項轉移支付的方式彌補了鄉村內生性資源匱乏的短板，但項目資源輸入的相對稀缺性和項目資源管理的制度化并沒有實現通過資源下鄉激活基層治理的制度目標，反而一定程度上加劇了村社干部的行政化趨勢，進一步弱化了村社的自治能力。為了有效緩解這一治理困境，成都市自2011年起規定各級政府要將村級基本公共服務資金納入政府預算，并根據社會發展水平與經濟增長水平逐年調整對社會治理資金的支持力度。在具體實行過程中，政府根據行政村的面積與人口進行按比例供給。以筆者調研的X鎮為例，其下轄的13個村社每年都可以獲得30萬～50萬元左右的社會治理資金（以下簡稱社治資金）。與項目制下的資源下鄉不同，社治資金具有以下運行特征：一是改變了村社資源的供給模式，通過普惠式的分配方式形成對村社資源的均等化供給；二是在資源下鄉的同時將資源的決策使用權下放給村社集體，由此改變了下鄉資源的運作模式，下鄉資源成為村社集體可以相對靈活使用的“活錢”和治理能力的有效保障。
（二）規范化的制度供給
如何推進社治資金使用的公共性和有效性是政府在資源下鄉過程中需要考慮的首要問題，為此，政府創設了與資源輸入相配套的規范化的使用制度。規范化的制度供給包括規范化的制度創設和規范化的制度監督兩部分。在制度創設方面，政府設立了“民主工作六步法”和村民議事會制度。“民主工作六步法”主要包括宣傳動員、收集民意、梳理討論、決議公示、實施監督、評議整改六個部分，涵蓋了從村民需求的提出到集體化滿足的全過程。在“民主工作六步法”的運作過程中，議事會制度發揮了關鍵作用。議事會由小組議事會和村級議事會兩級組成，其產生過程是：先由村民自發選出3～5名代表組成小組議事會，然后再在小組議事會的基礎上選出2～3名代表組成村級議事會。議事會的主要工作是對村民的需求進行發掘、篩選、審議與表決等。規范化的制度監督指的是政府不介入“民主工作六步法”的具體流程，但會發揮外部性審核監督功能。例如，在項目申報環節，政府會依據公共性和公益性的原則對村社上報的項目進行審核；在項目評議環節，明確規定要由議事會成員、村務監督小組以及受益群眾代表三方簽字才可通過驗收。通過制度創設與制度監督，政府極大地提升了鄉村社會治理的規范化水平。
（三）社會化的單元劃分
村莊的社會分化和個體的多元發展使得鄉村治理很難延續既有的整體式治理模式，精細化治理成為鄉村治理現代化的內在要求。實踐中，X鎮政府及其下轄的D村通過基礎治理單元的重構實現了對村民需求的有效回應。而單元劃分的標準，一是在村民小組的基礎上往下延伸，以10～15戶為一個基礎的組織單元，由村民自發推舉產生村民代表，這些代表一定是在村的社會性權威，其在日常生產生活中與村民密集互動，成為個體與集體之間的聯結紐帶。二是按照需求重構農民的組織單元，社治資金本身要求的公共性使得其決議通過的事項必須有一個量的基礎，這就會使一部分村民的需求不能被識別出來，為此，當地政府又在“民主工作六步法”的基礎上設立了“十戶聯名制”，其運作模式是十戶村民組織起來可以形成提案，議事會成員可以對提案進行表決。如，D村4組的劉阿姨是廣場舞領隊，其與廣場舞隊員共同提議獲得了社治資金購置的廣場舞設備；D村5組的李叔叔和其鄰居通過這種方式為自己家門口的小道上爭取安裝了一桿路燈。
（四）利益化的民眾動員
通過公共品供給實現對農民的組織化進而重塑基層治理效能，是學界和政府一直期望的資源下鄉的實踐效能，其預設的運作邏輯是通過需求滿足來實現對農民的動員，然而，自上而下的決策機制和定制化的項目運作無法在公共利益與個體需求之間建立有效的聯結機制，更無法實現對農民有效的組織動員。據D村的村支書反映，政府雖然早在2015年之前就主張將資源使用的決策權下放給普通村民，但是所下發的民意征集表都是列好的事項，村民只有同意和不同意的權利，而沒有自主決策的權利，因而，村民參與的積極性不高。隨著改革的持續深入，2015年之后政府將民意征集表改為空白表，且要求村民對自己所提意見通過按手印和簽字方式予以確認，由此，村民參與社治資金決策的積極性大大提升。訪談中，5組種了幾十年地的李阿姨就說：“以前填寫表格的時候覺得這是政府的事情，自己寫不寫不重要，所以也不記得那個時候自己同意了啥，否決了啥，現在的表格可以自己填了，而且填了確實有用，我自己種菜，對于澆水有很大的需求，所以我每年都填寫修溝渠，去年挨著我村西邊的那個溝渠修了一下，現在每年的大隊門口的公示欄我都會去看看。”由此可以看出，政府通過資源決策權的實質性下放，實現了對村民的利益動員，極大地提升了村民對村級事務的關注度與參與度。
（五）組織化的需求滿足
資源決策權的下放使得每個村民都可以通過制度設計表達自己的利益訴求，由此呈現出強大的動員效能。在此基礎上，政府主要通過需求的組織化生產與組織化的需求滿足來保障治理的集體性與公共性。民意征集表規定每一戶可以提10條意見，以D村為例，該村有1200戶，戶籍總人口為4100人，有限的社治資金根本無法應對如此巨大的提案量，而議事會制度在此過程中就發揮了關鍵作用。議事會成員會對村民的意見按照社治資金使用章程進行篩選，而后進行初步統計，通過召開議事會或村民代表大會的方式對符合規定的需求進行表決，從而實現了需求的組織化生產。項目確定下來后，議事會可以對30萬元以下的項目自由招標，議事會成員根據不同公司上報的成本與工期自由行使表決權，得票最高的公司獲得承包實施權。施工過程中，村莊集體具有充分的介入權，每個項目都成立了項目監督小組，對工程的實施過程進行有效監督，施工后期再由受益群眾審核，超過90%的通過率項目才算達標。由此，通過集體性的民主程序實現了組織化的需求生產，通過集體的高度在場實現了需求的組織化滿足。
（六）引導性的事務嵌入
雖然成都市通過制度設計將資源使用權完全賦予了村社集體，但其治理現代化的步伐卻絲毫不落后于全國其他地區。X鎮的經驗表明，政府通過引導性的事務嵌入能夠在黨政引領與村民自治之間取得平衡，進而呈現出合力式的治理樣態。每年4月份政府都會對村干部進行社治資金使用的宣講培訓，在社治資金的使用方向上達成共識，D村的村干部稱之為社治資金的“規定動作”，如人居環境整治、安全生產等都屬此類。與項目制不同，這些“規定動作”只定方向不定項目。對此，D村劉副書記說道：“規定動作對我們是有幫助的，我們得和政府治理同步，另外老百姓自發填寫的意見太多，不好把握，就如我們需要政府的引導，老百姓也需要集體進行引導。”7組的菜農曹某也說：“填民意征集表的時候小組長會引導，要不我們哪能填夠十個，再說人家也確實給我們修了溝渠，剩下的事情咱也愿意配合。”2020年的民意征集表中很多不是5組的村民都填寫了“修5組的路”，這一意愿便是集體統籌引導的結果。政府通過柔性引導，最大程度地發揮了村集體的統籌功能，實現了治理現代化與治理有效性之間的高度平衡。
綜上，政府通過資源決策權下放，實現了對農民的利益化動員，推進了鄉村治理的民主化；通過規范化的制度設計與制度供給，實現了鄉村治理的制度化；通過社會化單元劃分，重建個體與集體的聯結紐帶，提升了鄉村治理的精細化水平。在具體的實踐中，政府不是替代村莊進行直接治理，而是通過普惠性的資源輸入彌補村社治理資源不足的短板，同時賦予村社集體靈活的資源使用分配權，從而激發了村民在鄉村治理中的主體性；通過組織化的制度運行，實現了對農民需求的組織化生產與滿足，集體性在此過程中被重建起來；通過引導性的事務嵌入，政府將現代化的治理目標與村級治理相結合，保障了村級治理的先進性。由此，政府不僅推動了鄉村治理體系的現代化，而且通過賦能集體實現了鄉村治理能力的現代化，理順了個體、集體與國家這三者之間的治理關系，呈現出村社本位的鄉村治理現代化實踐邏輯。
四、行政賦能：鄉村治理現代化的實踐機制
鄉村治理的溢出性是一個相對明確的社會事實，因而，現階段的鄉村治理很大程度上要置于政府與鄉村互動的場域內去考量。從D村的鄉村治理現代化運作過程和實踐效果來看，行政賦能是其取得成效的關鍵所在。下文將從治理資源、治理主體和治理空間三個層面對行政賦能這一機制展開論述。
（一）治理資源輸入下的治理激活
衡量村社治理能力的一個顯著要素是其能否有效地組織動員農民，而制度與資源是組織動員農民的關鍵要素，其中，制度是組織動員農民的環境準則，資源是組織動員農民的動力支撐。隨著治理現代化與鄉村振興戰略的持續推進，國家對村社的制度化建設和資源輸入體量達到了前所未有的程度，然而，村社集體的組織能力與治理能力卻并未隨著外部資源投入力度的加大而增強，反而呈現出“資源消解自治”、“村莊社會自主性缺失”等負治理效應。由此可見，現階段制約鄉村治理能力提升的關鍵不僅僅在于資源輸入的數量，更重要的是資源輸入的方式，輸入方式決定了資源能否為集體所用。而成都市就通過普惠性的資源輸入與資源分配權的下放，極大地激活了村社集體的治理能力。
首先是資源分配方式的創新。稅費改革之后，項目制逐漸成為國家向農村輸入公共品資源的主要方式。項目制的主要特征：一是專項使用，即中央部委在進行專項轉移支付時明確規定了資金的使用方向和使用方式；二是競爭分配，即項目資源分配不是均等化的，而是遵從自下而上的競爭邏輯。以上兩點特征匯聚于鄉村的治理實踐就會造成村莊公共品供給的碎片化和村莊間公共品供給的分化。成都市則通過制度整合的方式將村級公共服務項目納入財政預算，按照人口與村域面積進行普惠性的供給，由此改變了村莊“跑項目”“爭項目”“無項目”等復雜局面，保障了村級公共品資源的常態化供應。其次是在普惠性的輸入方式基礎上，將資源的使用分配權下放給村社，來到村里面的“死錢”變成了“活錢”，這就改變了資源的屬性，即將國家高度控制的財政資源轉變為可由村社靈活使用的集體性資源。資源分配權的下放高度形塑了村社干部的治理行為，項目制下的村干部只是作為合同上的“乙方”存在，其不具備實質的審核管理權，導致村干部的參與積極性不高。成都市則將資源和資源分配權一并下放給村莊，村社集體再次成為公共服務的責任主體。正如D村村書記所說：“有了錢好辦事，但是有了錢也不能亂辦事，每個村的錢都差不多，每個村都在看誰錢用得好，再說了你不干事錢用不完是要上交的。”由此可見，資源輸入與資源分配權的下放，不僅彌補了村社自主資金的不足，而且激活了村社的治理責任，使如何更好地建設村莊成為村社集體的治理重心。
（二）治權下沉與治理主體重構
由政府主導的治理現代化所遵循的一般路徑是通過治理體系的建設來提升鄉村治理的規范化水平，實現從人治權力到制度權力的過渡。但在具體實踐中，政府力量也會隨著制度下沉進入鄉村社會，進而出現制度治理和政府替代治理的現象，在此過程中，村社內生治理主體的治理空間和治理權力被高度壓縮，進而影響了鄉村治理現代化的實踐效能。成都市通過制度設計與制度運作將治理權歸還給村莊社會，通過資源決策權下放激活個體與集體的關聯機制，在此基礎上將農民組織起來，使其成為與行政化治理主體不同的社會性治理主體、鄉村治理的中流砥柱。
首先，通過資源決策權激活村民的利益需求與權利意識。由于自上而下的項目制供給無法與農民建立有效的關聯介質，因而出現了農民不理解、不配合的現象。成都市通過“民主工作六步法”以及民意征集表將公共品供給項目決策權賦予村民，每個村民都可以根據自己的需求提出資源的分配方案。在普惠性的資源輸出基礎上，村民對于需求滿足的預期大大提升，由此形成了對村民的有效激勵。圍繞集體性資源的分配，每個村民都被動員起來了，并激活了集體與個體的關聯機制。其次，通過組織化的制度運作生產出公共意志并激活了社會治理。在這里，村民的需求不是被直接滿足的，而是經過組織化的生產過程實現的，議事會在這一過程中發揮著重要功能。如前文所述，議事會成員本身就是農村的社會性權威，他們會對村民的個體性需求進行識別、篩選、審議與表決。議事會成員的權力是經由民眾賦權和政府認可的，其表決與審議都是在高度民主化的程序中進行的，并由其對村民的需求進行篩選，這樣不僅可以生產出公共需求，更是在公平博弈下達成公共意志的過程，這一代表大多數人的公共意志在實踐過程中具有強大的治理效能。可見，圍繞著社治資金的使用和公共服務的供給，政府通過制度設計賦權于民，由社會性權威組建起來的議事會成為村級事務的決策機構，一種不同于以村干部為治理主體的社會性治理模式由此也被建構起來。
（三）彈性空間下的行政引領
行政賦能自治蘊含著行政與自治的平衡，要求政府與村社之間在職能與組織邊界上保持一定的彈性空間，尤其在規范化、過密化治理的背景下，這一彈性空間尤為重要。其一方面可以形塑內部調整的結構空間，將行政與自治的沖突內部化，從而實現相互之間的結構性轉化；另一方面可以為村級治理保留自由裁量空間，使得現代化的治理任務可以進行社會化轉換并運用地方性規則進行情景化治理，從而保證其可以低成本、高效率地在村莊社會落地。成都市的創新之處就是通過在政府與村莊社會之間保留并激活彈性空間，使得二者之間能夠形成治理合力，從而有效地推動鄉村治理現代化進程，其具體體現在政策類型、資源性質與治理策略三個方面。在政策類型方面，成都市整體上保持著彈性的政策制訂，雖然政府在對村干部進行培訓時提出了“規定動作”，但這些“規定動作”一是只規定方向、不規定具體項目，這就使得“規定動作”本身也具有了很大的彈性空間；二是規定動作所占據的只是社治資金總量的一部分，還有一部分社治資金村干部可以充分靈活使用。在資源性質方面，雖然輸入鄉村的社治資金屬于政府財政撥款，但政府將資源分配權和資源決策權都下放給村社，這就改變了社治資金的性質，使其成為可由村社靈活使用的集體性資源，為村社進行自我治理奠定了穩定的資源基礎。在治理策略方面，政府主要通過正式規則的嵌入輔助村社進行規范化的社會治理，促進了正式權力與非正式權力的有機結合。如，X鎮政府對D村的人居環境整治考核不是剛性的問責式的考核，而是以結果為導向的聯動式考核，D村的村書記就說：“政府考核基本和我們工作進度差不多，我們這次整了這個小組，上面下來考核一下就行，有什么問題會當場指出，不會扣分或者啥的，只要你最終整好就行。”可見，彈性的政策制定、靈活的資源使用以及聯動式的治理考核在鎮村之間形塑了彈性的治理空間，政府推行的現代化治理任務、鄉村社會自我治理能力以及鄉村治理的現代化水平都可經此空間進行整合，從而形成了行政引領自治、自治回饋行政的有機循環。
五、結論與討論
鄉村治理的現代化是國家治理現代化的重要環節，而國家治理的現代化就是制度現代化。因而，鄉村治理現代化遵循的是國家治理現代化的實踐邏輯，即通過構建鄉村治理新體系，將鄉村治理實踐納入制度化、規范化、專業化的軌道。然而，國家主導的鄉村治理現代化通過制度下沉與機制創新提升了鄉村治理體系的現代化，但卻無法促進鄉村治理能力的現代化，反而導致輸入型的治理體系侵蝕鄉村社會原有的治理能力的治理困境。在鄉村治理現代化的前提下如何在治理體系與治理能力之間構建均衡化的互動機制進而合力提升鄉村治理的現代化水平，是本文想要回應的核心問題。
筆者在調研中發現，政府通過資源輸入和制度供給等方式為村莊賦能，進而使得村莊能夠作為治理主體來完成內生的治理訴求和外輸的治理任務，有效地提升了鄉村治理能力的現代化水平。具體而言，一是政府通過普惠性的資源輸入和資源分配權的下放，將國家輸入的財政資源轉變為村社可以靈活分配的集體性資源，借助治理資源的常態化供給激活并強化了村社的治理能力。二是政府通過制度設計重建村民個體與集體的利益關聯，激活了村民的民主觀念和權利意識；通過議事會與“民主工作六步法”的制度運作生產出公共需求并將其轉化為公共意志，由此建立了村民個體—議事會的組織體系，并使其成為村社公共事務的治理主體。三是政府通過定方向不定項目的政策設計、輸資源不輸規定的資源供給以及督結果不督過程的治理策略重構了政村之間彈性的治理空間，政府的治理任務可以在這一彈性空間內結構化地轉化為社會性的治理事務。
政府為村莊賦能的根本目的是通過激活村社的內部治理，實現村社本位的鄉村治理現代化轉型，其得以實現的關鍵：一是保持了行政與自治的治理邊界，政府無須直接進入村社的治理場域，而是通過資源與制度輸入搭建民主化的治理平臺與規范化的治理環境。村級組織不介入具體的決策過程，而是借助“村內人”與“代理人”的雙重角色優勢，發揮在地化的政府服務與集體性的統籌引領作用，二者合力構建村社成員進行自我治理的治理空間。二是重建了社會治理共同體，以集體性資源分配和公共性需求滿足為契機，撬動了民主化程序的實質性運轉。在社治資金的使用過程中，不僅個體被拉進集體的場域中，實現了民主化的利益協調與組織化的需求滿足，更重構了以村民議事會為載體的社會治理共同體。
當前，學界對于鄉村治理現代化的諸多研究仍然圍繞著“制度現代化”這一中心展開，并經歷了從整體性的治理范式到類型化的治理范式的轉變。整體性的治理范式將鄉村治理現代化依附于國家治理現代化，認為鄉村治理體系制度化建設進程中的諸多問題是治理轉型過程中不可避免的，其會隨著現代化轉型逐步得到克服。類型化的治理范式則注意到了整體性治理范式的不足，認為規范化的治理體制與傳統社會之間存在錯位，主張要深刻理解當下中國農村，并形成與之匹配的鄉村管理體制。雖然從管理體制與村莊類型的匹配性出發能夠克服國家主導的治理體系與鄉村社會水土不服的現實困境，但我國的區域差異無疑又會加劇鄉村社會的復雜性，從而極大地提高了制度設計的成本。本文試圖跳出“制度中心論”和“政府本位”的研究路徑，立足于鄉村治理溢出性和鄉村治理主體性這兩大基礎性條件，從政府和村莊即行政與自治的關系視角探索鄉村治理現代化的可行性路徑。從這個意義上講，成都市X鎮D村所展現出來的通過行政賦能實現村社本位的鄉村治理現代化，對于我們理解在國家治理現代化背景下如何推進鄉村治理現代化具有一定的借鑒意義。
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（作者楊華系武漢大學社會學院教授、博士生導師；楊麗新系武漢大學社會學院博士研究生；中國鄉村發現網轉自：《求實》2023年第1期）
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